Článek 43 LZPS - Ústavní právo na azyl?

V nedávném postu našeho únorového hosta Jakuba Camrdy týkajícím se „podceňovaného práva azylu“ se v komentářové sekci strhla debata nad povahou práva na azyl. Tato debata je komplikovaná již díky tomu, že má několik rovin (mezinárodní obyčejové právo, mezinárodní smluvní právo, právo EU, vnitrostátní ústavní právo a vnitrostátní jednoduché právo) a že je potřeba si nejprve ujasnit, o čem se přesně bavíme (o právu na územní azyl, právu na diplomatický azyl, právo na přiznání statusu uprchlíka, právu na humanitární azyl, právu na udělení statusu beneficiáře doplňkové ochrany atd.). Teprve poté se můžeme vůbec bavit o tom, zda nějaké právo existuje či ne, případně jaká je povaha takového práva a jaké jsou jeho kontury.

Tento post nemá ambice rozebrat všechny výše uvedené roviny problému. Zabývá se pouze jedním výsekem – a to povahou práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS. Článek 43 je opomíjeným článkem Listiny, k čemuž nepochybně přispěla i dosavadní judikatura Ústavního soudu. Tento post (vycházející z "našeho" komentáře k zákonu o azylu) poukazuje na problematické aspekty judikatury Ústavního soudu a předkládá argumenty, které ho navádí k přehodnocení jeho současné pozice.

Úvod - klíčové výkladové otázky vyplývající z čl. 43 LZPS

Při výkladu čl. 43 LZPS vyvstávají čtyři klíčové otázky: (1) Obsahuje čl. 43 LZPS nárokovatelné subjektivní základní právo?; (2) V čem se základní právo na azyl podle čl. 43 LZPS liší od práva na přiznání statusu uprchlíka zakotveného v mezinárodním (tj. ŽÚ1951) a komunitárním právu (tj. zejména v tzv. kvalifikační směrnici); (3) zda je rozsah „vylučující klauzule“ v čl. 43 LZPS totožný s rozsahem vylučujících klauzulí v § 15 AZ; a (4) zda lze odejmout „ústavní azyl“ udělený podle čl. 43 LZPS na základě cesačních klauzulí zakotvených v § 17 zákona o azylu (dále též „AZ“).

V tomto postu přetiskuji část komentáře k čl. 43 LZPS týkající se první otázky, která se týká povahy práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS. Odpovědi na další tři otázky naleznete v „našem“ komentáři k zákonu o azylu vydaném v nakladatelství Wolters Kluwer CZ (obrázek na levé liště JP, bližší informace o komentáři zde).

V souvislosti s tímto postem je nutno dodat dvě upozornění. Zaprvé, celý komentář k čl. 43 LZPS (a tudíž i níže uvedený text) je společným dílem Pavla Molka a mojí maličkosti. Zadruhé, náš komentář vychází z právního stavu k 30. 9. 2009, kdy byl jeho rukopis odevzdán nakladatelství. Pozdější vývoj (tj. v období do vydání komentáře) byl reflektován jen v omezené míře. Z tohoto důvodu v textu nenajdete odkaz na některá novější rozhodnutí Ústavního soudu [např. nález I. ÚS 2462/10 ze dne 10. 11. 2010 Vydání (extradice) cizince – žadatele o azyl ve vztahu k nedostatečným zárukám spravedlivého procesu v Gruzii].

Zde je slibovaný výtah z textu komentáře (poznámky pod čarou jsou vynechány):

I. Povaha práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS

Pokud jde o první výkladovou otázku, většina autorů se kloní k závěru, že z čl. 43 LZPS žádné subjektivní právo nevyplývá, Kromě stanoviska Karla Klímy a Václava Pavlíčka, se k názoru, že přímo z čl. 43 LZPS žádné subjektivní právo, tím méně právní nárok, nevyplývá, přiklání i jeho autoritativní vykladač, tedy Ústavní soud. Naznačuje to z poslední doby například jeho nález ÚS ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06.

Kromě tohoto nálezu se čl. 43 LZPS týkají již jen tři senátní odmítavá usnesení a jedno usnesení plenární odmítající pro nepřípustnost návrh senátorů na zrušení některých částí zákona o azylu, podle nějž právo azylu nelze považovat za právo nárokové. Neúspěšné žadatele o azyl, kteří by se chtěli chytit tohoto jediného stébla, které se jim zdánlivě v ústavním pořádku ČR nabízí, tak Ústavní soud v tomto nálezu směruje k jiným právům, jejichž jsou díky čl. 42 odst. 2 a 3 LZPS, také nositeli.

