čtvrtek 26. ledna 2012

Jan Potměšil: Sporné přestupkové judikáty NSS V.

Po delší odmlce opět přicházím s pokračováním „občasníku“ Sporných přestupkových judikátů NSS. Tentokrát bych se rád zamyslel nad dvěma právními názory vztahujícími se k výkladu správního řádu, alespoň první judikát se však týká věci přestupkové a druhý má, s ohledem na podpůrné působení správního řádu vůči zákonu o přestupcích, pro přestupkovou agendu rovněž nepopiratelný význam. Konkrétně jde, viz níže, (sub 11.) o názor, že uplatnění fikce doručení je podmíněno vhozením písemnosti do schránky, a dále (sub 12.) o výklad, že zkrácené přezkumné řízení lze zahájit (rozhodnutí vydat) do 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

11. Fikce doručení a vhazování písemnosti do schránky – rozsudek NSS ze dne 25.8.2011, č.j. 7 As 53/2011 – 77:

V souvislosti s právě uvedeným rozsudkem nehodlám komplexněji pojednat o úpravě fikce doručení v judikatuře NSS, tomu jsem věnoval samostatný text („Fikce doručení v judikatuře Nejvyššího správního soudu“, In: Veřejná správa č. 20/2011). Soustředím se pouze na výklad významu změny, zakotvené do správního řádu novelou č. 7/2009 Sb., díky níž se správním orgánům v § 23 odst. 4 správního řádu ukládá nová povinnost: „Je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do poštovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil“. Této změně se NSS, pokud se nemýlím, věnuje v uvedeném judikátu vůbec poprvé.

NSS dovodil, že aby bylo možno písemnost považovat za doručenou fikcí, nestačí jen splnění ostatních podmínek uplatnění fikce, především připravení zásilky k vyzvednutí a uplynutí 10 dní od tohoto okamžiku, ale i její vložení do schránky. Opačný výklad by prý vedl k tomu, že vložení zásilky do schránky by bylo fakultativní, neboť písemnost by byla doručena bez ohledu splnění právě uvedeného.

Domnívám se však, že (zjednodušeně řečeno) je správný právě onen „opačný výklad“. NSS odkazuje mj. na svůj dřívější rozsudek ze dne 23.6.2011, č.j. 5 As 72/2010 – 60, kde se uvádí, že podmínky řádného uložení písemnosti upravuje § 23 odst. 4 a 5 správního řádu, kdy za splnění těchto podmínek pak fikce doručení podle § 24 odst. 1 správního řádu nastane tehdy, jestliže si adresát uloženou písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne připravení zásilky k vyzvednutí nevyzvedl; písemnost se považuje za doručenou posledním dnem lhůty, a to i tehdy, pokud se adresát v místě nezdržoval, ovšem za předpokladu splnění všech popsaných úložních podmínek. Z toho NSS aktuálně dovodil, že podmínkou uplatnění fikce doručení je splnění všech podmínek uvedených v § 23 správního řádu, včetně pokynu nově do správního řádu doplněného, tj. vhození zásilky do schránky.

K tomu je třeba upozornit, že citovaný judikát pátého senátu NSS se vztahuje k úpravě před novelou č. 7/2009 Sb. (kdy povinnost vhazovat zásilku do schránky neplatila), s otázkou vhazování zásilky do schránky nepočítal a nelze tedy jeho závěry paušálně vztáhnout i na všechny následně přijaté novelizace, resp. povinnosti nově se objevivší v § 23 správního řádu. Dále postrádám jakékoliv vypořádání se s důvody novelizace a motivy zákonodárce, který do správního řádu pokyn k vhazování zásilek do schránky zařadil (NSS ustanovení § 23 správního řádu aktuálně vykládá, jako by tam daná povinnost byla zakotvena vždy, od počátku).

Hledání „racia legi“ v případě, kdy se v zákoně náhle objeví nové ustanovení, pak považuji za víc než důležité. Zákon č. 7/2009 Sb. byl původně předložen pouze jako novela občanského soudního řádu, která měla za cíl mj. zjednodušení doručování zásilek (viz sněmovní tisk č. 478, 5. volební období). Do občanského soudního řádu tak byla mj. zakotvena úprava (viz § 49 odst. 4 platného o.s.ř.), že „Nevyzvedne-li si adresát písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí, považuje se písemnost posledním dnem této lhůty za doručenou, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Doručující orgán po marném uplynutí této lhůty vhodí písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky, ledaže soud i bez návrhu vyloučí vhození písemnosti do schránky. Není-li takové schránky, písemnost se vrátí odesílajícímu soudu a vyvěsí se o tom sdělení na úřední desce soudu.“ Tedy úprava obdobné té, která je nyní ve správním řádu. V obecné části důvodové zprávy k návrhu zákona se pak praví, že „(…) Po uplynutí lhůty 10 dnů se písemnost považuje za doručenou. Při doručování do vlastních rukou se po uplynutí desetidenní úložní doby písemnost nevrací soudu, ale je vhozena do schránky adresáta. I když vhození do schránky nemá žádné právní účinky, zvyšuje se tím pravděpodobnost, že se účastník po uplynutí úložní doby dozví, jaká písemnost mu byla doručena. Vhození do schránky je jedním ze změkčovacích institutů ve fikci doručení. Každý má povinnost dbát o svoji poštovní schránku tak, aby byla správně označená a zabezpečená.“ Ve zvláštní části důvodové zprávy se pak uvádí mj. následující: „Pokud si adresát nevyzvedne písemnost do 10 dnů ode dne, kdy byla připravena k vyzvednutí (u doručujícího orgánu či u soudu), platí, že písemnost byla doručena posledním dnem této lhůty, i v případě, že se adresát o uložení písemnosti nedozvěděl. Nastává tedy fikce doručení. Po uplynutí lhůty 10 dnů doručující orgán vloží písemnost do domovní nebo jiné adresátem užívané schránky. Smyslem tohoto ustanovení je, aby se adresát, i když si písemnost nevyzvedl v požadované lhůtě, mohl s písemností seznámit. Pokud není taková schránka, doručující orgán vrátí písemnost odesílajícímu soudu, který vyvěsí na úřední desce sdělení o vrácení písemnosti. Soud může vyloučit vhození písemnosti do schránky, například z důvodů protichůdných zájmů.“ Jde-li o občanský soudní řád, zákonodárce tedy nijak nezamýšlel vázat uplatnění fikce doručení na vhození zásilky do schránky – fikce nastává nezávisle na dalším postupu už uplynutím stanovené lhůty. Jiný závěr nelze dovodit ani z projevu předkladatele nebo zpravodaje návrhu (viz stenozáznam prvního čtení ke sněmovnímu tisku č. 478 a projevy dr. Pospíšila nebo dr. Dundáčkové.)

Na základě komplexního pozměňovacího návrhu Ústavně právního výboru (sněmovní tisk č. 478/1) pak byla obdobná úprava zařazena i do správního a daňového řádu. V rámci druhého čtení k tomu předseda Ústavně právního výboru Marek Benda (viz stenozáznam druhého čtení ke sněmovnímu tisku č. 478) uvedl mj. následující: „(…) původní vládní návrh zákona předpokládal povinnou doručovací adresu a změny v doručování jenom pro občanské soudní řízení, nikoliv pro správní řád a daňový řád. (…) alespoň jsme vydiskutovali, že ona podstatná změna pro občany, kterou přináší občanský soudní řád, tj. že v okamžiku, kdy dostanu domů do schránky zprávu o tom, že je mi doručena nějaká písemnost, tak po uplynutí oněch 14 dnů, nově 10 dnů, bude tato písemnost do mé schránky vhozena. Pokládali jsme za opravdu absurdní, abych podle toho, který orgán státu mi píše s doručenkou, abych nevěděl, jestli mi bude obálka do schránky vhozena, nebo nebude a musel podle čísla odesílací pošty se to pokoušet vydedukovat. Proto jsme se domluvili, že i správní řád i daňový řád budou změněny stejným způsobem. To znamená, že pokud dostanu obálku na doručenku, nevyzvednu si ji, po 14 dnech, resp. nově po 10 dnech, platí fikce doručení, ale bude mi vhozeno do schránky. To já pokládám pro zvýšení komfortu občanů této země za naprosto zásadní.“ Soudím, že z rozšíření změny, zamýšlené původně jen pro občanský soudní řád, i na řád správní a daňový, při shodných východiscích a účelu úpravy, nelze dovozovat, že ve správním řádu bude uplatnění fikce vázáno na vhození do schránky, zatímco u občanského soudního řádu tomu tak není (min. to tak zákonodárce nezamýšlel).

I jazykovým a logickým výkladem pak lze dle mého názoru dospět lze závěru, že vhazování zásilky do schránky je úkonem nezávislým na objektivní ex lege nastalé skutečnosti, tedy doručení fikcí, po uplynutí desetidenní lhůty. Fikce nastává nezávisle na jakémkoliv pozdějším vhození zásilky do schránky. Zda bude zásilka vhozena či nikoliv, je skutečně fakultativní („je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán…“), byť rozhodování o vhození by jistě nemělo být svévolné (vhození lze např. vyloučit, i dle textu důvodové zprávy, kupříkladu tam, kde na téže adrese sídlí účastníci řízení s protichůdnými zájmy). Nedomnívám se, že cílem úpravy bylo dát podnět k tvorbě bohaté judikatury na téma, zda vhození „bylo možné“ a „z jakých důvodů lze vhození vyloučit“, a od toho teprve odvíjet uplatnění fikce. Cílem myslím skutečně bylo jen, při zpřísnění úpravy doručování, důsledky této úpravy zároveň trochu změkčit, nikoliv doručování ještě zesložitit. (Stranou už nechávám různá pochybení pošty, která již nyní odmítá respektovat správní řád, kdy konkrétně odmítá vkládat oznámení o uložení zásilky na „jiné vhodné místo“ a tuto vrací – nyní zřejmě bude stejně tak odmítat i vložení zásilky, také „na jiné vhodné místo“.) NSS se tak shora uvedeným právním názorem sice snažil vyjít vstříc účastníkům, ovšem dle mého názoru „nad rámec zadání“, a účel nové úpravy vyložil – ve světle důvodů přijetí zákona č. 7/2009 Sb. – nesprávně a v porovnání s úpravou občanského soudního řádu nekonzistentně. Uvidíme, jak se praxe s tímto judikátem vypořádá – vhazování zásilek lze jistě naléhavě doporučit, dojde-li však „na lámání chleba“, jsem přesvědčen, že fikce nastane bez ohledu na následné (ne)vhození zásilky i důvody, které k tomu případně vedly.

12. Lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, resp. pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení – rozsudek NSS ze dne 15.8.2011, č.j. 1 As 10/2011 – 122:

Správní řád jako zvláštní prostředek dozorčího práva upravuje možnost z moci úřední přezkoumat pravomocné rozhodnutí v tzv. přezkumném řízení. Rozlišit lze dva druhy přezkumného řízení, a to „běžné“ (nezkrácené) přezkumné řízení, a zkrácené přezkumné řízení. „Běžné“ přezkumné řízení se zahajuje usnesením, které lze vydat v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se správní orgán o důvodu zahájení dozvěděl. Objektivní lhůta pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení je 1 rok (pro obě lhůty viz § 96 odst. 1 správního řádu). „Konečné“ rozhodnutí v přezkumném řízení, jímž se ruší nebo mění přezkoumávané rozhodnutí, je třeba vydat ve lhůtě 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Pokud tedy např. správní orgán „stihne“ vydat usnesení (stihne zahájit řízení) koncem roční objektivní lhůty pro zahájení řízení, má ještě 3 měsíce „k dobru“ na vydání rozhodnutí meritorního.

Otázkou je určení subjektivních a objektivních lhůt u zkráceného přezkumného řízení. V něm je prvním úkonem v řízení vydání samotného meritorního rozhodnutí, jímž se přezkoumávané rozhodnutí ruší nebo mění. Není-li podáno odvolání či rozklad, uplynutím lhůty pro podání opravného prostředku řízení zároveň i končí. Za logický a konzistentní považuji výklad, že i pro zkrácené přezkumné řízení platí subjektivní a objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení, obecně stanovená (vyplývající) z § 96 odst. 1 správního řádu. Tedy že vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, resp. z jiného úhlu pohledu zahájit přezkumné řízení (byť zkrácené), lze rovněž jen v subjektivní lhůtě 2 měsíců od okamžiku, kdy se dozvím o důvodu zahájení (tedy nezákonnosti, typicky od okamžiku, kdy má správní orgán k dispozici kompletní spisový materiál), a zároveň v objektivní lhůtě 1 roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

Právě nastíněný výklad zastává řada správních orgánů, jsem si však vědom, že nemalý počet zastává i výklad, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíců, určené jako nejzazší mez pro vydání meritorního rozhodnutí v přezkumném řízení, které bylo zahájeno usnesením. Pokud by však neplatila roční objektivní lhůta pro zahájení zkráceného přezkumného řízení, které se zahajuje již vydáním meritorního rozhodnutí, je otázkou, proč by pak tato lhůta měla platit pro řízení nezkrácené, a nestačila by ona lhůta 15 měsíční.

NSS se ve výše uvedeném rozsudku přiklonil právě k výkladu, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení lze vydat ve lhůtě 15 měsíční dle § 97 odst. 2 správního řádu. Konkrétně uvedl (viz bod. 14 judikátu) následující: „Zkrácené přezkumné řízení se (na rozdíl od „klasického“ přezkumného řízení) nezahajuje usnesením podle § 96 odst. 1 správního řádu. Prvním úkonem ve zkráceném přezkumném řízení je již samo rozhodnutí ve věci (viz § 98 správního řádu in fine), které je třeba vydat ve lhůtě stanovené v § 97 odst. 2, tj. do uplynutí patnácti měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že se ve zkráceném přezkumném řízení usnesení o zahájení přezkumného řízení nevydává, lhůta podle § 96 odst. 1 správního řádu se neuplatní.“ Podrobněji NSS svůj závěr neodůvodňuje; vzhledem k tomu, že výše uvedená citace je v podstatě parafrází komentáře Josefa Vedrala k § 98 správního řádu (viz Vedral, J.: Správní řád. Komentář. Bova Polygon, Praha 2006, s. 590), nepovažoval to zřejmě za nezbytné.

I přes váhu zmíněného komentáře se však domnívám, že citovaný závěr není správný (v jiné otázce, zabývající se významem 15 měsíční lhůty a zkráceným přezkumným řízením, ostatně NSS komentáři za pravdu nedal, viz rozsudek NSS ze dne 2.7.2010, č.j. 7 As 21/2010 – 232). Vydání meritorního rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení je také zahájením přezkumného řízení (proti rozhodnutí lze podat opravný prostředek, rozhodnutí může být zrušeno a v řízení může být pokračováno) a považuji za nekonzistentní, aby pro zahájení „běžného“ přezkumného řízení platila jiná lhůta než pro řízení zkrácené. 15 měsíční lhůtu uvedenou v § 97 odst. 2 správního řádu považuji za lhůtu pro ukončení řízení, nikoliv pro jeho zahájení, byť rozhodnutím vydaným ve zkráceném přezkumném řízení. Zároveň smyslem zkráceného řízení je toliko administrativní zjednodušení a zrychlení vyřízení věci, nikoliv popření lhůt pro zahájení řízení. Není tedy účelem dát úředníkům více času na vyřízení věci, ale umožnit jednodušší vyřízení věci v nesporných případech.

Analogicky lze poukázat i na postup v řízení o správním deliktu, kde lze řízení (z moci úřední) zahájit jak tím, že je účastníkovi oznámeno zahájení řízení o správním deliktu, tak i tím, že je vydán příkaz dle § 150 správního řádu (kdy příkazní řízení je formou zkráceného řízení), který je prvním úkonem v řízení, úkonem, jímž se řízení zahajuje, a zároveň i meritorním rozhodnutím. Je-li třeba rozhodnutí vydat (resp. řízení pravomocně ukončit, tedy správní delikt projednat) ve lhůtě např. 3 let od spáchání deliktu (nebo 2 let od zahájení řízení), jinak odpovědnost za správní delikt zanikne, a objektivní lhůta pro zahájení řízení o správním deliktu bude stanovena na 1 rok od spáchání deliktu (a subjektivní např. 3 měsíce od okamžiku, kdy se správní orgán o deliktu dozví), znamenalo by analogické uplatnění výkladu k zahájení zkráceného přezkumného řízení, že oznámení o zahájení řízení o správním deliktu je třeba „vydat“ (u správních deliktů spíše oznámit-doručit) do 1 roku, avšak není-li do 1 roku od spáchání deliktu řízení oznámením zahájeno, lze je zahájit i poté vydáním (resp. oznámením) příkazu. To by však vedlo k absurdním důsledkům, k popření objektivní lhůty stanovené pro zahájení řízení a k nejistotě účastníků i svévoli správních orgánů. Tudy myslím cesta nevede, a podobně na věc nahlížím i v případě řízení přezkumného.

Jako (ze svého pohledu) kuriozitu pak zmiňuji výklad shora uvedené citace rozsudku NSS, který zaujal jeden z účastníků řízení, který ji nepochopil tak, jak byla zřejmě míněna, tedy že se týká jen objektivních lhůt, ale tak, že se u zkráceného přezkumného řízení neuplatní žádná ze lhůt uvedených v § 96 odst. 1 správního řádu, tedy ani lhůta subjektivní (2 měsíční). To by znamenalo, že uplyne-li subjektivní i objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení usnesením, lze v podstatě kdykoliv (v intervalu 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí) vydat rozhodnutí v přezkumném řízení zkráceném, i kdyby měla úřední osoba kompletní spis půl roku či rok na stole, a teprve poté najednou „zjistila“ nezákonnost. Na druhé straně, neplatí-li u zkráceného přezkumného řízení lhůta objektivní (obsažená v § 96 odst. 1 správního řádu), proč by měla platit v tomtéž ustanovení obsažená lhůta subjektivní.

Závěrem – domnívám se, že i pro zahájení zkráceného přezkumného řízení platí subjektivní lhůta 2 měsíců a objektivní lhůta 1 roku, byť se řízení zahajuje už vydáním rozhodnutí. Stejný názor zastává i poradní sbor ministra vnitra ke správnímu řádu, viz Závěr č. 89/2010. Zároveň ale považuji za jisté, že i nadále bude přetrvávat pluralita názorů na danou otázku, zvyšující právní nejistotu na straně správních orgánů i účastníků a jiných osob (které se zahájení řízení buď domáhají, nebo naopak obávají), kdy nejvhodnějším řešením by mohla být novelizace poněkud nepřehledné úpravy přezkumného řízení.

Jan Potměšil

22 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

K rozsudku NSS č.j.: 7 As 53/2011 - 77

Souhlasím s plně s Janem Potměšilem.

Dosud jsem si tuto problematiku vykládal tak, že druhá věta ustanovení § 23 odst. 4 správního řádu, upravuje situaci, ke které dochází až poté, co již nastala fikce doručení (tzn., že bylo-li postupováno v souladu s větou první uvedeného ustanovení, fikce doručení nastala desátým dnem od uložení písemnosti).



Jestli jsem to dobře pochopil, NSS tuto problematiku posoudil odlišně a vychází zřejmě ze závěru, že i již zmíněná věta druhá ustanovení § 23 odst. 4 správního řádu, upravuje podmínky „uložení“. Domnívám se však, že vzhledem ke znění ustanovení § 23 a § 24 odst. 1 ve všech souvztažnostech lze dospět k závěru, že pro účely určení, kdy nastala fikce doručení, je nutno vykládat pojem „uložení“ jako to, co probíhá od nezastižení adresáta na doručovací adrese do uplynutí desátého dne ode dne, kdy byla písemnost uložena.



