Přezkum sociálních práv ústavními soudy I.

Vzhledem k tomu, že se jedná o můj první příspěvek (pokud mě čtenáři nepřesvědčí o opaku tak o všem nikoliv o poslední), chtěl bych týmu Jiného práva především poděkovat za pozvání. Neočekávám sice, že by můj následující příspěvek vzbudil takové vášně jako povzdech Pavla Molka nad jednou námitkou podjatosti, přesto bych však velmi ocenil jakékoliv reakce ctěného publika (které, jak teď už vím, na Jiné právo pořád v hojné míře chodí).

Na Ústavní soud v minulých dnech dorazil další z návrhu opozičních poslanců na zrušení reformních zákonů v sociální oblasti, což nám otevírá další možnost zamyslet se nad tím, jak by měl Ústavní soud k podobným návrhům přistupovat. Pokud se budeme touto otázkou zabývat skutečně vážně, musíme si předtím poradit s celou řadou předběžných otázek, dlčích otázek apod., a proto jsem se rozhodl rozdělit tento příspěvek do několika částí, které budu publikovat s několikadenním odstupem. Pro čtenáře, které tato problematika vůbec nezaujme, kterých se – hádám – pár najde, jsem si však připravil i další témata, kterými budu seriál o ústavních sociálních právech prokládat.

Problémy při přezkumu zásahů do základních sociálních práv

Pokud se na problém, jak přistupovat k ústavně zaručeným (základním) sociálním právům, podíváme z perspektivy našeho Ústavního soudu, narazíme na dva základní problémy. Prvním problémem je skutečnost, že obvyklé zdroje inspirace českého Ústavního soudu (judikatura ESLP, SÚS, SCOTUS, případně jiných ústavních soudů) při tvorbě judikatury k základním sociálním právům příliš nepomohou. Není přitom žádným tajemstvím, že judikatura zavedených ústavních soudů či ESLP měla a má na judikaturu českého Ústavního soudu zásadní vliv. Například rozhodnutí SÚS byla naším Ústavním soudem citována více než 40 (vyhledáno v databázi NALUS), přičemž přejímání výkladu některých konceptů (právní stát) se zajisté často obešlo i bez citace. Podle mého názoru není taková inspirace a priori důvodem ke kritice, nýbrž jde právě naopak o pochopitelnou snahu ústavního soudu v mladé demokracii nevybočit z obecně uznávaných mezí. Bylo by konec konců marné předstírat, že náš ústavní pořádek je zcela originálním dílem a nikoliv ústavou čerpající svůj obsah ze starších zdrojů. Druhým problémem je pak jistá tajnosnubnost české ústavní úpravy (zejména vztah čl. 4 odst. 4 a čl. 41 Listiny), kterou musí Ústavní soud při rozhodování o sociálních právech překlenout. K naznačení prvního problému by měl postačit první díl seriálu, problém druhý pak bude rozveden v dalších dílech.

Obtížnost hledání inspirace pro rozhodování sociálních kauz Ústavním soudem je způsobena tím, že ústavní systémy „starých demokracií“, jimiž se Ústavní soud mohl inspirovat při tvorbě judikatury ke „klasickým“ základním právům, totiž základní sociální práva neznají buď vůbec, nebo je chrání výrazně jiným způsobem.

Jako příklad jiného přístupu k sociálním právům může posloužit německá ústavní úprava, která na rozdíl od úpravy české nechrání subjektivní základní sociální práva, nýbrž pouze zakotvuje koncepty sociálního státu, resp. sociálně tržní ekonomiky a chrání je jako objektivní právní hodnoty. Reprezentantem dalšího z odlišných přístupů je ESLP (byť nejde o ústavní soud), který při výkladu Úmluvy, často hledá a nachází sociální aspekty klasických základních práv (srov. např. rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 23. 4. 2002, Larioshina v. Russia). Případně je možné, aby ústavní systém oba dva přístupy kombinoval, k čemuž postupem času dospěla judikatura SÚS, která může sociální práva chránit nejen skrze aplikaci sociálněstátní klauzule, nýbrž např. i nalezením sociálního aspektu práva na lidskou důstojnost (k tomu srov. např. nález z 9. 2. 2010, 1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09 – Hartz IV).