Patrně nejstriktnější přístup k čl. 43 LZPS pak nacházíme v Pavlíčkově komentáři k LZPS : „Právo azylu nepatří k přirozeným právům člověka ani k právům občana. Poskytuje je stát podle svého rozhodnutí, a to jen cizincům. Nejde o základní právo, na které se vztahuje ustanovení druhé věty čl. 1 Listiny[ ]“ [PAVLÍČEK: 341]. Pavlíček rovněž výslovně odmítá výklad čl. 43 LZPS chápající spojení „poskytuje azyl“ jako formulaci povinnosti, přičemž toto odmítnutí vyvozuje z toho, že čl. 43 LZPS obsahuje sloveso „poskytuje“, a nikoli „poskytne“ [PAVLÍČEK: 342]. Na druhou stranu však Pavlíček prosazuje přímou aplikovatelnost tohoto práva (byť mu plyne spíše z jeho obtížné zařaditelnosti ve vnitřní systematice LZPS); o několik stránek dál však naopak poněkud nekonzistentně popírá, že by bylo možné se práva na azyl dovolat u Ústavního soudu. [PAVLÍČEK: 344]

Možný je nicméně i výklad opačný chápající onen oznamovací způsob jako formulaci povinnosti. Takto chápou použití oznamovacího způsobu některé soudy ve správním soudnictví [viz například rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 28/2006 vykládající § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech]. Pro tento výklad svědčí řada dalších argumentů, které Karel Klíma, Václav Pavlíček ani Ústavní soud nevzali (bohužel) v potaz.

Za prvé jde o vnímání čl. 43 LZPS zákonodárcem zprostředkované v důvodové zprávě k zákonu č. 325/1999 Sb. Část důvodové zprávy vztahující se k § 12 AZ totiž výslovně uvádí, že důvody pro udělení azylu podle § 12 písm. a) AZ (opírající se o čl. 43 LZPS) jsou odlišné od důvodů pro udělení azylu podle § 12 písm. b) AZ (opírající se o ŽÚ1951 a KS),

Tento závěr potvrzuje i obecná část této důvodové zprávy: „Navrhovaná právní úprava dále reflektuje skutečnost, že [LZPS] v čl. 43 předpokládá udělování azylu pronásledovaným osobám odlišně od [ŽÚ1951]. Tento článek není dosud upraven formou zákona. V cílech sledovaných jak Úmluvou, tak článkem 43 Listiny lze nalézt shodu - poskytnutí ochrany cizincům. Odlišnost spočívající v různě stanovených důvodech pro odmítnutí ochrany je pouze formální. Po rozboru důvodu podle čl. 43 lze konstatovat, že tento důvod lze odpovídajícím způsobem subsumovat pod důvody podle Úmluvy. Proto byl přijat závěr odsouhlasený i vládou, že navrhovaná právní úprava má řešit shodně mechanismus udělování jak azylu podle čl. 43, tak ochrany podle Úmluvy.“

Z obecné části důvodové zprávy tedy vyplývá, že čl. 43 předpokládá udělování azylu pronásledovaným osobám odlišně od ŽÚ1951 (viz věta první a věta poslední z citovaného úryvku), přičemž věta „Po rozboru důvodu podle čl. 43 lze konstatovat, že tento důvod lze odpovídajícím způsobem subsumovat pod důvody podle Úmluvy“ se vztahuje k větě předcházející – tzn., že se týká výhradně důvodů pro odmítnutí ochrany, a nikoliv důvodů pro udělení azylu [v opačném případě by totiž vůbec nemělo smysl samostatné písmeno a) do § 12 AZ vkládat].

Za druhé, oba zmínění autoři i Ústavní soud se zaměřili výhradně na první větu čl. 43 LZPS. Druhá věta však obsahuje specifický důvod pro odepření azylu „tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami“. Nabízí se tedy otázka, proč by ústavodárce explicitně vylučoval určitý okruh osob z práva na azyl zakotveného v první větě čl. 43 LZPS, pokud čl. 43 LZPS (resp. jeho první věta) neobsahuje subjektivní právo (resp. je nejusticiabilní). Taková legislativní technika je zjevně v rozporu s principem racionálního zákonodárce (resp. ústavodárce), a to tím spíše, že Listina představuje hned po Ústavě ČR druhý nejvýznamnější ústavní předpis, ve kterém není příliš místa pro práva proklamativního (tj. nenárokového) charakteru.

