Hodnocení dopadů v legislativním procesu – pohled tak trochu zevnitř
Tvorba zákonů a veřejné
politiky by měla vycházet z poznatků o jejich dopadech. Tento přístup, tzv.
evidence-based policy making, v řadě zemí zakořenil. Někteří nadšenci jej považují za natolik důležitý,
že vlastní čas věnují tvorbě studií vyhodnocujících dopady veřejných politik, provozují
k tomu účelu založený think tank (IDEA),
či sedí v k tomu účelu založeném poradním orgánu vlády.
O dopady navrhovaných zákonů by se v první
řadě měl zajímat jejich tvůrce. Toto je v legislativním procesu
formalizováno do tzv. hodnocení dopadů regulace neboli RIA (regulatory
impact assessment). Ministerstvo (či jiný ústřední správní úřad) připravující
zákon musí zpracovat analýzu očekávaných dopadů navrhované legislativy – na spotřebitele,
podnikatelské subjekty, životní prostředí, státní rozpočet atd., a zvažující
též možné alternativy. V Česku RIA funguje od roku 2007. Počáteční rozjezd
byl slibný (mj. byly proškoleny stovky úředníků). Kontrola kvality zpracovaných
RIA ale nebyla dobře institucionálně zabezpečena; došlo i k poklesu politické podpory a zájmu. V letech
2009-11 tak RIA vykazovala formální rysy a neplnila svůj účel. Od konce roku 2011
došlo k podstatné organizační změně, kdy:
- agenda RIA
byla převedena na Úřad vlády;
- o chod agendy
se stará samostatné oddělení při Úřadu vlády – sekci Legislativní rady vlády;
- v praxi
se RIA zpracovává ke většímu počtu právních předpisů[1]
připravovaných na úrovni ústředních správních úřadů;
Jako člen oné komise si považuji možnosti být „při
tom“, když se tvoří zákony, a snad tím i trochu přispět k šíření
evidence-based policy do reálné legislativy. Komise je určitě zajímavá pestrým
složením pokud jde o vzdělání a profesní zaměření členů. Předsedou je Michal
Mejstřík, místopředsedou Pavel Telička.
Procedurálně má hodnocení dopadů fungovat takto:
Při „psaní“ návrhu právního předpisu vzniká také text RIA[2]. Když
jde návrh do vlády, komise RIA se vyjadřuje k tomu, zda byla RIA
zpracována v dostatečné kvalitě, tj. zda podává úplný a věrohodný obrázek
o očekávaných důsledcích zákona, zda byly vhodně zváženy varianty, zda zvolená
varianta odpovídá závěrům RIA atd. Obsah RIA před komisí RIA také prezentují
zástupci ministerstva, zodpovědní za daný zákon (připomíná to obhajobu
diplomové práce). Výstupem je stanovisko (většinou na 2-3 strany), kde jsou
upozornění na případné slabiny předložené RIA spolu s doporučením
k úpravám, a závěrečný návrh komise, zda schvaluje závěrečnou zprávu.
Stanovisko komise RIA je pak součástí celkového stanoviska Legislativní rady
vlády, se kterým návrh putuje do vlády. Při záporném stanovisku k RIA může
Legislativní rada vlády například „nepustit“ návrh dál, dokud není RIA napsána
v přijatelné kvalitě, a kolečko se opakuje.
V praxi procedura (naštěstí) funguje méně
formálně. Pokud je RIA zpracována nedostatečně, komise RIA se snaží
s předkládajícím ministerstvem dohodnout na jejím přepracování. Na konci
tak komise většinou vydá ke každému právnímu předpisu jen jedno oficiální –
souhlasné – stanovisko ke konečné verzi RIA, které se stane součástí návrhu
stanoviska Legislativní rady, byť na počátku byla předložena verze, ke které se
souhlasné stanovisko dát nedalo.
Komise pro RIA je jen malým zoubkem v mašinérii
legislativního procesu. Její role je ostatně jen poradní, nemá sebemenší
možnost právní předpis zablokovat. Její přidanou hodnotou je zpětná vazba vůči
předkladatelům zákonů, „držení laťky“ ohledně kvality RIA, a poskytnutí
dodatečných informací vládě, která tak může o návrh předpisu učinit
informovanější rozhodnutí. Když se ale politici rozhodnou zákon protlačit hlava
nehlava a RIA zcela „odfláknout“, žádná komise jim v tom nezabrání. Podle
toho ale zákony občas vypadají. Čímž se dostáváme k tomu hlavnímu –
k čemu je RIA je vlastně dobrá.
Především může být užitečná samotným politikům.
Příklad: vládní strany před rokem promrhaly reformní politický kapitál na
chaotickém a komunikačně nezvládnutém prezentování daňových změn, hlavně DPH. Protivládní
hysterii šlo určitě minimalizovat, kdyby se nejprve zvážilo několik
realistických variant, spočítaly jejich dopady, našel se rozumný kompromis mezi
přínosem pro rozpočet a sociálními dopady, a takový kompromis by se dal veřejnosti
věrohodně vysvětlit. Místo toho byly v rychlém sledu předkládány nové
varianty sazeb DPH, které navíc měly dost rozdílné dopady na rozpočet i na
životní úroveň různých typů domácností.[3]
Dělat legislativu bez znalosti dopadů je riskantní
business. Nyní byla například zpřísněna podpora v nezaměstnanosti – podle
starých pravidel musel člověk být zaměstnán 12 měsíců během posledních 3 let,
aby měl nárok na podporu. Nyní je to 12 měsíců během posledních 2 let. Což možná
je a možná není rozumné opatření. Ale přijímat ho bez znalosti, zda kvůli
zpřísnění přijde o podporu jenom 10% nebo plných 90% nových nezaměstnaných, mi
přijde jako holé šílenství. Nicméně v důvodové zprávě jsem to číslo
nenašel.