To, co se s písemností děje následně, již má podle mého názoru vliv na proces podání žádosti o určení neplatnosti doručení. Tedy pokud bude postupováno v rozporu s druhou větou ustanovení § 23 odst. 4 správního řádu, může to mít vliv na posouzení lhůty, ve které účastník požádal o určení neplatnosti doručení, jelikož zřejmě bude možno konstatovat, že tímto nezákonným postupem byla účastníkovi odňata možnost požádat o určení neplatnosti doručení ve smyslu § 41 odst. 2 správního řádu ve lhůtě do 15 dnů ode dne, kdy pominula překážka bránící v učinění úkonu, a v takovém případě by byla lhůta s přihlédnutím k úpravě obsažené § 2 odst. 3 považována za zachovanou (pokud bylo požádáno do 15ti dnů ode dne, kdy se účastník prokazatelně dozvěděl, že mohl „na něco“ reagovat).



Jako problematický konkrétně spatřuji zejména tento závěr NSS (ostatní již vychází právě z tohoto závěru):

„Nebyla tedy splněna podmínka pro účinné doručení fikcí uvedená v ust. § 23 odst. 4 správního řádu, že je-li to možné a nevyloučil-li to správní orgán, písemnost se po uplynutí 10 dnů vloží do domovní schránky nebo na jiné vhodné místo; jinak se vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil.“

Z ustanovení § 24 odst. 1 správního řádu vyplývá, že podmínky fikce doručení jsou posuzovány podle skutečností, ke kterým došlo v souvislosti s doručováním, avšak do uplynutí desátého dne ode dne uložení, tzn. fikce nastala (resp. správní orgán to tak musí posuzovat, účinky fikce lze zvrátit požádáním o určení neplatnosti doručení).

Jsem zastáncem toho, aby v obecné rovině byly doručované písemnosti poté, co nastala fikce doručení, vhazovány do schránky adresáta. Je to podle mého názoru jednoznačně ve prospěch osoby, které bylo doručováno, avšak obávám se, že tento rozsudek NSS povede správní orgány spíše k tomu, že vhození do schránky raději vyloučí, aby předešly obdobným problémům (např. pro případ, že se adresát o svou schránku řádně nestará apod.).

Petr Franěk

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad P.Franěk:

Velmi děkuji za doplnění argumentace a další pohled na věc. Myslím, že NSS se k fikci doručení již jednoznačně vymezil v předchozí judikatuře (v podrobnostech viz mé shrnutí zde) a soudím, že přísnost a neúprosnost doručení fikcí "vyřešil" poukazem na změkčující institut v podobě možnosti žádat o "zneplatnění" doručení postupem dle § 24 odst. 2 s.ř. (ve spojení s § 41 s.ř.). V podstatě řekl - občane, ať jsi se dozvěděl nebo ne, ať jsi se zdržoval nebo ne, máš doručeno. Když ale prokážeš, že sis písemnost nemohl vyzvednout, můžeš žádat "anulování" okamžiku doručení nebo můžeš učinit zmeškaný úkon i později, pokud to uděláš v určité lhůtě od okamžiku, kdy ti odpadla překážka bránící zásilku vyzvednout. Což ale neznamená, že by předtím fikce nenastala. Jelikož se plno lidí dozvědělo o určitém rozhodnutí až náhodně nebo z exekuce (nebo oznámení o uložení zásilky vyhodili a ani zpětně by už asi nezjistili, kdo jim psal), přišlo další změkčení - zásilka se vhazuje, abych se fakticky tak jako tak o písemnosti dozvěděl, byť už je doručeno (fikcí). Jak z důvodové zprávy plyne, každý je pak odpovědný za stav své schránky, aby se mohl se zásilkou seznámit (min. má usnadnit možnost vhození). Není to stát, kdo odpovídá za stav schránky nebo za (ne)ochotu přebírat úřední písemnosti (v souvislosti s novelou o.s.ř. se tuším i v judikatuře ÚS, nejen v důvodové zprávě k novele, hovoří o "úřední adrese").


K rozsudku NSS 1 As 10/2011 – 122:

Teprve po odevzdání textu se mi do rukou dostalo nové vydání komentáře J.Vedrala k s.ř. (Vedral, J.: Správní řád. Komentář. II. aktualizované a rozšířené vydání. Bova Polygon, Praha 2012), kde už autor přehodnotil své dřívější závěry. Nyní v komentáři k § 98 s.ř. (s. 852 - 853) uvádí: "Zkrácené přezkumné řízení se nezahajuje usnesením podle § 96 odst. 1, neboť prvním úkonem je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3. I toto rozhodnutí je třeba vydat ve lhůtách stanovených v § 96 odst. 1, tzn. v subjektivní dvouměsíční lhůtě ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však v objektivní lhůtě do 1 roku od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Ustanovení § 97 odst. 2 na lhůtu pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení nelze použít, neboť by tím došlo k paradoxní situaci, kdy by po uplynutí jednoho roku od právní moci rozhodnutí nebylo sice možné přezkumné řízení zahájit podle § 96 odst. 1, bylo by však možné ještě po dobu dalších tří měsíců vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení. Ustanovení § 97 odst. 2 se proto vztahuje jen na přezkumné řízení zahájené usnesením podle § 96 odst. 1."

Tím tedy padá polemika s názorem Josefa Vedrala, platí však stále argumentace ve směru k NSS. Autoritativnost Vedralova komentáře pak jistě může přispět ke sjednocování praxe, pro úplnost však podotýkám, že jiný rozšířený komentář Jemelky, Pondělíčkové a Bohadla (Jemelka, J., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: Správní řád. Komentář. 3. vydání. C.H.Beck, Praha 2011) stále uvádí (viz str. 405), že: "Pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení potom neplatí jednoletá prekluzívní lhůta stanovená v § 96 odst. 1, ale patnáctiměsíční lhůta stanovená v § 97 odst. 2 (...)." Otázkou je, zda je tento názor výrazem přesvědčení autorů, nebo spíše projevem benevolence vůči správním orgánům (s ohledem na "praktičtější" zaměření komentáře), neboť autoři zároveň zmiňují i v textu výše uvedený odlišný Závěr poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 87/2010.

Anonymní řekl(a)...

Pokud jde o první judikát, tak se shodně s s J. Potměšilem i P. Fraňkem domnívám, že NSS poněkud smíchal hrušky s jablky a z úkonů následujících po fikci doručení učinil podmínky této fikce.

Co se týče lhůt pro zahájení přezkumného řízení, jsem též toho názoru, že se lhůty uvedené v § 96 odst. 1 s.ř. (všechny) uplatňují i v případě řízení zkráceného. Při použití čistě gramatického výkladu posledně citovaného ustanovení s.ř. bychom sice mohli dospět k závěru, že se lhůty zde uvedené vztahují toliko na řízení nezkrácené, protože jedině to se zahajuje vydáním usnesení o zahájení řízení, nicméně tento výklad je z mého pohledu příliš formalistický a nevypořádává se s pár zásadními otázkami.
Předně rozhodnutí vydané podle § 98 s.ř. zároveň řízení zahajuje i meritorně řeší. Dojde-li v odvolacím řízení např. k jeho zrušení a vrácení věci k novému projednání, pak se řízení již znovu nezahajuje, neboť se má za zahájené právě tímto rozhodnutím. Je potom otázkou, proč by mělo být na dva úkony, které mají stejné právní účinky, nahlíženo různě co se lhůt pro jejich učinění týče. Pouze kvůli zvolené formě? Zejména když jde v obou případech o správní rozhodnutí, jen jedno se nazývá usnesení a druhé rozhodnutí.
Jestliže z důvodu gramatického výkladu vyloučíme aplikaci § 96 odst. 1 s.ř. na zkrácené přezkumné řízení, pak se dostáváme také do poněkud zvláštní situace, kdy subjektivní lhůta pro zahájení nezkráceného přezkumného řízení – tedy v situaci, která je pravděpodobně skutkově i právně složitější - je dvouměsíční, ale pro řízení zkrácené – tedy věci v podstatě jednoznačné - žádná subjektivní lhůta neplatí a dozorující správní orgán si takovou věc může „sušit“ na stole třeba rok. Jediným limitem by zde byla patnáctiměsíční objektivní lhůta pro vydání přezkumného rozhodnutí podle § 97 odst. 2 s.ř. Nepovažuji takový přístup za akceptovatelný. Přitom by asi bylo nutné přistoupit na to, že buď se lhůty podle § 96 odst. 1 s.ř. na zkrácené přezkumné řízení aplikují en bloc nebo se na něj neaplikuje žádná z nich. Aplikace posledně zmiňovaného ustanovení totiž stojí na jediném, zda za klíčový považujeme gramatický výklad, resp. slovo usnesení, nebo zda použijeme výklad teleologický a podstatná je pro nás povaha úkonu a ne jeho forma. (Tím spíš, že, jak již bylo řečeno výše, jde v obou případech o správní rozhodnutí).
Navíc ustanovení § 98 s.ř. o žádných lhůtách nehovoří, resp. žádné ze lhůt výslovně nevylučuje.
Ve prospěch aplikace lhůt podle § 96 odst. 1 s.ř. by se dalo argumentovat i principem právní jistoty – považuji za vhodnější, aby účastník řízení věděl, že pokud se na rozhodnutí do roka od právní moci v přezkumu „nesáhlo“, tak už touto cestou přezkoumáváno nebude. Je ale pravda, že tento argument trochu oslabuje skutečnost, že přezkumné rozhodnutí musí být vydáno do 15 měsíců od právní moci meritorního rozhodnutí a nejistota účastníků by tak byla prodloužena jen o 3 měsíce. Nicméně obecně vzato se domnívám, že princip právní jistoty by měl být výkladem právních norem narušován pokud možno co nejméně.

Jitka Morávková

Anonymní řekl(a)...

Ohledně první problematiky (fikce doručení) s autorem souhlasím, druhá řešená otázka (lhůty pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení) je podle mého názoru spornější.