Za třetí, ústavní právo na azyl je zakotveno v řadě evropských zemí. A to nejen v Německu (viz BUKVALDOVÁ2005 či JARASS&PIEROTH: 400-419), ale též například v Itálii a Francii. Ve všech třech zemích je toto ústavní právo na azyl nárokovatelné (viz LAMBERT&MESSINEO&TIEDEMANN2008). Je pravdou, že se postupem času (a s narůstající judikatorní činností) rozdíly mezi ústavním azylem a azylem opírajícím se o ŽÚ1951 do velké míry smazaly. Nicméně rozdíly tu pořád jsou a kvůli jednomu z nich nedávno německý Nejvyšší správní soud dokonce položil ESD dvě předběžné otázky.

Za čtvrté, lze rovněž argumentovat obecnou zásadou in dubio pro libertate, na kterou by měl být kladen důraz právě v případě cizinců domáhajících se základního práva, neboť cizinci se na rozdíl od občanů ČR nemohou aktivně podílet na legislativním (resp. ústavodárném) procesu. V obdobném duchu lze rovněž argumentovat, že v případě pochybností je základní právo zakotvené v LZPS samovykonatelné či že vzhledem „lidskoprávní dimenzi sledované problematiky, … by měl být upřednostněn výklad více šetřící podstatu a smysl základních práv a svobod“.

Ústavní soud se v nálezu ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06, přiklonil k restriktivnějšímu výkladu. Svůj závěr, že právo azylu nelze považovat za právo nárokové, ÚS opřel o dva hlavní argumenty: (1) že žádné mezinárodní smlouvy o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána, nezaručují, že právo azylu musí být žádajícímu cizinci poskytnuto (bod 21-26 a 29 nálezu); a (2) na základě argumentu systematikou LZPS, neboť LZPS politický azyl výslovně zmiňuje pouze v čl. 43, který je systematicky zařazen v „Hlavě šesté – Společná ustanovení“ (bod 27 nálezu).

První argument je zavádějící, neboť nic nebránilo (a nebrání) českému zákonodárci zakotvit do LZPS základní právo, které jde nad rámec základních práv garantovaných mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána. Několik takových práv ostatně LZPS již obsahuje (namátkou např. čl. 21 odst. 4 LZPS). Navíc, jak bylo prokázáno výše, nárokovatelné ústavní právo na azyl není v evropském kontextu nijak výjimečné.

Druhý argument sám o sobě rovněž nepovažujeme za příliš přesvědčivý, neboť je v rozporu s obecnou zásadou „rubrica non est lex“. Aplikace argumentu a rubrica v neprospěch základních práv je o to problematičtější. Navíc lze namítnout, že právo na politický azyl je zakotveno v Hlavě šesté právě proto, že si ústavodárce byl vědom, že toto základní právo jde nad rámec závazků z mezinárodních smluv. Není třeba rovněž dodávat, že s výše naznačenými argumenty ve prospěch nárokovatelného ústavního práva na azyl (byť jak uvidíme níže, výrazně užšího než je definice uprchlíka v ŽÚ1951) se ÚS vůbec nevypořádal. Přes tyto výtky lze ale shrnout, že cesta k nárokovatelnému právu na azyl vede v současné době pouze přes plénum ÚS, které jako jediné je nadáno pravomocí k provedení judikatorního odklonu od nálezu ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06.

Celý příspěvek

Zpět do školních škamen – tentokrát ve Spojených státech

Ve srovnání se studentem práv v Anglii, jehož kariéra právníka začíná pouhé čtyři roky po zakončení střední školy a jen po třech letech studia práv na jedné z mnoha anglických univerzit, je příprava na kariéru právníka ve Spojených státech mnohem delší a komplikovanější. Studenti ve Spojených státech musí totiž vystudovat dvě školy vyššího vzdělání – nejdřív „college,“ což je vysoká škola s obecným zaměřením, a teprve poté „law school.“ To znamená, že musí dvakrát psát přijímací zkoušky, vyplňovat přihlášky a platit školné. Není divu, že studenti ve Spojených státech neberou rozhodnutí stát se právníkem na lehkou váhu a že se mnohdy na tento krok připravuji od raného věku. Kromě studia na střední škole se aktivně věnují mimoškolním aktivitám a někdy se již od čtrnácti let připravují na přijímací zkoušky na vysokou školu.

