čtvrtek 12. dubna 2012

Hodnocení dopadů v legislativním procesu – pohled tak trochu zevnitř

Tvorba zákonů a veřejné politiky by měla vycházet z poznatků o jejich dopadech. Tento přístup, tzv. evidence-based policy making, v řadě zemí zakořenil. Někteří nadšenci jej považují za natolik důležitý, že vlastní čas věnují tvorbě studií vyhodnocujících dopady veřejných politik, provozují k tomu účelu založený think tank (IDEA), či sedí v k tomu účelu založeném poradním orgánu vlády.

O dopady navrhovaných zákonů by se v první řadě měl zajímat jejich tvůrce. Toto je v legislativním procesu formalizováno do tzv. hodnocení dopadů regulace neboli RIA (regulatory impact assessment). Ministerstvo (či jiný ústřední správní úřad) připravující zákon musí zpracovat analýzu očekávaných dopadů navrhované legislativy – na spotřebitele, podnikatelské subjekty, životní prostředí, státní rozpočet atd., a zvažující též možné alternativy. V Česku RIA funguje od roku 2007. Počáteční rozjezd byl slibný (mj. byly proškoleny stovky úředníků). Kontrola kvality zpracovaných RIA ale nebyla dobře institucionálně zabezpečena; došlo i k poklesu politické podpory a zájmu. V letech 2009-11 tak RIA vykazovala formální rysy a neplnila svůj účel. Od konce roku 2011 došlo k podstatné organizační změně, kdy:
-   agenda RIA byla převedena na Úřad vlády;
-   o chod agendy se stará samostatné oddělení při Úřadu vlády – sekci Legislativní rady vlády;
-   v praxi se RIA zpracovává ke většímu počtu právních předpisů[1] připravovaných na úrovni ústředních správních úřadů;
- kvalitu obsahu zpracovaných RIA monitoruje pracovní komise Legislativní rady vlády (komise RIA).

Jako člen oné komise si považuji možnosti být „při tom“, když se tvoří zákony, a snad tím i trochu přispět k šíření evidence-based policy do reálné legislativy. Komise je určitě zajímavá pestrým složením pokud jde o vzdělání a profesní zaměření členů. Předsedou je Michal Mejstřík, místopředsedou Pavel Telička.

Procedurálně má hodnocení dopadů fungovat takto: Při „psaní“ návrhu právního předpisu vzniká také text RIA[2]. Když jde návrh do vlády, komise RIA se vyjadřuje k tomu, zda byla RIA zpracována v dostatečné kvalitě, tj. zda podává úplný a věrohodný obrázek o očekávaných důsledcích zákona, zda byly vhodně zváženy varianty, zda zvolená varianta odpovídá závěrům RIA atd. Obsah RIA před komisí RIA také prezentují zástupci ministerstva, zodpovědní za daný zákon (připomíná to obhajobu diplomové práce). Výstupem je stanovisko (většinou na 2-3 strany), kde jsou upozornění na případné slabiny předložené RIA spolu s doporučením k úpravám, a závěrečný návrh komise, zda schvaluje závěrečnou zprávu. Stanovisko komise RIA je pak součástí celkového stanoviska Legislativní rady vlády, se kterým návrh putuje do vlády. Při záporném stanovisku k RIA může Legislativní rada vlády například „nepustit“ návrh dál, dokud není RIA napsána v přijatelné kvalitě, a kolečko se opakuje.

V praxi procedura (naštěstí) funguje méně formálně. Pokud je RIA zpracována nedostatečně, komise RIA se snaží s předkládajícím ministerstvem dohodnout na jejím přepracování. Na konci tak komise většinou vydá ke každému právnímu předpisu jen jedno oficiální – souhlasné – stanovisko ke konečné verzi RIA, které se stane součástí návrhu stanoviska Legislativní rady, byť na počátku byla předložena verze, ke které se souhlasné stanovisko dát nedalo.

Komise pro RIA je jen malým zoubkem v mašinérii legislativního procesu. Její role je ostatně jen poradní, nemá sebemenší možnost právní předpis zablokovat. Její přidanou hodnotou je zpětná vazba vůči předkladatelům zákonů, „držení laťky“ ohledně kvality RIA, a poskytnutí dodatečných informací vládě, která tak může o návrh předpisu učinit informovanější rozhodnutí. Když se ale politici rozhodnou zákon protlačit hlava nehlava a RIA zcela „odfláknout“, žádná komise jim v tom nezabrání. Podle toho ale zákony občas vypadají. Čímž se dostáváme k tomu hlavnímu – k čemu je RIA je vlastně dobrá.