Ust. § 96 odst. 1 SŘ nehovoří o „zahájení přezkumného řízení“ jako takovém, lhůty vztahuje ke specifickému úkonu – vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení. Ust. § 97 odst. 2 SŘ stanoví lhůtu pro vydání „rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení“. Ust. § 98 věta poslední SŘ stanoví, že prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je „vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3“. Mám za to, že rozhodnutí ve zkráceném PŘ má svojí podstatou daleko blíže k „rozhodnutí ve věci“ nežli k „usnesení o zahájení PŘ“, lhůta pro jeho vydání je tedy podle mého názoru 15ti měsíční. Oprávněných zájmů účastníků řízení se tento závěr zásadním způsobem dotknout nemůže, naopak, bylo-li potenciálně přezkoumávaným rozhodnutím rozhodnuto v jejich neprospěch, zvyšují se možnosti, že eventuální vady rozhodnutí budou napraveny (správní orgán nebude ve zkráceném PŘ vázán subjektivní 2měsíční lhůtou a bude mít na napravení vadného rozhodnutí až 15 měsíců). Uvědomuji si, že je zvláštní, aby subjektivní lhůta platila pro vydání usnesení o zahájení PŘ a ve zkráceném PŘ neměla žádnou relevanci, zákon v aktuálním znění však tento výklad umožňuje. Dále je třeba vzít v úvahu, že institut přezkumného řízení slouží k nápravě protizákonnosti, tudíž považuji výklad, který možnosti správních orgánů v tomto směru rozšiřuje, s ohledem na veřejný zájem za více žádoucí, než výklad opačný.

Dora Čepeláková

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad JM:
Díky moc za reakci, jinak argument právní jistotou považuji za velmi silný.

Ad DČ:
Myslím, že to nelze vykládat optikou "co je dobré pro účastníka", příp. obviněného. K podobným výkladovým metodám (onehdá se na JP diskutovalo o tom, jak ÚS aplikuje "in dubio pro libertatem" - zejména tam, kde neví, jak zákon vyložit, příp. by ho to stálo příliš velké argumentační úsilí, přičemž mu nedošlo, že dopad jeho výkladu může být v některých případech i "contra libertatem"). S takovými zásadami by se mělo šetřit a hledal bych spíš účel a logiku zákona.
Ono to totiž může být jak ve prospěch, tak v neprospěch. Např. jedné účastnici chtěli zrušit blokovou pokutu, aby ji mohli trestně stíhat a nepřekážela jim věc rozhodnutá v podobě BP. K rušení nebyl důvod, přesto to znamenalo riziko pro dotyčnou. Takhle by třeba po 15 měsících mohla být popotahována SKPV. Dále přezkum se nedělá jen u přestupkových věcí, ale v řadě jiných oblastí. Ten judikát NSS, kde názor na zkrácené přezkumné řízení zazněl, se ostatně týkal jakýchsi honebních společenstev a jedna strana namítala zásah do práv nabytých v dobré víře. Pokud nastolím nějaký stav, všichni jej považují za autoritativně platný a neměnný, měl bych se do zásahů po víc jak roce od rozhodnutí pouštět jen velmi opatrně a zdrženlivě. K tomu ostatně vybízí i § 94 odst. 4 správního řádu. To platí např. i u řízení dle § 5 občanského zákoníku. Tam je vždy někdo nespokojen, a pokud po roce sáhnete do pravomocného rozhodnutí, roztočíte znovu kolotoč odvolání, stížností a podnětů k přezkumu či ombudsmanovi. Takže i když se třeba někomu v rozporu se zákonem (ne)vyhoví nebo se udělá jiná bota, je lepší to nechat být. Tím spíše, jde-li jen o procesní pochybení.

Jan Potměšil řekl(a)...

PS:
AD DČ: Pardon, argumentovala jste veřejným zájmem, nikoliv tím, co je vhodné pro účastníky, ale v zásadě i tak myslím platí, že sahat do ukončených věcí je riziko. Budu-li se přesněji držet Vaší argumentace, tak to myslím platí i pro otázku "veřejného zájmu". Tím je myslím i stabilita, jistota a legitimní očekávání, že když někdo nějak pravomocně rozhodl, že to tak bude, ne, že to platí jen dočasně.

Anonymní řekl(a)...

Ad Jan Potměšil: Děkuji za reakci, zcela souhlasím s tím, že právní jistota představuje důležitý veřejný zájem. Mám však za to, že za situace, kdy se účastníci řízení v případě provedení zkráceného přezkumného řízení o tomto dozví, v porovnání se lhůtou, ve které je možné vydat usnesení o zahájení přezkumného řízení, o 3 měsíce později, nelze hovořit o významném zasažení principu právní jistoty. Obecně lze říci, že zájem na „nápravě“ rozhodnutí, jež bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, v takovém případě převáží.

V konkrétních posuzovaných případech však tomu tak být nemusí – proto byla do správního řádu zakotvena zásada vyjádřená v ust. § 2 odst. 3 SŘ („Správní orgán šetří práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká (dále jen "dotčené osoby"), a může zasahovat do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu“). Uvedená zásada zavazuje správní orgán k tomu, aby při své činnosti zasahoval do oprávněných zájmů dotčených osob jen za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Jelikož rozhodnutí o tom, zda bude přezkumné řízení provedeno či nikoli, závisí na uvážení správního orgánu, nemusí správní orgán v konkrétních případech právě s ohledem na oprávněné zájmy dotčených osob přezkumné řízení provádět, přestože formálně by pro to byly dány podmínky.

Nepřipadá mi tedy, že by výklad umožňující vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení ve lhůtě 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci významně ohrožoval oprávněné zájmy účastníků, popř. jiných dotčených osob. Jak jsem uvedla již výše, zvyšuje tento výklad např. šanci na nápravu vadného rozhodnutí, kterým bylo rozhodnuto v neprospěch účastníka, a zároveň při existenci „záchranné brzdy“ ve formě ust. § 2 odst. 3 SŘ, jakož i s ohledem na skutečnost, že rozhodnutí ve zkráceném PŘ může být vydáno ve lhůtě pouze o 3 měsíce delší, než jaká je stanovena pro vydání usnesení o zahájení standardního PŘ, nedává o moc větší prostor případné nespravedlnosti či svévoli, než jaký poskytuje právní úprava nezkráceného, standardního přezkumného řízení.

Právní úprava předmětné problematiky opravdu není jednoznačná, a dokud taková bude, bude umožňovat více různých výkladů. Já se přikláním ke stanovisku, které zaujal NSS. Jako správní orgán bych jej zcela jistě zaujímala, pokud by mi umožňovalo provést nápravu vadného rozhodnutí s tím, že takový postup by byl s ohledem na všechny okolnosti případu ten nejlepší možný. Pokud bych však byla v pozici dotčené osoby a nesouhlasila s postupem správního orgánu, který vydal rozhodnutí ve zkráceném PŘ při nedodržení lhůt stanovených v ust. § 96 odst. 1 SŘ, použila bych na svoji obranu právní názor, který zastáváte Vy. Konečné rozhodnutí by pak bylo na vyšších instancích, popř. na soudech.

Dora Čepeláková

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad DČ:
Pro mě je zajímavé, že jste dokladem toho, že výklad může být i nadále "pluralitní", byť jsem se osobně domníval, že po novém vydání Vedralova komentáře (citaci viz výše), kde autor uvádí totéž, co si myslím (konstantně), po upozornění na závěr poradního sboru ministra vnitra, kde je řada odborníků včetně zástupce NSS, a kde se tvrdí totéž, a po vysvětlení, že lhůty pro zahájení musí platit stejně pro zkrácené i nezkrácené řízení, je věc jasná. Zřejmě tedy nikoliv, a pak by platilo, že je vhodná zcela jednoznačná novelizace s.ř. Zájem na revizi rozhodnutí je jistě eminentní u sankčních řízení, např. u rozhodnutí o přestupku, kde byl někdo uznán vinným, avšak v rozporu se zákonem. Tam, kde bylo řízení zastaveno (třeba pro neprokázání) už je zájem nižší, neboť po zrušení by zpravidla (po roce) mohl správní orgán řízení jen opět zastavit, tentokrát pro prekluzi, což je jen samoúčelná byrokracie. Ale i u těch rozh. o vině, pokud jsem sám přesvědčen, že pro mě platí objektivní lhůta pro zahájení 1 rok, považuji za zvrácené, abych "pro tentokrát" zaujal alternativní výklad, že na to mám 15 měsíců. Problém je i v tom, že jako pro zaměstnance MV pro mě platí onen závěr poradního sboru, a to i přes výše zmíněný odlišný závěr NSS, zmíněný navíc spíš jen obiter dictum. Přesněji řečeno - já to jako problém nevnímám, jen podotýkám, že jsem na místě té "nejvyšší" instance v rámci správy, "bližší košile než kabát" a teprve poté, co by poradní sbor svůj závěr přehodnotil, mohu - byť v rozporu se svým přesvědčením a výše odůvodněným právním názorem - psát do rozhodnutí něco jiného. Nebo poté, co by NSS totéž posoudil v rámci ratio decidendi a příp. to zařadil i do Sb. NSS, což se ovšem doufám a pevně věřím nestane.

Anonymní řekl(a)...

Vážený pane Potměšile,

mně připadá naopak poněkud zvláštní, že v rámci diskuze na takovém serveru, jako je Jiné právo, se přispěvovatel není schopen vyrovnat s jiným pohledem na věc, než je ten jeho (popř. též poradního sboru ministra vnitra apod.). Připadá mi zvláštní stavět se k pluralitě právních názorů takovým způsobem, že když subjekty 1, 2, 3 říkají A, jak je proboha možné, že se někdo jiný opováží tvrdit B (skutečnost, že se za toto „B“ postavil i NSS, pominu).