První krok k tomu, dostat se ve Spojených státech na práva, je s dobrými výsledky vystudovat uznávanou college. Zajímavostí je, že se na college nestuduje jen jeden obor. College je, velmi zjednodušeně, čtyřleté prodloužení střední školy, v průběhu kterého si studenti prohlubují své základní znalosti. Kromě toho si každý student vybere dvě hlavní zaměření – „major“ a „minor.“ Mezi velké množství těchto zaměření patří například sociální vědy, politické vědy a matematika, ale i užší okruhy jako žurnalistika nebo nukleární fyzika. Koncept major a minor spočívá v tom, že největší množství předmětů, které se student učí, je právě v okruhu zvoleného zaměření.

Většina univerzit přijímá studenty na základě několika esejí, přihlášky a standardizovaného testu SAT (Scholastic Assessment Test). Ačkoli jsou tedy přijímací zkoušky jednotné, každá univerzita má možnost zadat vlastní témata esejí. Jedno z nejpopulárnějších podnětů jsou výše zmíněné mimoškolní aktivity. Američtí studenti v průběhu střední školy (a také v průběhu college) chodí do různých kroužků, hrají v kapelách, jsou součástí sportovních týmů, angažují se v charitativních organizacích, píší pro školní noviny a podobně. O zkušenostech, které při těchto aktivitách nasbírali, pak píší v přihláškách za účelem dokázat členům výběrové komise, že jsou ctižádostiví a snaživí.

Další odlišností amerického systému je to, že po vystudování college nastoupí mnoho studentů dočasně do práce. Není neobvyklé, aby na soukromé college studenti platili $35,000 za rok, a tudíž si jen málokdo může ihned dovolit školné na law school. Druhým důvodem odkladu bývá to, že si studenti nejsou jisti, zda se opravdu chtějí stát právníky. Navíc je čeká další psaní esejí, vyplňování přihlášek a příprava na standardizovaný test, tentokrát Law School Admission Test neboli LSAT.

Výběr univerzity, na kterou poslat přihlášku, není vůbec jednoduchý. Příčinou je to, že se právnické fakulty ve Spojených státech od sebe často liší předměty a způsobem výuky. Předměty na Columbia Law School nebo na New York University School of Law bývají velmi prakticky zaměřené. Mezi vyučující patří nejen uznávaní akademikové, ale i přední právníci, kteří zároveň pracují v advokátních kancelářích. Školy jako Yale Law School, University of Pennsylvania a UCLA School of Law jsou zaměřené o něco více filozoficky a akademicky. Mezi povinné předměty v prvním ročníku na většině právnických fakult nicméně patří trestní právo, majetkové právo, smluvní právo, ústavní právo a občanské právo procesní. Ve druhém a třetím ročníku již mají studenti volnost výběru a mohou se soustředit na ty okruhy práva, kterými se chtějí zabývat v praxi.

Bezprostředně po promoci čeká studenty práv ve Spojených státech intenzivní příprava na Bar Exam, tedy na písemné advokátní zkoušky. Pokud se nerozhodnou počkat na druhý zkouškový termín, který je v únoru, tak jsou osudovými dny dva dny na konci července. Stejně jako v Anglii se studenti ve Spojených státech spoléhají na služby několika institucí. Mezi nejznámější patří BarBri. BarBri studentům poskytne veškeré podklady ke studiu a připraví je na Bar Exam prostřednictvím přednášek, domácích úloh a testů. Je nutné podotknout, že Bar Exam je jiný v každém státě, ale ve většině států je rozdělený do dvou dnů. První den se píše test zaměřený na zákony toho daného státu a druhý den se píše Multistate Bar Exam (MBE). Účel MBE je vyzkoušet studenty ze zákonů a právních pojmů, které jsou stejné ve většině ze států anebo které jsou naopak diametrálně odlišné.