V zásadě tedy můžeme rozlišit v podstatě mezi čtyřmi základními modely úpravy základních sociálních práv v ústavních systémech. 1) Sociální práva nejsou chráněna vůbec, 2) Sociální práva jsou chráněna jako aspekt práv klasických (např. nízký důchod může být prismatem citovaného rozhodnutí Larioshina vnímán jako porušení zákazu nelidského či ponižujícího zacházení), 3) Sociální práva jsou chráněna skrze objektivní klauzule typu klauzule sociálního státu a 4) Sociální práva jsou chráněna jako subjektivní základní práva, tj. jsou explicitně zakotvena v ústavách.

Právě do čtvrté kategorie spadá Česká republika. Pokud tak chceme nahlédnout za hranice a pokusit se srovnat přístupy jednotlivých států k sociálním základním právům, bylo by nejprve vhodné zjistit, které další státy lze do čtvrtého modelu zařadit.

Původ základních sociálních práv

Úprava základních sociálních práv je poměrně novým vynálezem. Určité náznaky základních sociálních práv obsahovala již Výmarská ústava (např. čl. 160, ostatní články šly spíše cestou ochrany objektivních hodnot), avšak do ústavního mainstreamu se základní sociální práva dostávala až od 70. let 20. století (vynechme přitom úpravu v socialistických státech).

Poměrně rozsáhlý ústavní katalog sociálních práv má tak např. Portugalsko (ústava z roku 1976, zejm. články 58 a 59), ale skutečný boom přinesly až nové ústavy přijaté po revolucích na přelomu 80. a 90. let 20. století. Mezi země, které v této době zakotvily významné záruky sociálních práv do svých ústav, patří mj. Jihoafrická republika, Polsko, Maďarsko, Česká republika, Slovensko, Litva, Lotyšsko a mnohé další.

V těchto ústavách se setkáme např. se zakotvením práva na přiměřenou (resp. odpovídající) odměnu za práci, práva na příspěvky od státu v určitých definovaných situacích (důchody, dávky v nezaměstnanosti), práva na bezplatné vzdělání či práva na bezplatné zdravotnictví. Jde na první pohled o práva pozitivní (byť pod hlavičkou ekonomických práv se setkáme s i právy negativními, např. právem na svobodnou volbu povolání, které konec konců známe i ze starších ústavních úprav, mj. čl. 12 německého základního zákona) a navíc o práva, která se v řadě států neobjevovala ani na zákonné úrovni.

Nebylo proto divu, že jejich ústavní zakotvení a z toho plynoucí záruky (ochrana ústavním soudem, obtížná změna) se neobešlo bez odezvy. Celá řada zahraničních ústavních právníků [srov. např. Cass Sunstein, Against positive rights, 2 Eastern European Constitutional Review (1993)] v této bouřlivé době vyslovovala obavy z toho, jak zakotvení základních sociálních práv, která ne zcela zapadala do konceptu tradičních základních práv ovlivní ústavní systémy (a rovněž ekonomiky!) nových demokracií. Některé z vyřčených obav se později naplnily [k situaci v Maďarsku srov. Andras Sajo, How the Rule of Law Killed Hungarian Welfare Reform, 5 Eastern European Constitutional Review 31 (1996)]. Bylo však jasné, že to, jak se základní sociální práva osvědčí, bude záležet především na přístupu důležitých ústavních aktérů k nim a že důležitou roli budou hrát zejména ústavní soudy.

Úprava sociálních práv totiž ve většině zmíněných ústav nebyla příliš konkrétní a dovolovala ústavním soudům excesy oběma směry, tj. od úplné rezignace na jejich ochranu až po bezbřehý paternalismus ústící ve faktické ústavní vyloučení politické soutěže v sociální a ekonomické oblasti. Skutečnost, že zakotvení sociálních práv v ústavách nemusí znamenat katastrofu, pokud k nim ústavní aktéři přistupují umírněně, později uznal i dříve nesmiřitelný kritik Cass Sunstein (Social and Economic Rights? Lessons from South Africa University of Chicago, Public Law Working Paper No. 12). O tom, zda se katastrofické scénáře naplnily v České republice a dalších zemích střední a Východní Evropy se však rozepíšu až příště.

Mezi tři základní otázky, které bude další díl seriálu řešit, bude patřit: 1) Jaké přístupy umožňuje ústavním soudům (zejména Ústavnímu soudu v ČR) ústavní úprava, 2) Který z těchto přístupů si ten který ústavní soud zvolil a 3) Který z těchto přístupů pokládám za nejvhodnější a proč.