Česká republika jako královna transpozičního deficitu – v čem je problém?
Česká republika je bez jakékoli nadsázky pevně a dlouhodobě usazena na špici států, které mají nejvyšší počet netransponovaných směrnic, jejichž lhůta pro provedení ve vnitrostátním právním řádu uplynula. Tuto skutečnost nám po čase opět připomněl v pořadí již 17. Internal Market Scoreboard, vydaný v červenci tohoto roku (všechny dosavadní „scoreboardy“ jsou dostupné zde). Byť tato pravidelná výroční zpráva Komise zahrnuje pouze směrnice z oblasti vnitřního trhu, věrně kopíruje skutečný stav i v ostatních oblastech (Komise pojímá okruh směrnic v oblasti vnitřní trhu pro účely zprávy široce, takže de facto je v ní tak jako tak zahnuta jejich podstatná část). Ačkoli vládní zmocněnec není odpovědný za vnitrostátní provádění komunitárních předpisů, existuje samozřejmě přímá úměra mezi počtem netransponovaných směrnic a počtem zahájených řízení podle čl. 226 Smlouvy ES. Přirovnáme-li agendu vládního zmocněnce k činnosti hasiče vzniklých požárů, pak je namístě ptát se po jejich příčinách, aby jim bylo možné předcházet. V čem je tedy problém?...
Několik povzbudivých (diplomatických) vět v úvodníku a na několika dalších místech scoreboardu o tom, že Česká republika vykazuje velký pokrok ve snaze o zlepšení svého skóre (ani zde ovšem nejsme úplně nejlepší), nemůže zakrýt fakt, že s celkovým počtem 42 netransponovaných směrnic jsme první mezi „hříšníky“ (na druhém místě je podle Scoreboardu Portugalsko s 32 netransponovanými směrnicemi a na třetím v těsném závěsu s 31 směrnicemi Polsko a Lucembursko). Transpozice je přitom tím nejzákladnějším (či lépe nejbanálnějším) předpokladem k faktickému plnění požadavků, které z nich pro členské státy vyplývají – samotná transpozice přitom ještě přirozeně zdaleka nezaručuje, zda či jakým způsobem bude dotčená norma v praxi aplikována. Odhlédneme-li od skutečnosti, že (menší) část transpozičního deficitu je motivována politickou nevůlí/obtížemi směrnici ve vnitrostátním právu provést (tak např. směrnice v oblasti rovného zacházení, které by měly být transponovány tzv. antidiskriminačním zákonem, jehož cesta skončila prozatím po prezidentově vetu v Poslanecké sněmovně), je třeba hledat řešení v rovině legislativního procesu / legislativních technik.
Každého asi v této souvislosti napadne zákonodárný sbor, který se k pranýřování v tomto ohledu logicky nabízí. Podle mého názoru ale zde zakopán pes není. Jistě, v případech některých zákonů, jako byl např. nový zákon o léčivech, si Parlament skutečně dával na čas, což v případě České republiky vyústilo ve vydání 4 odsuzujících rozsudků v rámci řízení podle čl. 226 Smlouvy ES (rozsudky ve věcech C-60/07, C-114/07, C-155/07 a C-118/07 Komise proti České republice). Bylo by zajisté možno v této souvislosti uvažovat o změně zejména Jednacího řádu dolní komory Parlamentu co do flexibilnějšího/rychlejšího nastavení projednávání návrhů zákonů označených jako transpoziční (takový postup zvolily podle mých informací pobaltské státy, Bulharsko a Rumunsko, přičemž podle Scoreboardu patří skutečně mezi státy s nejmenším transpozičním deficitem)[1]. Zároveň si dobře uvědomuji, že čistě transpoziční předpis by asi nikdy nebyl tak křišťálově čistý, ale v případě upřednostnění těchto návrhů, např. jejich automatickým projednáním pouze v jednom čtení, by se okamžitě objevily snahy o jejich doplnění o kdejaký horký brambor, který nemá s transpozicí co dělat. Tím nejzásadnějším limitujícím faktorem pro práci Parlamentu co do řádné (včasné) transpozice jsou především pozdě dodané legislativní návrhy zákonů ze strany exekutivy[2].
