Jak přemýšlet o pokutách
Z knihy vychválené v minulém
příspěvku si dovolím přetlumočit poselství kapitoly od Anne M. Piehl a
Geoffrey Willamse „Institutional
Requirements for the Effective Imposition of Fines“. Je to hezká ukázka
ekonomického uvažování o tom, jak v reálném světě nastavit fungující
systém pokut. Pokuty jsou všude ve světě extenzivně používány pro dopravní
přestupky a méně vážná přestoupení zákona vůbec, v menší míře i pro
trestné činy.
Vděčným tématem teorie
optimálního trestu je doporučení, že by se pokuty měly používat o něco více na
úkor kratších pobytů ve vězení. (Slovo „pokuta“ bude z úsporných důvodů
v celém textu označovat jakýkoli peněžní trest za přestoupení zákona,
v českém kontextu tedy jak peněžitý trest za trestné činy tak pokuty za
přestupky.) Základní logika je až příliš lákavá: Ztráta zločince z pokuty je
zároveň ziskem daňových poplatníků, tudíž společenské náklady pokuty jsou
nulové. Oproti tomu vězení způsobuje zločinci ztrátu, ze které nikdo jiný nic
nemá, a daňoví poplatníci nesou další náklady na provoz věznic; společenské náklady vězení jsou
dokonce vyšší, než ztráta zločince. Pokud máme na výběr mezi vězením a pokutou
nastavenou tak, aby z pohledu zločince stejně „bolela“, není co řešit –
zvolme pokutu, bude stejný počet trestných činů a přitom ušetříme za vězení.[1]
V praxi tento výběr nemáme u vážných trestných činů, kde nelze realisticky
uvalit (a hlavně vymáhat) pokutu, která by bolela stejně jako deset let ve
vězení. Ale u méně vážných činů představuje pokuta potenciálně mnohem
výhodnější alternativu.[2]
Pokuty v reálném světě
ztrácejí část svého lesku teoreticky čistého ideálního trestu. Piehl a Williams
uvádějí různé přehledy úspěšnosti a nákladů výběru pokut z anglosaského
světa. Úspěšnost výběru je někdy slabá (uváděné příklady jsou v rozpětí od
45 do 95%). Náklady na výběr jsou překvapivě vysoké (uváděné příklady jsou
v rozpětí od 50 do 115% vybraných pokut). Relativně jednoduché administrativní
změny dokáží výběr pokut výrazně zvýšit. Výběr pokut vyžaduje principielní
přístup – je nutné vynucovat jejich výběr, jinak přestanou být účinným trestem,
a to si vyžaduje do výběru investovat reálně zdroje. Zkrátka nic není zadarmo.
Kolik se vlastně má investovat do
výběru pokut? Orgány, které je uvalují a vybírají, k této otázce často
přistupují příliš fiskálně. Například investují do výběru pokut tak, aby
maximalizovaly příjmy z pokut mínus náklady. To je ale zcela zavádějící
cíl – primárním přínosem pokut není příjem do rozpočtu, ale jejich represivní
účinek – tj. schopnost odradit lidi od páchání deliktů. Z tohoto pohledu
může být optimální investovat do výběru pokut podstatně více, i když si systém
na sebe nevydělá. Mít fiskálně prodělečný systém pokut může být pořád výrazně
levnější, pokud je pokuta alternativou ještě nákladnějšího trestu, například
vězení.
Fiskální ohledy vedou orgány
k tomu, že úsilí vybírat pokuty směřují tam, kde se dají pokuty snadno
vybírat, namísto tam, kde mají žádoucí represivní účinek. (Český případ –
obecní policie měřící radary hned za začátkem obce a nikde jinde, což je
špatně. Ale reakce populistických politiků shora – zakázaní radarů obecní
policii či nařízení značek upozorňujících na radary – je ještě horší.)