Zaplatit $3,100 za kurz organizovaný BarBri poté, co výdaje za školné na law school činily ročně kolem $35,000, je nepříjemná výloha. Většina studentů je jí ale ušetřena. Díky vysokým studijním nákladům je jednou z nejatraktivnějších možností, jak zahájit kariéru, nastoupit do advokátní kanceláře. Studenti si usnadňují hledání práce tím, že již po prvním roce na law school absolvují pohovory, aby na konci druhém roku mohli strávit dvanáct týdnu v advokátní kanceláři na pozici Summer Associate. Podobně jako v Anglii je obvyklé, že studenti na základě této brigády obdrží pracovní nabídku. Budoucí zaměstnavatel zaplatí náklady spojené s Bar Exam a, i když výsledky zkoušek jsou zveřejněny až v listopadu, vítá studenty ve svých řadách měsíc nebo dva po tom, co složí Bar Exam. Otázka je, co studenty čeká potom! Celý příspěvek

Jiné právo misijní 3: Volby

Jedu z předvolebního mítinku Strany zelených v kosovském městečku Veselí. Z billboardů podél silnice se na střídačku usmívají šéfové dvou největších partají. Ostatní strany neměly peníze na viditelnou kampaň, takže postupují formou setkávání s občany. (Na Zelený přišlo dvanáct lidí. Zprávu, do který jsem to napsala, mi ovšem z Centrály vrátili s tím, že není vhodné tímto konkrétním způsobem upozorňovat na malou politickou uvědomělost a zájem kosovských občanů. Opravím to na „poměrně nízkou účast s ohledem na nepřízeň počasí.“ Spokojenost.)

Celý příspěvek

Zpět do školních škamen aneb studium práv v Anglii

Jste bezpochyby na váš vkus až moc důvěrně obeznámeni se studiem práv v České republice a s tím, jakými peripetiemi je nutné projít, než se u nás může absolvent jedné z mnoha právnických fakult stát advokátem. Mnozí z vás mají dokonce zkušenosti se studiem v zahraničí (například se studiem LLM) nebo s cizími právními systémy, ale uvažovali jste někdy nad tím, jaké by bylo vystudovat práva v zahraničí? Vraťme se na pár následujících řádků do školních škamen, tedy do dob, kdy jsme si na vlastní kůži ověřili teorii o existenci „průtokových poznatků“ (ti, kteří nejsou milovníky Járy Cimrmana, odpustí). Byly to doby muk, kdy na nás pedagogové úspěšně, ale častěji neúspěšně, zkoušeli různé metody výuky včetně názorných a úlekových fixací a trestání učitele učitelem. Častější ale bylo, že nás profesoři zkrátka zavalili nepředstavitelným množstvím informací a pak očekávali, že se stane zázrak. I když přístup pedagogů je v zahraničí často podobný jako u nás, je otázkou, jestli ty ostatní peripetie jsou o něco snesitelnější.

Následující poznatky se budou týkat studia práv v zemi, která nám je velmi blízká, alespoň ze zeměpisného hlediska. V Anglii, stejně jako v České republice (a narozdíl od systému ve Spojených státech), se studenti středních škol v maturitním ročníku hlásí na vysoké školy se specifickým zaměřením. Mezi nejprestižnější právnické fakulty patří fakulty na Oxford University a Cambridge University. Existuje ale mnoho jiných škol s dobrou pověstí. Podle hodnoceni, které každoročně vychází v The Guardian, jsou v popředí právnické fakulty na Queen Mary, University College London, King's College London a London School of Economics. Studenti v prvním ročníku studují trestní právo, majetkové právo, veřejné právo, smluvní právo a občanské právo. Kromě povinných předmětů, mezi které patří právo evropské unie a právo duševního vlastnictví, mají studenti v druhém a třetím ročníku možnost výběru z velké škály volitelných předmětů. Pro některé může být překvapením, že již po úspěšném ukončení třetího ročníku, je studium u konce.

Absolventi právnické fakulty obdrží titul Bachelor of Laws a poté, co se rozhodnou, jestli je víc láká právní činnosti, kterou vykonává „solicitor” nebo „barrister,” je od momentu, kdy nastoupí do práce, dělí relativně krátká doba. V případě studenta, který chce pracovat jako solicitor, je ta doba necelý rok. Díky stále se měnícím procesním pravidlům anglických soudů se rozdíl mezi barristry a solicitory pomalu vytrácí, ale barristři zpravidla pracují v advokátních komorách a účastní se soudních přelíčení, zatímco solicitři pracují v advokátních kancelářích, připravují podklady k soudním přelíčením a poskytují právní poradenství.