Exekutiva hraje v procesu transpozice dvojitou úlohu: jednak je předkladatelem legislativních návrhů, které je třeba přijmout na úrovni zákona, jednak sama vydává prováděcí právní předpisy (forma nařízení vlády je v rámci transpozice směrnic méně obvyklá, spíše jsou používány ministerské vyhlášky). Co do teoretické koncepce transpozice, nelze si stěžovat – Komise dává pravidelně Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii za vzor ostatním členským státům. Ale praxe poněkud pokulhává, a to podle mého názoru ve dvou základních směrech: problém je (a) v přílišné pomalosti přípravy návrhů transpozičních předpisů a (b) v souvisejícím nedodržování povinnosti přikládat k návrhům zákonů návrhy prováděcích předpisů.
Ad (a) Zpoždění vzniká ve dvou ohledech: jednak je způsobeno nastavením zpracování legislativních návrhů uvnitř rezortů (viz zejména věčný a do značné míry nesmyslný boj „věcařů“, tedy odborníků na danou oblast, a legislativců – legislativci jsou obvykle ti zlí zvěstovatelé nesmyslných požadavků komunitárního práva, proti kterým je potřeba - viděno očima „věcařů“ - bojovat, přičemž osvědčená metoda boje je zdržovat) a jednak i příliš dlouhými lhůtami pro projednávání návrhů v rámci mezirezortního připomínkového řízení, potažmo v Legislativní radě vlády[3]. Uvedené souvisí do určité míry i s povinným rozsahem připomínkových míst, což přirozeně – pokud nám jde o čas – celý proces neúměrně zdržuje, aniž by to dodalo návrhům na kvalitě (čili všichni nemusí vidět všechno, zejména jedná-li se o technické předpisy, kterým i při nejlepší vůli nemůže celá řada připomínkových míst rozumět; z tohoto pohledu musím dát za pravdu spolupracovnici Janě Šamánkové, se kterou jsem na toto téma vedl dlouhé diskuze – obrácenou stranou mince je samozřejmě potřeba převzetí odpovědnosti subjektu, který by rozhodoval, jaký návrh se komu pošle k připomínkám).
Ad (b) „Součástí materiálu, kterým se návrh zákona předkládá k projednání vládě a Legislativní radě, je i předkládací zpráva a dále návrh prováděcího předpisu (návrh nařízení vlády nebo návrh vyhlášky), pokud návrh zákona obsahuje zmocnění k vydání prováděcího předpisu a tento prováděcí předpis má nabýt účinnosti současně se zákonem [..]“…říká se v čl. 10 odst. 4 Legislativních pravidel vlády. Dosud jsem se prakticky nesetkal s tím, že by se tak dělo, resp. pokud se tak děje, že by uvedené nebylo pojímáno jako čistá formalita, tj. návrh prováděcího předpisu bez odpovídajícího obsahu. Značná část opožděné transpozice – a s tím související zahájení řízení o porušení Smlouvy – totiž není navázána na předpisy na úrovni zákona, ale na úrovni ministerských vyhlášek. Jedná se přitom ve velké většině o transpozici komitologicky přijímaných směrnic, která spočívá prakticky v překlopení pro laika nesrozumitelných technických informací do vnitrostátního předpisu (jedná se většinou např. o hygienické normy, technické požadavky na určité druhy produktů apod.). Pokud by byly tyto předpisy skutečně připraveny (i po obsahové stránce) a předloženy spolu s návrhem zákona, mohly po nabytí účinnosti zákona vstoupit v účinnost prakticky automaticky, tj. okamžitě a celá řada problémů by odpadla. Nepředložení textu prováděcího předpisu spolu s návrhem zákona má ještě jeden možný negativní důsledek, který též již vyústil v několik řízení o porušení Smlouvy: pokud zpracovatel návrhu zákona nemá k dispozici současně kompletní návrh prováděcího předpisu, může se lehce stát, že nesprávně naformuluje zmocňovací ustanovení. Zjistí-li se tento deficit až po přijetí zákona, z jednoduché transpoziční vyhlášky se stává velký problém…