Opačné problémy nastávají, když
pokuty nejsou příjmem orgánu, který ji vybírá, nebo je na ně nahlíženo jako
vedlejší trest, výběru není věnována pozornost a pokuty se míjí účinkem. (To,
že úředníci někdy v Česku pokutovaným řidičům přímo poradí, aby se
vymluvili na osobu blízkou, je prostě neomluvitelné.)
Při neplacení pokut je vždy problém
rozlišit pachatele, kteří objektivně platit nemohou a ty, kteří se pokutám
vyhýbají. Částečným řešením je „cenová diskriminace“ – tj. přihlížet k tomu,
zda je schopen pachatel pokutu zaplatit, a těm s omezenou schopností pokutu
snížit, umožnit splátkový kalendář atd.[3] Zároveň
je nutné doplnit pokuty záložní sankcí
- tj. při neplacení musí následovat další sankce, která musí být dostatečně
nepříjemná, aby ti, kteří pokutu zaplatit mohou, ji dobrovolně zaplatili. Záložní
sankce může být ze strany státu nákladná. Ale její význam je v tom, že vyselektuje
pachatele, kteří zaplatit mohou a také dobrovolně zaplatí (při minimálních
administrativních nákladech). Sítem pak propadne jen malé procento pachatelů,
kteří zaplatit nemohou a na které je pak uvalena nákladnější sankce. Vzhledem
k tomu, že čas jsou peníze, měly by být záložní sankce z pohledu delikventa
časově či jinak ne-finančně nákladné – tj. opakovaná předvolání na úřad,
veřejné práce, a v posledním stupni jako krajní sankce i vězení. Lidově
řečeno musí to být „opruz“ z pohledu člověka, který si pokutu může dovolit
(a nemusí být velký „opruz“ z pohledu nezaměstnaného, jehož náklady času
jsou minimální a který možná objektivně pokutu zaplatit nemůže).
V českých podmínkách je
hezkou aplikací tohoto principu ustanovení §69 nového trestního zákoníku, kdy
soud spolu s peněžitým trestem má určit i náhradní trest odnětí svobody
pro případ, kdyby pachatel nezaplatil. Snad jen lze dodat, že určení odnětí
svobody jako jediné záložní sankce je snad zbytečně omezující a zřejmě by bylo
vhodnější dát soudu diskreci určit i jinou záložní sankci s ohledem na
okolnosti daného případu a pachatele (domácí vězení, veřejné práce).
Výše uvedený argument platí i pro
snahu vyhnout se pokutě ještě předtím, než byla uvalena. Ti, kteří delikt (zde
mluvíme o přestupcích) nespáchali, mají mít možnost se z pokuty
„vykroutit“, ale opět to musí být do určité míry „opruz“, aby ti, kteří delikt
opravdu spáchali, zaplatili bez průtahů a administrativních nákladů. Místní
aplikací, kde tento princip je uplatněn snad rozumně, je bloková pokuta, po
jejímž odmítnutí následuje řízení o přestupku na obecním úřadě s hrozbou vyšší
pokuty. Z ekonomického pohledu je to totéž, co dohoda o vině a trestu (jen
nevím, jestli je slušné takto říkat, že v Česku máme dohodu o vině a
trestu, byť jen u přestupků). Místní aplikací, kde tento princip není uplatněn
vůbec, je – žádné překvapení – osoba blízká.
[1] Tento argument je jedním
z hlavních závěrů Beckerova „seminal paperu “
Crime and Punishment: An Economic Approach, Journal of Political Economy
1968.
[2]Argument může jít ještě
dál: Řekněme, že pokud trestáme vězením, je optimálním trestem za daný delikt tři
roky. Přitom nejvyšší možná pokuta, kterou lze uvalit, je z pohledu
pachatele ekvivalentní ke dvěma letům vězení. Pak může být výhodnější uvalit
pokutu ekvivalentní ke dvouletému trestu, tolerovat trochu více deliktů, a
ušetřené zdroje použít např. na odhalení většího procenta pachatelů či cokoli
jiného.
[3] Systém „day fines“,
uplatněný v řadě evropských zemí a zavedený i do nového českého trestního
zákoníku je jednoduchým uplatněním tohoto principu.