RIA bude užitečná pouze tehdy, když díky ní budou
přijímány jiné – lepší – právní předpisy. K tomu je nutné, aby byla
tvořena hned od začátku legislativního procesu. Tj. aby už při zvažování
variant se popisovaly a propočítávaly jejich dopady a výsledný právní předpis byl
ovlivněn informacemi, které o dopadech RIA dodala. Pokud se prvně napíše zákon
a pak se o něm napíše RIA, jen aby se vyhovělo legislativním pravidlům, tak
ztrácí význam. RIA je proto relativně nejužitečnější u věcných záměrů zákonů
(koncepční změny, velké pole působnosti pro varianty, nízké náklady na
přepisování návrhů, protože ještě není co měnit).
Aby byla RIA užitečná, tak musí být zpracována
kvalitně. Zde je zatím největší slabina. Upřímně řečeno, většina předložených
zpráv RIA, které jsem měl možnost v komisi vidět, nesplňuje potřebný
standard (a to je neposuzuji kritérii pro disertace). Většinou rezignují na
snahu dopady kvantifikovat a dospět k tomu nejdůležitějšímu, tj.
cost-benefit analýze. Uznávám, rigorózní analýzu někdy dělat nelze – nejsou
k dispozici potřebná data nebo by vydala na dvouletý výzkumný projekt.
V takových případech by RIA měla stručně popsat, jak by se dopady ideálně
vyhodnotily, a absenci dat či extrémní časovou náročnost přiznat. To ale není
primární příčinou, proč kvantifikace chybí – ta rezignace je od počátku.
Rádi bychom při hodnocení kvality RIA řešili subtilnější metodologické
problémy. Zatím zpětná vazba z komise směřuje hlavně k vysvětlení a
pochopení, k čemu má hodnocení dopadů sloužit, že zákon může mít reálné
důsledky na chování a příjmy ekonomických subjektů, k upozornění na možné
dopady, které si tvůrci legislativy neuvědomili, k doporučení základní metodiky,
jak tyto dopady pokud možno i kvantitativně vyjádřit. Často se opakující
slabinou je vyloženě formalistický přístup k tvorbě legislativy. Problém,
který má právní předpsi řešit, bývá definován stylem „potřeba novelizovat zákon
o XY“. Varianty bývají definovány stylem “novelizace stávajícího zákona vs.
zcela nový zákon” namísto zvažování věcných variant (řešení problému způsobem A
či způsobem B, bez ohledu na to, zda novelizací či novým zákonem). U jednoho
věcného záměru zákona, který měl vcelku radikálně reorganizovat jedno odvětví
financované převážně ze státního rozpočtu, byl jediným uvedeným dopadem na
rozpočet náklady na činnost komise při ministerstvu, která má udílet nové
certifikace.
A nakonec, RIA bude užitečná, pokud po ní bude
reálná společenská poptávka. Tj. pokud ji budou vládní politici používat, aby
vyzvedli přínosy svých návrhů, či pokud ji opozice bude používat, aby vládu
„otloukala“ za negativní důsledky jejích návrhů. A pokud ji např. novináři
budou číst a následně klást otázky typu „proč prosazujete tento zákon, když
podle RIA nemá jasné přínosy“? Skutečné používání RIA může trochu posunout
tvorbu zákonů do racionálnější, věcnější roviny.
Na závěr dvě poznámky:
- Zprávy RIA
jsou na webu, a to v Knihovně
připravované legislativy vlády a ve sněmovních tiscích. Bohužel to
není user-friendly (někdy je RIA součástí důvodové zprávy, někdy je tou
důvodovou zprávou, někdy je neoznačenou přílohou, někdy chybí). Nicméně veřejnost
má možnost se s RIA seznámit relativně brzy, od okamžiku meziresortního
připomínkového řízení. Stanoviska komise RIA (ani stanoviska celé Legislativní
rady!) nejsou veřejně dostupná. Osobně s tím nesouhlasím a doufám ve
změnu.
- I když se
podaří časem dotáhnout hodnocení dopadů do žádoucí podoby, v legislativním
procesu nadále zeje díra v podobě poslaneckých návrhů zákonů a
pozměňovacích návrhů. K nim se RIA nedělá. V zákonodárné proceduře
tak panuje diskriminace, kde vládní návrhy jsou schvalovány v režimu, ve
kterém se poslanci, senátoři i veřejnost mohou seznámit s hodnocením
možných důsledků a mohou tak učinit informované rozhodnutí. U poslaneckých návrhů
– svými důsledky potenciálně stejně důležitých – tuto možnost nemají. (Podle
toho to občas dopadá; aktuální příklad Sněmovnou schválené poslanecké
iniciativy se sporným obsahem a katastrofálním zdůvodněním zde.)
P.S. Názory zde prezentované jsou pouze názory
autora a nereprezentují oficiální stanovisko komise RIA
[1] U věcných záměrů zákonů
se RIA dělat musí vždy. Nedělá se např. u transpozic evropských norem, kde není
volnost pro vlastní úpravu. U právních předpisů předkládaných v souladu s plánem
legislativních prací na příslušný kalendářní rok rozhodne vláda, zda se RIA má
dělat či ne; komise RIA dává vládě doporučení. Pokud je právní předpis předkládán mimo
plán legislativních prací vlády rozhoduje o provedení/ neprovedení RIA
předsedkyně Legislativní rady vlády.