S poctivostí nejdál dojdeš, říká staré české přísloví. Je otázka, zda lze poctivost, zejména tu v případě řádně provedené transpozice, považovat za zásadu komunitárnímu právu vlastní (dosud, pokud vím, nicméně k této zásadě neexistuje žádná judikatura Soudního dvora). Je to sice čistě má privátní spekulace, ale občas se sám sebe ptám, zda část problémů nevzniká příliš přísnými vnitrostátními pravidly pro provádění tzv. notifikace transpozičních předpisů (ČR je např. jedním ze států, který vždy přikládá k notifikaci tzv. tabulku shody). Není to totiž tak dávno, co kolovaly fámy ohledně praxe některých zejména nových členských států ohledně provádění notifikací – výjimkou údajně nebylo odnotifikování transpozice směrnice týkající se letectví zákonem o železniční dopravě…Neprovedení notifikace transpozičního předpisu se totiž zjišťuje velice snadno (pohledem na elektronické databáze), posuzování notifikovaného obsahu je mnohem složitější…
Několik povzbudivých (diplomatických) vět v úvodníku a na několika dalších místech scoreboardu o tom, že Česká republika vykazuje velký pokrok ve snaze o zlepšení svého skóre (ani zde ovšem nejsme úplně nejlepší), nemůže zakrýt fakt, že s celkovým počtem 42 netransponovaných směrnic jsme první mezi „hříšníky“ (na druhém místě je podle Scoreboardu Portugalsko s 32 netransponovanými směrnicemi a na třetím v těsném závěsu s 31 směrnicemi Polsko a Lucembursko). Transpozice je přitom tím nejzákladnějším (či lépe nejbanálnějším) předpokladem k faktickému plnění požadavků, které z nich pro členské státy vyplývají – samotná transpozice přitom ještě přirozeně zdaleka nezaručuje, zda či jakým způsobem bude dotčená norma v praxi aplikována. Odhlédneme-li od skutečnosti, že (menší) část transpozičního deficitu je motivována politickou nevůlí/obtížemi směrnici ve vnitrostátním právu provést (tak např. směrnice v oblasti rovného zacházení, které by měly být transponovány tzv. antidiskriminačním zákonem, jehož cesta skončila prozatím po prezidentově vetu v Poslanecké sněmovně), je třeba hledat řešení v rovině legislativního procesu / legislativních technik.
Každého asi v této souvislosti napadne zákonodárný sbor, který se k pranýřování v tomto ohledu logicky nabízí. Podle mého názoru ale zde zakopán pes není. Jistě, v případech některých zákonů, jako byl např. nový zákon o léčivech, si Parlament skutečně dával na čas, což v případě České republiky vyústilo ve vydání 4 odsuzujících rozsudků v rámci řízení podle čl. 226 Smlouvy ES (rozsudky ve věcech C-60/07, C-114/07, C-155/07 a C-118/07 Komise proti České republice). Bylo by zajisté možno v této souvislosti uvažovat o změně zejména Jednacího řádu dolní komory Parlamentu co do flexibilnějšího/rychlejšího nastavení projednávání návrhů zákonů označených jako transpoziční (takový postup zvolily podle mých informací pobaltské státy, Bulharsko a Rumunsko, přičemž podle Scoreboardu patří skutečně mezi státy s nejmenším transpozičním deficitem)[1]. Zároveň si dobře uvědomuji, že čistě transpoziční předpis by asi nikdy nebyl tak křišťálově čistý, ale v případě upřednostnění těchto návrhů, např. jejich automatickým projednáním pouze v jednom čtení, by se okamžitě objevily snahy o jejich doplnění o kdejaký horký brambor, který nemá s transpozicí co dělat. Tím nejzásadnějším limitujícím faktorem pro práci Parlamentu co do řádné (včasné) transpozice jsou především pozdě dodané legislativní návrhy zákonů ze strany exekutivy[2].