Především může být užitečná samotným politikům. Příklad: vládní strany před rokem promrhaly reformní politický kapitál na chaotickém a komunikačně nezvládnutém prezentování daňových změn, hlavně DPH. Protivládní hysterii šlo určitě minimalizovat, kdyby se nejprve zvážilo několik realistických variant, spočítaly jejich dopady, našel se rozumný kompromis mezi přínosem pro rozpočet a sociálními dopady, a takový kompromis by se dal veřejnosti věrohodně vysvětlit. Místo toho byly v rychlém sledu předkládány nové varianty sazeb DPH, které navíc měly dost rozdílné dopady na rozpočet i na životní úroveň různých typů domácností.[3]

Dělat legislativu bez znalosti dopadů je riskantní business. Nyní byla například zpřísněna podpora v nezaměstnanosti – podle starých pravidel musel člověk být zaměstnán 12 měsíců během posledních 3 let, aby měl nárok na podporu. Nyní je to 12 měsíců během posledních 2 let. Což možná je a možná není rozumné opatření. Ale přijímat ho bez znalosti, zda kvůli zpřísnění přijde o podporu jenom 10% nebo plných 90% nových nezaměstnaných, mi přijde jako holé šílenství. Nicméně v důvodové zprávě jsem to číslo nenašel.

RIA bude užitečná pouze tehdy, když díky ní budou přijímány jiné – lepší – právní předpisy. K tomu je nutné, aby byla tvořena hned od začátku legislativního procesu. Tj. aby už při zvažování variant se popisovaly a propočítávaly jejich dopady a výsledný právní předpis byl ovlivněn informacemi, které o dopadech RIA dodala. Pokud se prvně napíše zákon a pak se o něm napíše RIA, jen aby se vyhovělo legislativním pravidlům, tak ztrácí význam. RIA je proto relativně nejužitečnější u věcných záměrů zákonů (koncepční změny, velké pole působnosti pro varianty, nízké náklady na přepisování návrhů, protože ještě není co měnit).

Aby byla RIA užitečná, tak musí být zpracována kvalitně. Zde je zatím největší slabina. Upřímně řečeno, většina předložených zpráv RIA, které jsem měl možnost v komisi vidět, nesplňuje potřebný standard (a to je neposuzuji kritérii pro disertace). Většinou rezignují na snahu dopady kvantifikovat a dospět k tomu nejdůležitějšímu, tj. cost-benefit analýze. Uznávám, rigorózní analýzu někdy dělat nelze – nejsou k dispozici potřebná data nebo by vydala na dvouletý výzkumný projekt. V takových případech by RIA měla stručně popsat, jak by se dopady ideálně vyhodnotily, a absenci dat či extrémní časovou náročnost přiznat. To ale není primární příčinou, proč kvantifikace chybí – ta rezignace je od počátku. 

Rádi bychom při hodnocení kvality RIA řešili subtilnější metodologické problémy. Zatím zpětná vazba z komise směřuje hlavně k vysvětlení a pochopení, k čemu má hodnocení dopadů sloužit, že zákon může mít reálné důsledky na chování a příjmy ekonomických subjektů, k upozornění na možné dopady, které si tvůrci legislativy neuvědomili, k doporučení základní metodiky, jak tyto dopady pokud možno i kvantitativně vyjádřit. Často se opakující slabinou je vyloženě formalistický přístup k tvorbě legislativy. Problém, který má právní předpsi řešit, bývá definován stylem „potřeba novelizovat zákon o XY“. Varianty bývají definovány stylem “novelizace stávajícího zákona vs. zcela nový zákon” namísto zvažování věcných variant (řešení problému způsobem A či způsobem B, bez ohledu na to, zda novelizací či novým zákonem). U jednoho věcného záměru zákona, který měl vcelku radikálně reorganizovat jedno odvětví financované převážně ze státního rozpočtu, byl jediným uvedeným dopadem na rozpočet náklady na činnost komise při ministerstvu, která má udílet nové certifikace.

A nakonec, RIA bude užitečná, pokud po ní bude reálná společenská poptávka. Tj. pokud ji budou vládní politici používat, aby vyzvedli přínosy svých návrhů, či pokud ji opozice bude používat, aby vládu „otloukala“ za negativní důsledky jejích návrhů. A pokud ji např. novináři budou číst a následně klást otázky typu „proč prosazujete tento zákon, když podle RIA nemá jasné přínosy“? Skutečné používání RIA může trochu posunout tvorbu zákonů do racionálnější, věcnější roviny.