Studenti, jejichž cílem je stát se solicitorem, po obdržení titulu Bachelor of Laws dochází necelý rok na Legal Practitioners Course, což je postgraduální kurz po jehož ukončení jsou absolventi připuštěni k anglickému ekvivalentu našich advokátních zkoušek. Tento kurz se vyučuje v několika institucích (mezi nejznámější patří BPP Law School a College of Law), které jsou dotovány předními advokátními kancelářemi. Ti, kteří zdárně zvládli pracovní pohovory, nastoupí do advokátních kanceláří bezprostředně po úspěšném složení advokátních zkoušek a to na pozici Trainee. Po dobu dvou let pak působí jako koncipienti

Je nutné podotknout, že způsob, jakým se budoucí právník v Anglii hlásí o místo, je mnohem strukturovanější než u nás. Na začátku druhého semestru druhého ročníku na právech se studenti účastní pohovorů, na základě kterých úspěšní uchazeči obdrží možnost strávit jeden až tři týdny v jedné z mnoha advokátních kanceláří. Tato brigáda neboli Vacation Scheme v podstatě slouží jako dlouhý pohovor, který v lepším případě umožní studentovi nastoupit na pozici Trainee po ukončení Legal Practitioners Course. Mnoho studentů pochopitelně nezvládne vstupní pohovory a nemá tedy možnost v průběhu brigády proniknout na pár týdnů do světa právníků. Tito studenti se hlásí o místo buď po ukončení univerzity, nebo po absolvování Legal Practitioners Course. V každém případě je ale mnohem výhodnější mít pracovní nabídku již na konci druhého ročníku – student má ve třetím ročníku o starost méně a jeho budoucí zaměstnavatel mu zaplatí zmiňovaný Legal Practitioners Course, který je jinak velice nákladný (školné je přilbližně £10,000).

Jak je asi patrné z tohoto výčtu, stát se právníkem v Anglii sice netrvá dlouho, ale zato není zcela jednoduché vyznat se v krocích, které je nutné pro dosažení tohoto cíle podstoupit. Vše se ještě více komplikuje, když se někdo chce stát právníkem, ačkoli nevystudoval právnickou fakultu, nebo když se studentovi nepodaří dostat se do advokátní kanceláře na Vacation Scheme nebo obdržet nabídku na pozici Trainee před ukončením studia. V tomto ohledu mě osobně překvapilo, jak malou podporu mají studenti od univerzity, na které studují. Na předních anglických právnických fakultách se profesoři sice pyšní velkými jmény v akademickém světě, ale jejich zájem o výuku a o osud jejich studentů je nevalný.
Celý příspěvek

Výzva pro absolventy Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci

Děkanka Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci, prof. JUDr. Milana Hrušáková, CSc. si dovoluje oslovit všechny absolventy olomoucké právnické fakulty a informovat je o tom, že PF UP prohlubuje spolupráci se svými absolventy. V této souvislosti se děkanka PF UP obrací na všechny absolventy této fakulty s výzvou, aby se registrovali v nové databázi absolventů PF UP. Databáze bude sloužit k usnadnění komunikace fakulty s jejími absolventy i mezi absolventy navzájem a k informování absolventů o zajímavých akcích či pracovních příležitostech. Absolventi se mohou v databázi registrovat resp. své údaje aktualizovat prostřednictvím webových stránek http://www.absolventipf.upol.cz/.  

V souvislosti s oslavami 20. výročí založení Právnické fakulty Univerzity Palackého v Olomouci zároveň děkanka PF UP všechny absolventy srdečně zve na výroční setkání absolventů PF UP, které se uskuteční 28. 5. 2011 v prostorách fakulty. Bližší informace naleznete na webových stránkách http://www.20letpf.upol.cz/.  

Celý příspěvek

Platy soudců III: Zmrazení (Pl. ÚS 13/08 Platy soudců X)

Mé předchozí dva posty k soudcovským platům se týkaly obecných otázek, a tudíž je už nejvyšší čas se podívat na to, co přesně říká Ústavní soud. V roce 2010 rozhodoval Ústavní soud o soudcovských platech hned dvakrát – nejprve o zmrazení (pozastavení růstu) platů všech soudců obecných soudů pro léta 2008-2010 (nález ze dne 2. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 13/08 Platy soudců X), a poté o 4% snížení platů na rok 2010 (nález ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Platy soudců XI). Pojďme se tedy podívat na první z uvedených nálezů.