Exekutiva hraje v procesu transpozice dvojitou úlohu: jednak je předkladatelem legislativních návrhů, které je třeba přijmout na úrovni zákona, jednak sama vydává prováděcí právní předpisy (forma nařízení vlády je v rámci transpozice směrnic méně obvyklá, spíše jsou používány ministerské vyhlášky). Co do teoretické koncepce transpozice, nelze si stěžovat – Komise dává pravidelně Metodické pokyny pro zajišťování prací při plnění legislativních závazků vyplývajících z členství České republiky v Evropské unii za vzor ostatním členským státům. Ale praxe poněkud pokulhává, a to podle mého názoru ve dvou základních směrech: problém je (a) v přílišné pomalosti přípravy návrhů transpozičních předpisů a (b) v souvisejícím nedodržování povinnosti přikládat k návrhům zákonů návrhy prováděcích předpisů.
Ad (a) Zpoždění vzniká ve dvou ohledech: jednak je způsobeno nastavením zpracování legislativních návrhů uvnitř rezortů (viz zejména věčný a do značné míry nesmyslný boj „věcařů“, tedy odborníků na danou oblast, a legislativců – legislativci jsou obvykle ti zlí zvěstovatelé nesmyslných požadavků komunitárního práva, proti kterým je potřeba - viděno očima „věcařů“ - bojovat, přičemž osvědčená metoda boje je zdržovat) a jednak i příliš dlouhými lhůtami pro projednávání návrhů v rámci mezirezortního připomínkového řízení, potažmo v Legislativní radě vlády[3]. Uvedené souvisí do určité míry i s povinným rozsahem připomínkových míst, což přirozeně – pokud nám jde o čas – celý proces neúměrně zdržuje, aniž by to dodalo návrhům na kvalitě (čili všichni nemusí vidět všechno, zejména jedná-li se o technické předpisy, kterým i při nejlepší vůli nemůže celá řada připomínkových míst rozumět; z tohoto pohledu musím dát za pravdu spolupracovnici Janě Šamánkové, se kterou jsem na toto téma vedl dlouhé diskuze – obrácenou stranou mince je samozřejmě potřeba převzetí odpovědnosti subjektu, který by rozhodoval, jaký návrh se komu pošle k připomínkám).
Ad (b) „Součástí materiálu, kterým se návrh zákona předkládá k projednání vládě a Legislativní radě, je i předkládací zpráva a dále návrh prováděcího předpisu (návrh nařízení vlády nebo návrh vyhlášky), pokud návrh zákona obsahuje zmocnění k vydání prováděcího předpisu a tento prováděcí předpis má nabýt účinnosti současně se zákonem [..]“…říká se v čl. 10 odst. 4 Legislativních pravidel vlády. Dosud jsem se prakticky nesetkal s tím, že by se tak dělo, resp. pokud se tak děje, že by uvedené nebylo pojímáno jako čistá formalita, tj. návrh prováděcího předpisu bez odpovídajícího obsahu. Značná část opožděné transpozice – a s tím související zahájení řízení o porušení Smlouvy – totiž není navázána na předpisy na úrovni zákona, ale na úrovni ministerských vyhlášek. Jedná se přitom ve velké většině o transpozici komitologicky přijímaných směrnic, která spočívá prakticky v překlopení pro laika nesrozumitelných technických informací do vnitrostátního předpisu (jedná se většinou např. o hygienické normy, technické požadavky na určité druhy produktů apod.). Pokud by byly tyto předpisy skutečně připraveny (i po obsahové stránce) a předloženy spolu s návrhem zákona, mohly po nabytí účinnosti zákona vstoupit v účinnost prakticky automaticky, tj. okamžitě a celá řada problémů by odpadla. Nepředložení textu prováděcího předpisu spolu s návrhem zákona má ještě jeden možný negativní důsledek, který též již vyústil v několik řízení o porušení Smlouvy: pokud zpracovatel návrhu zákona nemá k dispozici současně kompletní návrh prováděcího předpisu, může se lehce stát, že nesprávně naformuluje zmocňovací ustanovení. Zjistí-li se tento deficit až po přijetí zákona, z jednoduché transpoziční vyhlášky se stává velký problém…