Na závěr dvě poznámky:
-  Zprávy RIA jsou na webu, a to v Knihovně připravované legislativy vlády a ve sněmovních tiscích. Bohužel to není user-friendly (někdy je RIA součástí důvodové zprávy, někdy je tou důvodovou zprávou, někdy je neoznačenou přílohou, někdy chybí). Nicméně veřejnost má možnost se s RIA seznámit relativně brzy, od okamžiku meziresortního připomínkového řízení. Stanoviska komise RIA (ani stanoviska celé Legislativní rady!) nejsou veřejně dostupná. Osobně s tím nesouhlasím a doufám ve změnu.
- I když se podaří časem dotáhnout hodnocení dopadů do žádoucí podoby, v legislativním procesu nadále zeje díra v podobě poslaneckých návrhů zákonů a pozměňovacích návrhů. K nim se RIA nedělá. V zákonodárné proceduře tak panuje diskriminace, kde vládní návrhy jsou schvalovány v režimu, ve kterém se poslanci, senátoři i veřejnost mohou seznámit s hodnocením možných důsledků a mohou tak učinit informované rozhodnutí. U poslaneckých návrhů – svými důsledky potenciálně stejně důležitých – tuto možnost nemají. (Podle toho to občas dopadá; aktuální příklad Sněmovnou schválené poslanecké iniciativy se sporným obsahem a katastrofálním zdůvodněním zde.)

P.S. Názory zde prezentované jsou pouze názory autora a nereprezentují oficiální stanovisko komise RIA


[1] U věcných záměrů zákonů se RIA dělat musí vždy. Nedělá se např. u transpozic evropských norem, kde není volnost pro vlastní úpravu. U právních předpisů předkládaných v souladu s plánem legislativních prací na příslušný kalendářní rok rozhodne vláda, zda se RIA má dělat či ne; komise RIA dává vládě doporučení. Pokud je právní předpis předkládán mimo plán legislativních prací vlády rozhoduje o provedení/ neprovedení RIA předsedkyně Legislativní rady vlády.
[2] Oficiální název je „závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace“.
[3] Viz zde pro schválených 17.5%, zde pro zavržené varianty.

6 komentářů:

Radek Gelnar řekl(a)...

Vážený pane Dušek, s velkým zájmem jsem si přečetl Váš příspěvek. Nejsem právnicky vzdělán, ale podle mne, je funkce RIA mnohdy nedoceněná a její možnosti málo nebo nedostatečně využívané. Také bych chtěl podotknout, že jsme založili novou stranu a jsme ve stádiu, kdy budeme posílat nasbírané podpisy ke schválení na příslušné ministerstvo. Jako laici bez politologického vzdělání jsme si ani zcela neuvědomili, jak velký handycap vlastně máme. Proto bych Vás i ostatní diskutující chtěl požádat o praktické rady či pomoc při naší činnosti. Velice nerad bych naše dobré úmysly, díky naší nevědomosti a neodbornosti, obrátil proti nám samým či devalvoval význam myšlenek prezentovaný v našem programu. S pozdravem Radek Gelnar http://​chcemezmenu.webnode.cz/

Anonymní řekl(a)...

No, upřímně, v dnešní době, kdy zásadní legislativní změny jsou vládou "zadány" relativně jednoznačně (vizte např. Strategii vlády v boji proti korupci) je zpracovávání hodnocení dopadů regulace spíše úsměvné. Na začtku totiž stojí to, co by mělo teprve "vyjít" z hodnocení regulace, totiž konkrétní legislativní řešení. Zpracovatel legislativního textu se tak vlastně ocitá v opačné situaci - hledá argumenty podporující to řešení, které vláda již předem uložila k realizaci (jinak by příslušný resort jen sotva mohl tvrdit, že splnil vládní zadání). Osobně si myslím, že by hodnocení dopadů mělo být povinné i u všech materiálů nelegislativní povahy, na jejichž základě vláda ukládá provedení konkrétních legislativních změn (formou novel).

Honza Broulík řekl(a)...

Domnívám se, že podceňování RIA a ekonomického přístupu k právu obecně pramení především z nedostatečného pochopení významu, který ekonomická analýza má.