Jinak používání alternativních výkladů nejednoznačných právních úprav v případech, kdy tyto mohou vést ke zjednání spravedlnosti ve věci, mně osobně zvrácené rozhodně nepřijde. Zvrácené mi přijde naopak bezbřehé teoretizování, které postrádá jakoukoli lidskou stránku. Zkuste si představit fyzickou osobu, jež byla v rozporu s právními předpisy shledána vinnou ze správního deliktu, za což jí byla uložena pokuta. Pokud tato osoba podá mezi 12. a 15. měsícem od právní moci rozhodnutí ve věci podnět k přezkumnému řízení, resp. se správní orgán v této době dozví o skutečnostech odůvodňujících přezkum jiným způsobem, bude záviset čistě na oprávněné úřední osobě, zda tato fyzická osoba zůstane neoprávněně zkrácena o částku, jež může dosahovat i několika desítek či stovek tisíc korun (což představuje pro majoritní část společnosti citelnou újmu).

Mám za to, že pokud v sobě bude mít oprávněná úřední osoba alespoň špetku citu a odpovědnosti, bude se snažit učinit v mezích zákona vše, aby byla v minulosti způsobená pochybení napravena (v opačném případě by neměla mít na takto odpovědné pozici co dělat). A pokud by k tomuto cíli mělo vést použití alternativního výkladu nejasné (nejednoznačné) právní úpravy, pak by ho „člověk na svém místě“ použil. Protože v těchto situacích, kdy jde o osud konkrétních dotčených osob, mi připadá vysoce neuvědomělé dát přednost jakési vlastní zarputilosti či ješitnosti vztahující se k zastávání toho či onoho právního názoru, před faktickou potřebou provedení kroku nezbytného k nastolení spravedlivého řešení situace…

Dora Čepeláková

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad DČ:
Myslím, že si úplně nerozumíme. Jde o dvě věci. Jednak si opravdu myslím, že mám pravdu (jinak bych nepsal vystavený text), to je však jen můj názor a můžeme se bavit o mé ješitnosti. Druhá věc je ale to, co říká můj zaměstnavatel a ústřední orgán státní správy v jednom. Ministerstvo vnitra plní koordinační úlohu mj. v oblasti správního řízení a správního trestání (viz § 12 odst. 2 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů – jinak též „kompetenční zákon“). Na základě § 24 cit. zákona je zároveň Ministerstvo vnitra oprávněno, resp. i povinno, podávat (pro podřízené správní orgány) závazný výklad zákona. Pokud tedy Poradní sbor ministra vnitra pro správní řád řekne, že platí A, jsem tímto A vázán v první řadě já jako zaměstnanec téhož orgánu (jinak by to bylo jen takové "pindání" sboru, který by tu byl k ničemu), který je vázán tím, co MV deklarovalo (ve stejných případech má správní orgán rozhodovat stejně, je vázán svojí praxí a nemá si dělat, třeba na základě lichého a sudého týdne, co chce). Zároveň lze dané stanovisko vnímat i jako pokyn "shora", a i když mohu mít osobně názor odlišný, měl bych se jako poslušný státní úředník těmito pokyny shora řídit. Kdo nesouhlasí, nechť se neobrací na subalterního úředníka, ale na ty, kdo jsou "nahoře". Tzn. pokud přijde pokyn "shora", mám se jím řídit, bez ohledu na své osobní názory a třeba i sociální cítění.

Prostor pro sociální cítění pak mám "mimo protokol", kdy dotčené osobě mohu poradit, jaké jsou alternativní způsoby nápravy, pokud já sám pomoci nemohu, byť s rizikem, že "iniciativa se trestá" a "každý dobrý skutek bude po zásluze potrestán".

Ve Vaší argumentaci zároveň cítím určitou předpojatost a zároveň mi chybí argumenty právní. Pokud třeba krajský úřad vydá nezákonné rozhodnutí, ale účastník řízení se probudí třeba až po 1,5 roce, a teprve pak podá správní žalobu ke krajskému soudu, ani sebevíce sociálně a nevímjak cítící soudce KS mu neodpustí zmeškání lhůty pro podání správní žaloby, protože to prostě zákon neumožňuje. V podrobnostech viz konkrétní případ Ing. Fialy, který s podobnou věcí neuspěl ani u NSS, viz rozsudek NSS ze dne 21.1.2010, č.j. 6 As 44/2009 - 80: "Městský soud v napadeném rozsudku konstatoval, že lhůta pro podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu, v tomto případě marně uplynula dnem 9. 5. 2005, zatímco žalobcova žaloba byla soudu podána až dne 3. 4. 2006. Jelikož se jedná o lhůtu zákonnou, není možné po jejím uplynutí již své právo žalobou k soudu uplatnit."

Státní správa musí postupovat jednotně, je to důležité i pro předvídatelnost jejího rozhodování a právní jistotu.

Jelikož mě zřejmě podezíráte z formalismu, necitelnosti apod., dovoluji si podotknout, že mimo své zaměstnání mám řadu aktivit, kde právě proti té necitelnosti, tuposti, formalismu, nedostatku empatie a fachidiotství bojuji; jistě chápete, že je mi trapné zde uvádět (pro to, abych Vás přesvědčil), co vše jsem vykonal "dobrého", abych přispěl k profesionalitě výkonu veřejné moci, nejen v oblasti práva přestupkového.

Jan Potměšil řekl(a)...

PS (ad DČ):
Nevím, jak jste dospěla k závěru, že nejsem schopen se vyrovnat s jiným názorem. Vyrovnal jsem se s ním tak, že předkládám vlastní argumenty, a nesouhlas či podiv nad opomíjením těchto argumentů snad není projevem "nevyrovnání se" či dokonce ješitnosti. Nesouhlas přece není totéž, co upírání práva na odlišný názor. To vám neupírám a mějte názor, jaký chcete.

Jinak pokud to řeknu ještě jednou jinými slovy - nemyslím si, že je v právním státu žádoucí, aby tentýž správní orgán, tím méně tentýž úředník, dopoledne aplikoval jeden právní názor, a odpoledne názor právě opačný, jsoucí navíc v rozporu s pokyny jeho nadřízených. To zavání svévolí, byť by i byla dobře míněna.

Anonymní řekl(a)...

Ad DČ
Předesílám, že akceptuji, že Váš názor má své opodstatnění, byť se s ním osobně neztotožňuji - viz můj předchozí komentář.
Domnívám se však, že poněkud přeceňujete význam přezkumného řízení pro nápravu nezákonných rozhodnutí. Myslím, že nápravy by mělo být dosahováno primárně řádnými opravnými prostředky. Pokud účastníci řízení neúspěšně vyčerpali řádné opravné prostředky ve správní linii, mají k dispozici ještě správní soudnictví.
Dále je třeba mít na paměti, že zde nejde jen o nezákonná rozhodnutí ve správním trestání, ale např. o řadu konstitutivních rozhodnutí mimo tuto oblast (např. ve stavebním řízení apod.). Tam už je více na pováženou, zda posouvat možnost přezkumu dále.
A konečně je namístě si uvědomit, že zejména prolomení dvouměsíční subjektivní lhůty k zahájení přezkumu by mohlo účastníky řízení v konečném důsledku spíše poškodit. Znám řadu úředníků, kteří by na takový výklad hřešili a spis by váleli na stole celé měsíce. Účastník řízení by tak na spravedlnost touto cestou mohl čekat zcela nedůvodně dlouho.
Prostě obě řešení mohou být pro někoho výhodná a pro jiného ne. Kvantifikovat výhody a nevýhody obou skupin asi nezvládneme. A tak argumenty na podporu svých tvrzení budeme muset opírat i o něco jiného, než o jen o zájmy účastníků.

Jitka Morávková

Jan Potměšil řekl(a)...

Plně souhlasím s JM. Na nejmenovaném odboru jednoho správního orgánu jsou schopni mít na stole spis i déle jak rok, a pak ho ztratit. Zásadní diskuze ale myslím byla kolem lhůty objektivní, kde řeším spíš tu právní jistotu (ano, jde i o řízení stavební a další - viz i předmět věci v cit. rozsudku NSS v postu). Ostatně sama podivná lhůta (15 měsíců) by měla vést k pozastavení se (proč není "kulatá", ale takhle divně stanovená - proč ne třeba 393 dní, že?).

Jinak Josefem Vedralem jsem argumentoval i s ohledem na to, jak vlivné jsou jeho komentáře k zákonům z oblasti správního práva, zejména jde-li speciálně o správní řád (krajské soudy, ale i NSS, J.Vedrala přinejmenším čtou, ale i nezřídka bez diskuze, ne-li rutinně, citují). Pokud pak jmenovaný následně v novém (aktuálně II.) vydání komentáře k s.ř. zaujme nové stanovisko, které v diskuzi výše cituji, má to určitý význam s ohledem na ovlivnění praxe správních orgánů. Dále pokud jmenovaný říká v 1. vydání svého komentáře k s.ř. A, a v druhém vydání B, resp. opak, vyplývá z toho přinejmenším to, že platí buď A, nebo B – tzn. jeden z konkurujících si názorů je chybný (třetí možnost není). Pokud bych pak i na komentářovou literaturu aplikoval výkladové pravidlo „lex posterior derogat legi priori“, což btw. autoři odborné literatury via facti dělají („platí“ to, co řekli/napsali naposledy), „platilo“ by to, co J. Vedral uvedl v 2. vydání komentáře k s.ř. Což samozřejmě neznamená, že s tím musí všichni souhlasit. Pokud však nesouhlasí, měli by se myslím vypořádat s argumenty, které jsou s jiným závěrem v rozporu a vyvrací jej.

Anonymní řekl(a)...

Část 1 / 6
K rozsudku NSS ze dne 15.8.2011, č.j. 1 As 10/2011 – 122 a následné diskuzi:
Dobrý den,
domnívám se, že již název úvodního článku jasně naznačuje, že se v případě stanovení objektivní lhůty pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení jedná o spornou otázku. Nedivím se proto, že se na tomto místě objevili zastánci obou zmiňovaných názorů a já bych rád přispěl se třetím. Předtím bych se však rád pozastavil nad příspěvkem J. P. z 03.02.12 8:51, týkajícím se zásady legitimního očekávání a rovněž subordinace.