S poctivostí nejdál dojdeš, říká staré české přísloví. Je otázka, zda lze poctivost, zejména tu v případě řádně provedené transpozice, považovat za zásadu komunitárnímu právu vlastní (dosud, pokud vím, nicméně k této zásadě neexistuje žádná judikatura Soudního dvora). Je to sice čistě má privátní spekulace, ale občas se sám sebe ptám, zda část problémů nevzniká příliš přísnými vnitrostátními pravidly pro provádění tzv. notifikace transpozičních předpisů (ČR je např. jedním ze států, který vždy přikládá k notifikaci tzv. tabulku shody). Není to totiž tak dávno, co kolovaly fámy ohledně praxe některých zejména nových členských států ohledně provádění notifikací – výjimkou údajně nebylo odnotifikování transpozice směrnice týkající se letectví zákonem o železniční dopravě…Neprovedení notifikace transpozičního předpisu se totiž zjišťuje velice snadno (pohledem na elektronické databáze), posuzování notifikovaného obsahu je mnohem složitější…
Statistika nuda je, má však cenné údaje…neodpustím si nakonec jednu poznámku na adresu Komise, která bohužel opět prokázala, že i mistr tesař se může utnout. V zatím posledním, 17. Scoreboardu Komise poprvé uvedla statistiku odpovědí členských států na jednotlivé dopisy zasílané v rámci řízení o porušení Smlouvy, resp. zpoždění členských států s odpověďmi, zřejmě za účelem vyšší motivace států. Jaké bylo naše překvapení, když jsme zjistili, že v případě formálních upozornění odpovídáme pouze v 92% případů a na odůvodněná stanoviska pouze v 89% (s. 21 anglické verze Scoreboardu). Jelikož si na základě moudré rady starých členských států necháváme potvrzovat předání našich vyjádření podatelnou Komise (ne jednou se i v našem případě stalo, že Komise odpověď ztratila a zahájila pak fázi odůvodněného stanoviska s odůvodněním, že jsme neodpověděli na formální upozornění – k její cti v tomto ohledu slouží, že vždy poté, co jsme jí předložila její vlastní potvrzení o přijetí, chybu uznala), dotázali jsme se na jejím Generálním sekretariátu, na jaké že to dopisy jsme neodpověděli, když ode všech máme potvrzení…dostalo se nám ujištění s omluvou, že statistika je chybná a že napříště ji dostaneme před zveřejněním údajů ke kontrole. Je pak otázkou, když Komise takto promptně uznala svoji chybu, tj. při zpracování statistiky si byla zřejmě vědomá, že zahrnuté údaje nemusí odpovídat skutečnosti, proč takovou statistiku vůbec zpracovává. Za sebe mohu potvrdit, že jsme tímto počinem k větší spolupráci s Komisí úplně motivováni nebyli…
[1] Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, v současném znění, sice obsahuje ustanovení týkající se projednávání záležitostí Evropské unie (§§ 109a až 109c, část patnáctá A zákona), ale jejich předmětem je toliko projednání návrhů předpisů ES/EU, nikoli záležitostí týkajících se jejich následného provádění ve vnitrostátním právním řádu.
[2] V zákonodárném sboru trpí transpozice odlišnou chorobou, kterou jsou poslanecké/senátorské předělávky slučitelného návrhu zákona, který se po takovém zásahu stává neslučitelným (pro ilustraci lze uvést novelu zákonu o autorském právu transponují příslušnou komunitární směrnici, která se po takovém zásahu stala neslučitelnou z důvodu udělení výjimky pro provozovatele hotelů co do placení autorskoprávních poplatků za rozhlasové a televizní vysílání v hotelových pokojích; z tohoto důvodu bylo proti ČR zahájeno též řízení podle čl. 226 Smlouvy ES). Rozsah takto vzniklých problémů oproti případům opožděné transpozice je nicméně spíše marginální.
[3] Čl. 8 a násl. Legislativních pravidel vlády.