I. O co šlo?

Předmětem přezkumu bylo ustanovení zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kterým došlo ke zmrazení (pozastavení růstu) platů všech soudců obecných soudů pro léta 2008-2010. Pro výpočet platu soudců v období od 1. 1. 2008 do 31. 12. 2010 se tak měla použít platová základna ve výši dosažené k 31. 12. 2007. Jinak řečeno, s účinností od 1. 1. 2008 u soudců nedošlo ke zvýšení platu, ke kterému by jinak došlo na základě § 3 odst. 2 a 3 zákona o platu představitelů státní moci.


II. Co na to „většina“ Ústavního soudu?

Než se dostaneme k argumentaci, je potřeba vysvětlit, proč je „většina“ v nadpisu této části postu v uvozovkách. Z disentu Elišky Wagnerové se totiž dozvídáme, že nález sp. zn. Pl. ÚS 13/08 je ve skutečnosti pluralitním rozhodnutím. Jinak řečeno, žádné stanovisko nezískalo podporu nadpoloviční ani kvalifikované (devítičlenné) většiny a stanovisko „většiny“ je tak vlastně stanovisko „relevantní menšiny“. [Podle Elišky Wagnerové pro zamítavý nález hlasovalo toliko sedm soudců ze čtrnácti, čtyři soudci připojili odlišná stanoviska, další tři soudci patrně hlasovali proti, aniž by připojili odlišné stanovisko. Podle mého názoru by měl Ústavní soud v nálezech jasně uvádět, jakým poměrem hlasů k danému výroku dospěl, což je důležité pro posouzení precedenční hodnoty plenárního nálezu. O tom ale podrobněji někdy jindy].

Pokud jde o argumentaci k meritu věci, „většina“ nejprve shrnula v bodech 39-42 dosavadní relevantní judikaturu. Každý si může tuto pasáž nálezu přečíst (vzhledem k její délce jí zde nereprodukuji). Co je na této pasáži podstatné, je ale rovněž to, co v ní není. „Většina“ totiž tuto pasáž staví výhradně na nálezu ze dne 16. 1. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 55/05 Platy soudců VIII - zmrazení (pozastavení růstu) platů soudců v roce 2004, a zcela vynechává nález Pl. ÚS 11/02 Platy soudců IV - odejmutí tzv. dalšího platu za II. pololetí 2001 a snížení dalšího platu v roce 2002, což se nelíbí disentujícím soudcům (k tomu níže).

Samotnému zmrazení (pozastavení růstu) platů všech soudců obecných soudů pro léta 2008 – 2010 jsou věnovány body 43 až 57. V bodě 43 „většina“ konstatuje, že v souladu s nálezem sp. zn. Pl. ÚS 55/05 Platy soudců VIII považuje zmrazení v letech 2008-2010 za „platovou restrikci“. Body 44-48 pak rozebírají vývoj soudcovských platů od roku 1996 (ty ponechávám s ohledem na délku postu stranou. Důležitá informace je až v bodě 49, kde „většina“ uvádí, že „platová základna pro představitele státní moci pro rok 2005 činila 50 400,- Kč, pro rok 2006 představovala 53 283,- Kč a pro rok 2007 byla stanovena ve výši 56 847,- Kč“ (poznámky pod čarou vynechány).

Jádro argumentace „většiny“ se ale nachází až v bodech 50-56, které zde reprodukuji:

„50. Zákonem o stabilizaci veřejných rozpočtů, resp. mimořádným opatřením, které je předmětem ústavněprávního přezkumu, došlo ke zmrazení platů soudců v letech 2008 – 2010 na úroveň platové základny dosažené k 31. 12. 2007, tj. činí trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené za rok 2005, tj. 3 x 18 949,- Kč, čili 56 847,- Kč.

51. Lze tedy shrnout, že hrubý roční plat soudce vypočtený z platové základny roku 2007 sice v roce 2008 nevzrostl, avšak ani neklesl. Ústavní soud již v nálezu Pl. ÚS 55/05 konstatoval, že zastavení nárůstu platů soudců po dobu jednoho roku není restrikcí v rozporu s ústavními principy a v projednávaném případě musel na otázku, zda zastavení nárůstu hrubého platu soudců po dobu tří let (při současném nárůstu skutečného příjmu) je již ústavně nepřípustné, odpovědět rovněž negativně. Po přijetí nové koncepce výpočtu platové základny navázané na průměrnou nominální mzdu fyzických osob v nepodnikatelské sféře (tj. od 1. 1. 2004) došlo poprvé k pozastavení tempa růstu platové základny soudců (a dalších ústavních činitelů) v důsledku reálného překročení trojnásobku průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře, v období stanoveném přezkoumávanou právní úpravou je tempo růstu pozastaveno v důsledku reformy veřejných rozpočtů po dobu tří let za situace, kdy průměrná nominální mzda v nepodnikatelské sféře činila podle sdělení ČSÚ v roce 2006 částku 19 786,- Kč (částka rozhodná pro výpočet platové základny v roce 2008), v roce 2007 částku 21 117,- Kč (rozhodná pro výpočet platové základny v roce 2009) a v roce 2008 částku 22 037,- Kč (rozhodná pro výpočet platové základny v roce 2010).