Jistě není sporu o tom, že je nežádoucí, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů vznikaly nedůvodné rozdíly, jak to ostatně výslovně vyjadřuje správní řád. To, co pro mne učinilo podstatu sdělení příspěvku J.P. z 03.02.12 8:51 nesrozumitelnou, je skutečnost, že jsem se doposud domníval, že Jiné právo je především o názorech, o právu jako „intelektuální výzvě, kontextu, zábavě, umění, poslání…“ Zde se diskutují různé názory na sporné otázky a to je podstatou existence serveru Jiné právo. Mám pocit, že pokud se odkážeme na svoji pozici v zaměstnání, ať již ve státní správě nebo např. na pozici advokátního koncipienta, který své právní názory v zaměstnání rovněž neprezentuje zcela sám za sebe, ale především za svého chlebodárce, resp. jeho klienty, tak v mnohých případech nebude o čem diskutovat. Zcela dostačující pro tu část z nás, která podléhá příslušné subordinaci nebo uplatňování zásady legitimního očekávání, bude odkaz např. na již zmíněný „Závěr č. 89 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 26. 3. 2010 – Lhůty“ a není o čem diskutovat, protože v praxi přes to vlak nejede. Ale možná jsem příspěvek jen nesprávně pochopil a jeho cílem bylo, byť velice obšírně, upozornit na praxi uplatňování výkladu předmětných ustanovení a nutnost respektovat zmíněnou zásadu legitimního očekávání a subordinaci.

Ačkoliv závěry poradního sboru ministra vnitra respektuji a jsou jistě další interpretační pomůckou, musím konkrétně k závěru č. 89 sdělit, že jej v jeho zveřejněné podobě považuji za argumentačně velice chudý a ne příliš přesvědčivý, neboť „časově omezená možnost přezkumu zákonnosti pravomocného rozhodnutí“ je zaručena jak při aplikaci 12 měsíční, tak i při použití 15 měsíční lhůty, a to, co je dle mého názoru zásadní pro otázku zachování právní jistoty, je jednotná aplikace uvedených lhůt (viz argumentace níže). A aniž bych chtěl jakkoliv snižovat autoritu členů poradního sboru, tak bych se z hlediska významu daného pramene spíše přikláněl k závěru NSS, byť byl NSS při jeho odůvodnění v textu příslušného judikátu ještě více lakonický, neboť faktický význam a autorita NSS je nepoměrně větší než závěry poradního sboru ministra vnitra (NSS je mj. ve faktické hierarchii přezkumu správních aktů vyšší instancí). Současně je třeba si uvědomit, že správní řád aplikují rovněž správní orgány mimo působnost resortu Ministerstva vnitra (typicky ukládání sankcí za právní delikty v jiných resortech), kde je opět vliv této instituce o to slabší, že MV (ač je obecně metodikem správního řádu) příslušné správní orgány přímo neřídí a není v hierarchii přezkumu jimi vydaných správních aktů.

Nejen z právě uvedených důvodů mi přijde podivení J. P. nad tím, že „výklad může být i nadále "pluralitní", když „po novém vydání Vedralova komentáře (citaci viz výše), kde autor uvádí totéž, co si myslím (konstantně), po upozornění na závěr poradního sboru ministra vnitra, kde je řada odborníků včetně zástupce NSS, a kde se tvrdí totéž, a po vysvětlení, že lhůty pro zahájení musí platit stejně pro zkrácené i nezkrácené řízení“ musí být věc každému „jasná“, nota bene, že se tak děje na serveru typu Jiné právo a pod nadpisem článku právě citovaného autora, který sám začíná slovem „sporné“, samo poněkud podivné, až arogantní v tom smyslu, že argument „jak si po vysvětlení této otázky může kdokoli myslet něco jiného“ směřuje ke snížení váhy jiného diskutujícího, jeho argumentů a názorů. (Pokračování dále…)

Václav Čepelák

Anonymní řekl(a)...

Část 2 / 6
Toto tvrzení považuji za falešný argument, který se dovolává autority (argumentum ad verecundiam), neboť poradní sbor ministra vnitra, autor komentáře ke správnímu řádu pan Josef Vedral a ani J. P. nejsou těmi, kdo by věc rozhodovali v konečné instanci. Naopak, fakticky instančně (v rámci přezkumu správních aktů ve správním soudnictví) nad MV a jeho metodikou stojí NSS, který zastává opačný názor a závěry právní nauky stojí z tohoto pohledu zcela stranou. Aby nedošlo k nedorozumění, neupírám tím zmíněným institucím a osobám autoritu a argumentační sílu, jen upozorňuji na to, že pokud na základě jejich závěrů (navíc ohledně obecně sporných otázek) budeme považovat všechny rozdílné názory za překvapivé, nepochopitelné nebo neopodstatněné, dopouštíme se tím použití falešného argumentu, tedy logického klamu, což je tvrzení, porušující zásady logického důkazu (o to markantněji za situace, kdy i natolik relevantní instituce, jakou je NSS, sama takový rozdílný názor zastává). Pro úplnost uvádím, že ani za situace, kdy by se NSS přiklonil k opačnému názoru, by nebyl uvedený argument v daných souvislostech logický, neboť jedna věc je praxe, s níž můžeme, či nemusíme souhlasit, a druhá věc jsou názory a argumenty, ať již pro ten či onen výklad, a proto jsme na serveru „Jiné právo“ a diskutujeme i o věcech, které nám jsou v naší praxi, ať již pro naše pracovní zařazení nebo z důvodu výhodnosti uplatňování těch či oněch závěrů (např. z hlediska šance na úspěch v řízení před konkrétním orgánem), zcela jednoznačně „jasné“ – tj. pak většinou přichází vzhledem k okolnostem v úvahu pouze jeden logický postup.

Za trochu ješitné a ve spojení s falešným argumentem za úsměvné pak považuji, když autor potřeboval v rámci uvedeného logického klamu zdůraznit, že tento názor „konstantně“ zastává on sám, čímž dokázal falešný argument využít nejen k odsouzení jiného názoru, ale zároveň ke zviditelnění sebe sama. Chápu vzletný pocit člověka, jehož názor našel konečně zastání metodickým orgánem a právní naukou, ovšem reakci v podobě radikálního odmítnutí alternativních argumentů považuji za ne zcela přiměřenou dané situaci.

Co se týče samotného tématu diskuze:

Mnohokráte byla výše zmíněna právní jistota. Ve vztahu k problematice toho, zda umožnit vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení do uplynutí 12 či 15 měsíců od právní moci rozhodnutí ve věci, shledávám zásadním kritériem pro dodržení právní jistoty především jasné definování okamžiku, do něhož lze rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení vydat, ať to již bude 12 či 15 měsíců. Naopak obecné stanovení lhůty pro provedení přezkumného řízení (tj. zda mi zákon stanoví 6, 12, 15 nebo třeba 18 měsíců) považuji za otázku spíše politickou, jistě ovlivněnou určitou účelností, vhodností a zkušenostmi, ovšem nikoliv jednoznačně rozhodnou pro to, zda bude dodržena či narušena zásada právní jistoty (samozřejmě vyvarujeme-li se nepřiměřeně dlouhých lhůt), pokud bude ve stejných případech rozhodováno stejně a v obdobných obdobně. Ostatně, ani si nemyslím, že by D. Č. myslela na volné užívání té či oné lhůty podle chuti, nýbrž jednak se ve svém druhém příspěvku na věc dívá pohledy více stran, tj. správní orgán a účastník řízení, kteří mají odlišné zájmy a jejichž argumentace bude často různá, když účastník není při vyjadřování svých názorů vázán zmíněnou zásadou legitimního očekávání a subordinací, a jednak odůvodňuje svůj názor na věc argumentem, že vyloučení svévole by nemělo být zaručeno stanovením kratší lhůty správnímu orgánu pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení (neboť podle této logiky by ad absurdum bylo nejvhodnější institut přezkumu zcela zrušit, aby nemohlo ke svévoli docházet), nýbrž tím, že správní orgán musí při rozhodování o tom, zda rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení vydá či nikoliv (ať již např. 2 měsíce či 14 měsíců po právní moci rozhodnutí ve věci), zohlednit právě zmíněnou zásadu uvedenou v § 2 odst. 3 s. ř., čímž je svévole v tomto ohledu vyloučena (rozhodně mnohem spíše než délkou lhůty pro provedení přezkumného řízení)... Václav Čepelák

Anonymní řekl(a)...

Část 3 / 6
Neshledávám v příspěvcích D. Č. deficit právních argumentů. Naopak mám pocit, že J. P. zcela opomenul argumenty D. Č. ohledně toho, že pro zachování právní jistoty není až tolik významné, jakou lhůtu obecně pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení stanovím (pokud se samozřejmě nevymknu určitým rozumným mezím, tj. že nebude nepřiměřeně dlouhá), zvláště za podmínek, kdy lhůta pro rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení bude jen o 3 měsíce delší a nepřekročí lhůtu, ve které lze rozhodnout v přezkumném řízení obecně, a že významnější z hlediska právní jistoty účastníků řízení je, aby správní orgán při aplikaci právních norem skutečně šetřil práva nabytá v dobré víře, jakož i oprávněné zájmy osob, jichž se činnost správního orgánu v jednotlivém případě dotýká, a zasahoval do těchto práv jen za podmínek stanovených zákonem a v jen nezbytném rozsahu. S čímž se ztotožňuji, neboť základní zásady rovněž považuji za důležitou interpretační pomůcku; a k mému názoru na právní jistotu ve vztahu k problematice lhůt pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení viz výše.

Argument právní jistotou proto nepovažuji v souvislosti s nosným tématem – tedy, zda lze vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení do 12 či 15 měsíců od právní moci rozhodnutí ve věci, za tolik silný a významný, zvláště když správní řád obecně umožňuje rozhodnout v přezkumném řízení až do 15 měsíců od právní moci rozhodnutí ve věci a tato lhůta by ani v případě výkladu, který učinil NSS, nebyla porušena.