Aktuálně jsem se například v oponentském posudku k mé rigorózní práci na téma ekonomické analýzy práva dočetl: "Předložená práce je zpracována z pohledu oponenta interdisciplinárně, protože
oponent hledí na právo a ekonomii jako na dva odlišné obory. Z pohledu autora práce se
nicméně zřejmě jedná o propojené oblasti.
...
Z hlediska celkového vyznění práce lze vyslovit pochybnost v jednom aspektu a tím je
prací se prolínající „převrácené“ chápání vztahu práva a ekonomie. (Autor si je ovšem tohoto
„převrácení“ vědom, resp. na ně upozorňuje.). Z pohledu ekonomického je totiž právo jen
prostředkem k dosahování ekonomických cílů, zatímco z pohledu právního je ekonomika
„jen“ jednou z regulovaných oblastí. Pokud pak kladou ekonomické potřeby nějaké nároky na
právní regulaci, odrazí se v požadavcích vyslovených de lege ferenda, zatímco z pohledu de
lege lata již nemá ekonomie co dodat, pokud pozitivní právo její ingerenci (např. při
rozhodování konkrétních kauz) neumožní."

Zatím jsme tedy bohužel v období, kdy je nutné právní komunitu přesvědčovat o aplikovatelnosti ekonomické analýzy obecně namísto toho, abychom se bavili o konkrétních zjištěních.

Libor Dušek řekl(a)...

Když jsem v příspěvku psal, že RIA může být užitečná samotným politikům, tak jsem nečekal, jak krásné podpory tohoto výroku se dostane přímo z jámy lvové. V dnešním TV sestřihu procesu s V.Bártou zazněla z úst jednoho z vyslýchaných poslanců perla, že když poprvé uviděli po změně platů a náhrad výplatní pásky, tak byli hrozně překvapení, o jak moc jim příjmy klesly. Soudce podotkl, že si to sami odhlasovali, načež poslanec odvětil něco jako "no jo, ale to my jsme nevědeli, nám to jako nikdo nespočítal, o jakou částku se nám platy změní." Ano pánové, i k tomu může být užitečná RIA.....

Libor Dušek řekl(a)...

Ad anonymní: Zčásti souhlasím a zčásti ne. V praxi jsou různé zákony. Některé politici jsou rozhodnuti protlačit hlava nehlava. Tam pak RIA má jen ten význam, že si lidé mohou o dopadech něco přečíst a vládu podle nich soudit, pokud není příliš zkreslená. Naštěstí jsou i zákony, kde politici dají základní parametry a je na úřednících vymyslet "detaily", a některé zákony jsou vyloženě úřednické. Tam RIA má větší šanci.

Pro info teď i některé vyhlášky budou mít RIA.

Jinak máte pravdu, v posledních 2 letech se k RIA přistupovalo tak špatně, jak popisujete. Ale momentálně proběhla a probíhá snaha to "otočit", a buď se to povede nebo ne.

Zedford řekl(a)...

RIA je formální věcí i na dále, protože nejsou lidi a peníze na to, aby se to dělalo jinak. K tomu navíc přispívají dvě věci: 1) původní (a nákladné) školení realizované společností prof. Mejstříka bylo fakticky zaměřeno jen a pouze na formální zpracování Závěrečné zprávy RIA, o tom, jak reálně hodnotit, spočítat dopady jsme se nedověděli vůbec nic; 2) samotná ambice dělat ZZ RIA ke všem či téměř všem návrhům je nevhodná - spousta předpisů má tehcnický či implementační charakter a na RIU prostě není čas ani legislativní prostor. Mnohme rozumnější by bylo tlačit na kvalitní zpracování celého procesu RIA ke klíčovým předpisů, a u nich ji ideálně spojit s povinností vyhotovení a projednání věcného záměru zákona. U implementačních předpisů by chtělo nastavit zjednodušený postup, který by spočíval zejména v povinném předložení variant možného řešení dotřeným subjektům, an rozdíl od bazírování na formální podobě ZZ.

Celkově je RIA dobrá a užitečná věc, ale v podobě přístupu k legislativnímu procesu - "think RIA". Záveřečná práva jen prodlužuje důvodovou zprávu, která tak sebere více času, jenž pak chybí při řešení věcných problémů. Problém totiž je,že v dnešní realitě práce na RIA skončí u legislativců, s právním vzděláním, protože věcní doborníci řeknou,že nevědí co to je a jak to udělat - a opravdu to nevědí, protože to jsme se na žádném z mnoha školení nedověděli.

Zkouším znovu azslat svůj příspěvek, neb předpokládám,že se ztratil z technických příčin...