Naopak jako významný argument pro aplikaci ust. § 96 odst. 1 s. ř. na rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení vidím nevhodnost vyloučení 2 měsíční subjektivní lhůty, která je jazykově a logicky s 1 letou objektivní lhůtou pro zahájení přezkumného řízení v citovaném ustanovení natolik spjata, že uplatnění jen jedné z nich bez druhé je jen těžko vyargumentovatelné. Přesto se o to v následujícím textu, kde popíši svůj názor na aplikaci lhůt pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, pokusím. Za důležitý argument pro aplikaci § 96 odst. 1 s. ř. považuji skutečnost, že po uplynutí 12 měsíční lhůty by nebylo možné zahájit přezkumné řízení, ale bylo by možné rozhodnout ve zkráceném přezkumném řízení, které má být dle koncepce jen určitým zjednodušením procesu přezkumného řízení v určitých případech. To by se mohlo jevit jako otevřená možnost pro obcházení 12 měsíční lhůty pro zahájení (a tedy vůbec provedení) přezkumného řízení. Dle mého názoru je však třeba si v této souvislosti uvědomit, že zkrácené přezkumné řízení není oproti klasickému přezkumnému řízení pouze kratší a méně procesně náročné, nýbrž jsou pro něj dány zvláštní podmínky, bez jejichž splnění nemůže být provedeno (viz § 98 s. ř.). Z tohoto důvodu bych nepovažoval možnost vydat rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení do 15 měsíců od právní moci rozhodnutí ve věci za obcházení objektivní 12 měsíční lhůty stanovené v § 96 odst. 1 s. ř.

Pro vyloučení použití § 96 odst. 1 s. ř. pak hovoří předně jazykový výklad a skutečnost, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení má dle mého názoru svým charakterem mnohem blíže k rozhodnutí v přezkumném řízení než k usnesení o zahájení přezkumného řízení, a dále také fakt, že nejednoznačná formulace právních norem by neměla jít k tíži účastníků řízení, s čímž by jistě nekorespondoval závěr správního orgánu, že sice uznává, že v daném případě došlo ke zcela zjevnému porušení práv účastníka řízení, ovšem jen proto, že příslušná právní norma umožňuje mj. takový výklad, že rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení nelze mezi 12. a 15. měsícem od nabytí právní moci rozhodnutí ve věci vydat, nebude protiprávní rozhodnutí ve věci zrušeno, popř. změněno.

Domnívám se, že pokud z Ústavy ČR plyne, že Česká republika je právním státem, a tedy, že se v našem právním řádu plně uplatňuje zásada právní jistoty, je povinností státu, aby při své činnosti k tomuto stavu směřoval. A pokud tomu tak není, nemůže to být k tíži soukromých osob – účastníků řízení. (Pokračování…)

Václav Čepelák

Anonymní řekl(a)...

Část 4 / 6
Jedna věc je stále rostoucí objem a složitost a tím pádem i nepřehlednost právního řádu ČR jako celku, druhou věcí jsou pak nejasné právní normy, za jejichž formulaci nese odpovědnost zákonodárce – tedy stát. Ústavní soud k tomu již v minulosti vyložil, že při omezování ústavně zaručených základních práv a svobod je třeba na poli veřejného práva postupovat při aplikaci nejednoznačných právních norem mírněji, tj. ve prospěch ústavně zaručených základních práv a svobod (in dubio mitius), viz dobře známý nález ÚS IV. ÚS 666/02 ze dne 15. 12. 2003: „Za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; z této maximy pak plyne, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius).“

Přes všeobecnou známost této skutečnosti pro úplnost uvádím, že ke shodnému závěru jako ÚS dospěl též NSS v rozsudku čj. 2 Afs 24/2005-44, ze dne 14. 7. 2005: vycházeje z „principu legální licence a enumerativnosti státních pretenzí, principu právní jistoty a principu předvídatelnosti právní regulace, z nichž plyne zákaz analogie v neprospěch daňového subjektu a zásada, že v případě, že daňový zákon z důvodu své nejasnosti, nesrozumitelnosti či nepřesnosti nebo „mezery v zákoně“ umožňujte vícero rovnocenně přesvědčivých výkladů, je nutno použít takový z nich, který je vůči daňovému subjektu mírnější (neboť je věcí státu, aby formuloval své daňové zákony natolik jednoznačně, srozumitelně, přesně a úplně, aby minimalizoval výkladové nejasnosti; v opačném případě by se jednalo o nepřípustnou libovůli zákonodárce)“. Cit. nález ÚS i rozsudek NSS se týkají především ukládání a vymáhání daní, je však zjevné, že vyjádřené názory mají mnohem širší dopad, zvláště pokud jde o aplikaci na oblast správního trestání, kde jde obecně o omezování základních práv a svobod obdobného charakteru jako v daňovém právu.

Ačkoliv jsem si vědom diskuze na téma, „jak ÚS aplikuje "in dubio pro libertatem" - zejména tam, kde neví, jak zákon vyložit, příp. by ho to stálo příliš velké argumentační úsilí“, považuji výklad in dubio mitius či in dubio pro libertate za důležitou interpretační pomůcku zejména z toho hlediska, že je jako jeden z mála činitelů schopná vytvořit tlak na stát, aby své právní normy formuloval určitě a jasně a nečinil tak orientaci v právním řádu stále více nesnadnou, až nemožnou, což má za následek popření zásady, že neznalost zákona neomlouvá.

Ve vztahu k předmětné sporné otázce uplatnění lhůt považuji z hlediska aplikace interpretačních zásad mimo jiné za podstatné, zda se pohybujeme na poli správního trestání, či v jiném druhu správního řízení. Správní řád je dle mého názoru aplikován na příliš širokou paletu různých a občas ne nepodstatně odlišných procesů, což je na újmu zohlednění opodstatněných odlišností daných řízení. Zejména se to projevuje v oblasti správního trestání právnických osob a podnikajících fyzických osob, když i odborníci již delší dobu volají po zvláštním procesním právním předpise, jako je tomu v případě přestupků. Právě z důvodu uvedené různorodosti nepovažuji za účelné, ani rozsahem možné, pojednat o aplikaci předmětných lhůt obecně a pokud se dovolím držet tématu autorova příspěvku výše, budu vykládat možnost aplikace lhůt na problematiku správního trestání.

Je zřejmé, že při správním trestání (ať již jde o přestupky, či správní delikty v užším slova smyslu), se částečně uplatňují zásady odlišné od „obecného“ správního řízení, které svým charakterem spadají do oblasti trestání soudního. Odlišnosti správního trestání jsou zdůrazněny dále např. tím, že užití určitých ustanovení správního řádu pro tuto oblast bylo judikaturou vyloučeno (např. § 82 odst. 4 s. ř.; viz rozsudek NSS 1 As 96/2008-115, ze dne 22. 1. 2009). (Pokračování…)

Václav Čepelák

Anonymní řekl(a)...

Část 5 / 6
Analogie správního trestání s trestáním soudním je tak obecně zřejmá.

Při soudním trestání není nezvyklé, že se při aplikaci zákona hledí na to, zda se tak děje ve prospěch či v neprospěch pachatele. Příkladem budiž povolená retroaktivita hmotněprávních norem ve prospěch pachatele, která shodně platí i při správním trestání (viz čl. 40 odst. 6 LZPS, § 2 odst. 1 trestního zákoníku a § 7 odst. 1 zákona o přestupcích) a rovněž možnost ministra spravedlnosti podat stížnost pro porušení zákona dle § 266 a násl. trestního řádu, která je v souvislostech našeho tématu o to více relevantní, že ačkoli jde o mimořádný opravný prostředek, má dle mého názoru jisté rysy prostředku dozorčího, když stížnost pro porušení zákona je oprávněn podat pouze ministr spravedlnosti (jiné osoby mohou dát ministrovi podnět, ovšem nemají právní nárok na to, aby na něj ministr reagoval podáním této stížnosti). Tedy řekli bychom s určitou rezervou, institut svou podstatou do jisté míry analogický k přezkumnému řízení. O stížnosti pro porušení zákona rozhoduje NS a pokud dojde k závěru, že byl porušen zákon, tuto skutečnost ve svém rozsudku konstatuje. Ovšem pouze pokud byl zákon porušen v neprospěch obviněného, zruší NS současně též nezákonné rozhodnutí, v opačném případě (tj. byl-li zákon porušen ve prospěch obviněného) se NS omezí pouze na tzv. „akademický výrok“ a napadené nezákonné rozhodnutí zůstává v právní moci. Tedy je připuštěna pouze změna ve prospěch obviněného a vyloučen opak.

Na základě všech výše uvedených východisek jsem toho názoru, že za situace, kdy akceptuji možnost dvojího výkladu ust. § 98 s. ř. ve spojení se lhůtami uvedenými v § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2 s. ř., je třeba (zvláště v oblasti správního trestání) tuto nejednoznačnou právní normu vykládat ve prospěch účastníka řízení (který je při správním trestání v pozici analogické obviněnému v trestním soudním řízení). To neznamená popření zásady legitimního očekávání nebo aplikaci dané právní normy na stejné případy různě. Znamená to zkoumat, zda by v konkrétním případě šlo o uplatnění předmětné právní normy ve prospěch či v neprospěch účastníka řízení, a podle toho jí aplikovat.

Z toho tedy plyne závěr, že v případě, kdy bych měl zrušit či změnit nezákonné rozhodnutí o správním deliktu ve prospěch účastníka řízení, ve zkráceném přezkumném řízení, pro něž mám splněny ostatní podmínky, mám možnost takové rozhodnutí vydat ve lhůtě podle § 97 odst. 2 s. ř. (tedy ve lhůtě 15 měsíců od právní moci rozhodnutí ve věci). A naopak, pokud bych, i při splnění ostatních podmínek pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, měl zrušit nebo změnit nezákonné rozhodnutí v neprospěch účastníka řízení, jsem vázán 12 měsíční lhůtou od nabytí právní moci rozhodnutí ve věci podle § 96 odst. 1 s. ř. (Pokračování…)

Václav Čepelák

Anonymní řekl(a)...

Část 6 / 6
Co se týče aplikace 2 měsíční subjektivní lhůty, jsem toho názoru, že zatímco při výkladu objektivní lhůty není ani z podstaty věci nepochybně jasné, který z limitů pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení (tedy zda 12 či 15 měsíců od právní moci rozhodnutí ve věci) měl zákonodárce na mysli zvolit, tak v případě 2 měsíční subjektivní lhůty je věc dle mého názoru nesporná, neboť pro její vyloučení v případě zkráceného přezkumného řízení lze jen těžko nalézt oporu. Zkrácené přezkumné řízení je koncipováno jako varianta, podmnožina přezkumného řízení, a proto by se v zásadě, není-li pro jiný postup důvod, měly uplatnit stejné podmínky jako v případě klasického přezkumného řízení. Charakter zkráceného přezkumného řízení užití subjektivní lhůty jakkoliv nevylučuje, ba naopak, podmínky pro jeho provedení (tj. zjevnost porušení právního předpisu a absence potřeby vysvětlení účastníků) předznamenávají, že má jít o časově a procesně méně náročnou variantu. Dále je faktem, že rychlé rozhodnutí ve věci je obecně považováno za žádoucí a ve prospěch účastníků řízení (srov. aplikace § 13 odst. 1 a 22 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. a judikaturu k nim, která presumuje vznik nemajetkové újmy automaticky poté, co příslušné řízení překročilo časové limity stanovené pro jeho provádění). A pokud nic nenaznačuje tomu, že by se 2 měsíční subjektivní lhůta neměla v případě vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení uplatnit, je třeba v tomto případě 2 měsíční subjektivní lhůtu použít. Ať již přímo „tu z ust. § 96 odst. 1 s. ř.“, či, pokud bychom vyšli z absolutní nemožnosti aplikace normy pojednávající o „usnesení o zahájení přezkumného řízení“ na rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení, jako analogii legis. (Konec)

Václav Čepelák

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad V.Čepelák:

Velmi děkuji za obsáhlý a erudovaný příspěvek. Děkuji zároveň i za zpětnou vazbu stran mé ješitnosti a arogance. Máte asi pravdu v obém. Co se ješitnosti týče, pochopte ale radost člověka, který dlouho něco řeší, diskutuje, přesvědčuje, a najednou autorita jako dr. Vedral napíše totéž (k tomu ještě níže). Jindy třeba potěší, pokud někde vyslovíte nějaký závěr či argument, a jiná (vyšší) autorita, jej převezme nebo se s ním ztotožní a zahrne jej do své argumentace. Co se arogance týče, snažím se být trpělivý i tam, kde někdo trvá na něčem, co považuji za zjevně nesprávné, nebo to vypadá, jako by text, na který reaguje, nečetl či nepochopil, zřejmě jsem však dostatek trpělivosti a vstřícnosti k jiným názorů neprojevil, neboť "to přece bylo jasné". Váš obsáhlý příspěvek mě přivedl k tomu, že to opravdu tak jednoznačné být nemusí.

Co se týče odkazu na pozici ve státní správě, neberte to tak, že prostě musím mít názor jako zaměstnavatel, a proto tím diskuze končí. Tady je shodou okolností názor úřadu stejný, ale jindy je tomu jinak. Proto pak píšu na JP nebo něco vyvěšuji na svůj blog. Kdybych měl psát v pozici "úřední", nenapsal bych vůbec nic, protože státní správa rozsudky zásadně nekritizuje, což zde naopak činím. Stanovisko MV, dokonce i k té fikci doručení, je třeba mírně odlišné, a jediné, co mohu udělat, je napsat takovýto článek. Tedy rozepsat se jinde.

Co se týče odkazu na subordinaci, dotklo se mě trochu, že bych měl zastávat nějaký názor jen z "necitelnosti" apod. Proto jsem poukázal na to, že meze svobodného uvažování jsou v hierarchicky řízených organizacích omezené. Což neznamená, že mimo kancelář si nemohu myslet úplně něco jiného nebo ještě něco "navíc", co by jinak bylo z rozhodnutí vyškrtnuto. A uvnitř správy (v policii je to ještě přísnější) existuje určitá vázanost i vnitřními instrukcemi a směrnicemi, byť ne každý je čte a dodržuje. Mimo pracovní zařazení si však mohu myslet, co chci, a mohu zároveň i třeba (zastupuji-li kamaráda v nějakém řízení) říkat pravý opak toho, co tvrdí nějaký úřad (či dokonce ten můj).

Rozlišoval bych ale "pluralitu" názorů "uvnitř", a navenek. Mimo úřad nějaké úřední stanovisko nikoho nemusí zajímat, není jím vázán, max. může poukazovat na to, že úřad svá vlastní stanoviska nedodržuje. Tím méně je nějakým stanoviskem vázán soud, resp. NSS /byť se jím někdy může inspirovat - viz výklad NSS k posouvání fikce doručení, připadne-li konec lhůty (ač jde spíš o dobu) na den pracovního klidu (rozsudek NSS ze dne 27.5.2010, č.j. 9 As 55/2009 – 45)/.

Jinak samo stanovisko poradního sboru je opravdu argumentačně chudé, a tím i nepříliš přesvědčivé, pro působení "dovnitř" by však teoreticky ani žádné odůvodnění obsahovat nemuselo.

(pokračování…)

Jan Potměšil řekl(a)...

Co se použité argumentace týče, vycházím z toho, že pokud něco NSS řekl jen "na okraj", nešlo pro něj o stěžejní názor a zároveň patrně vycházel z určitého komentáře, jehož autor své dřívější závěry přehodnotil, a teď říká něco jiného, může to mít vliv zpětně i na soud, který na základě nového vydání komentáře daný názor třeba také může změnit, tím spíš, že se danou otázkou jako stěžejní dosud nezabýval. Není navíc výjimkou, že jeden senát trvá na A, zatímco jiný senát to posoudí odlišně (srovnej třeba rozsudek NSS ze dne 31.7.2009, č.j. 2 As 60/2008 – 111, a rozsudek NSS ze dne 30.9.2011, č.j. 5 As 45/2011 – 80 - konání výslechů svědků "mimo ústní jednání")

Co se týče procesu u správních deliktů, tak doplňuji, že komplexní úprava řízení a základů hmotného práva se připravuje, a dá-li Pán Bůh, tak časem spatří světlo světa předpis, jímž se bude řídit nejen přestupkové řízení, ale i řízení o ostatních správních deliktech. Stávající situace je nevyhovující, správní řád specifika řízení o správních deliktech nezohledňuje, něco je třeba dovozovat výkladem, resp. korigovat judikaturou (viz třeba ten zmíněný § 82 odst. 4 s.ř.). Přesto by mi přišlo zvláštní, kdybych měl určitý výklad lhůt pro "běžné" správní řízení, a jiný pro správní trestání, a to dokonce tak, že v případě rozhodnutí o vině bych měl lhůtu delší, a v případě třeba zastavení řízení lhůtu kratší, ač je pro oba případy zákon napsán stejně. To už mi přijde hodně divoké. Nějaký odvážný vyšší soud by to na základě různých zásad a principů a analogií možná odůvodnil, ale správní orgán asi stěží.

/Přesto upozorňuji, že některé správní orgány vydávají rozh.ve zkráceném přezkumném řízení i po roce, tj. do 15 měsíců, aniž by jim to bylo zásadně vytýkáno, neboť ve výkladu nepanuje jednota (přes uvedený závěr poradního sboru, který často neznají), dále "to píše Vedral" (byť teď už ne) a v případech zjevné nezákonnosti lze nad pozdě vydaným rozhodnutím, které je ve prospěch účastníka, přivřít oči. Neodvážil bych se ale dávat takový přístup jako oficiální doporučení ("když o moc nejde, tvrďte, že je lhůta 1 rok, a pokud o něco půjde a budete to chtít zrušit, tvrďte opak").

Závěrem ještě jednou děkuji za podrobnou argumentaci, která skutečně přiměje k alternativním pohledům, byť se i nadále domnívám, že ten výklad má být jednotný, jak jde-li o různá správní řízení (spr.trestání a třeba vodní právo), tak i jde-li o zkrácené vs. "běžné" přezkumné řízení.

Jan Potměšil řekl(a)...

PS (Ad VČ):
U toho dělení lhůt dle typu řízení, a dále dle typu rozhodnutí (vinen/zastaveno) by muselo přistoupit u "vinen" ještě další dělení, a to na v prospěch/v neprospěch: i zrušení rozhodnutí o vině může být v neprospěch - viz zmíněný případ, kdy P ČR na nátlak poškozených žádala zrušení blokové pokuty v přezkumném řízení, aby mohla stíhat obviněnou za trestný čin.

To je riziko přístupu, kdy výklad, který učiním s odkazem na "in dubio pro libertate" či podobnou zásadu může mít v konkrétních věcech účinky zcela opačné (jak o tom psal na JP dr. Camrda, když pojednával právě o "daňových" rozhodnutí ÚS a NSS). Proto je třeba být opatrný.
Na druhé straně "výchovný políček" ze strany NSS či ÚS může v podobě nějakého takového výkladu přimět ten který ústřední orgán státní správy, aby psal zákony srozumitelně, ať už jsou dopady judikátu jakékoliv.

A ještě k "ohánění se" názorem MV - primárně to byla reakce na závěr DČ, že konečné rozhodnutí je na vyšších instancí. Proto jsem upozornil, že ta "vyšší" instance už názor zaujala, chronologicky pak před cit. judikátem, o němž jsem se zároveň dozvěděl spíš náhodou, když jím argumentoval jeden účastník a ještě mě na něj upozornila kolegyně.