52. Ústavní soud konstatuje, že z hlediska principu dělby státní moci a požadavku jejich vzájemné vyváženosti sice zůstaly pojistky a záruky konstruované zákonem o platu představitelů státní moci zachovány a pro účely projednávané věci k této otázce v podrobnostech odkazuje na nález sp. zn. Pl.ÚS 55/05 (odst. 59.), konstatuje však trend snižování poměru mezi platem soudce (a ostatních ústavních činitelů) k zákonem stanovenému násobku průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře. Nicméně mimořádné opatření napadené navrhovatelem nelze posuzovat izolovaně, nýbrž je nezbytné, aby i ve světle právních názorů vyjádřených v nálezu Pl. ÚS 55/05 byl zkoumán skutečný dopad do příjmové situace soudců. Ten neměl charakter trvalého snížení materiálního zabezpečení soudce, zvláště uváží-li se i se shora hodnocený (pro reálný soudcovský příjem pozitivní) dopad daňové reformy.

53. [zde se hovoří o 4% snížení soudcovských platů na základě zákona č. 418/2009 Sb. – „většina“ neshledala toto snížení pro projednávaný případ za relevantní].

54. Jak Ústavní soud ji dříve vyložil, zásahy zákonodárce do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem je třeba hodnotit v rámci chráněném principem jejich nezávislosti. Nezávislost soudců je sice podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní, je ale zároveň i spjata s jejich přiměřeným materiálním zajištěním; zákaz svévolných platových restrikcí rovněž umožňuje vyloučit různé formy nátlaku na jejich rozhodování. Ústavní soud je přesvědčen, že v projednávané věci dočasné pozastavení garantovaného nárůstu platů soudců neovlivnilo jejich dosud dosaženou úroveň materiálního zajištění způsobem, jenž by založil pochybnosti o tom, zda nejde o svévolný postup zákonodárce mající za cíl omezení či ztrátu soudcovské nezávislosti. Ústavní soud tak odlišil pozastavení nárůstu platu soudců od trvalého odnětí platu či jeho části, které již představuje reálný negativní dopad do dosažené úrovně materiálního zajištění soudců; pro posouzení ústavnosti platové restrikce tohoto charakteru již ve své judikatuře vyvodil základní zobecňující teze (srov. nález Pl. ÚS 34/04, Sb. n. u. sv. 38 str. 31, č. 355/2005 Sb.).

55. Shrnutě a jinými slovy řečeno: přezkoumávaná právní úprava nepředstavovala a nepředstavuje ústavně nepřípustné odnětí platu soudců, neboť odnětí a v protikladu k němu stojící (toliko dočasné) zmražení hrubého příjmu soudců nelze ztotožňovat. To platí tím spíše, že výše materiálního zajištění soudců nezůstala – posuzováno v komplexu zákonné úpravy – ve zkoumaném období zmražena; ve skutečnosti příjmy soudců doznaly navýšení.

56. Z uvedeného plyne ovšem také, že krok zákonodárce, jímž (by) došlo nikoliv k pozastavení tempa růstu platu soudců, nýbrž k byť i jen částečnému odnětí již dosažené úrovně jejich materiálního zabezpečení, stěží by mohl Ústavní soud z hlediska principů demokratického právního státu aprobovat. Zvláště to platí, pokud by se ukázalo, že takováto zásadně nepřípustná restrikce zasahuje toliko nebo především příjmové poměry soudců a nikoliv současně příjmy jiných „služebníků“ státu. K uvedenému je vhodné výslovně připomenout závěry Ústavního soudu obsažené v jeho nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/04.” (důraz doplněn, poznámka pod čarou v bodě 56 vynechána)

Pokud ponecháme stranou abstraktní úvahy Ústavního soudu ohledně dělby moci a soudcovské nezávislosti, tak se ze stanoviska „většiny“ dají vypreparovat tři dílčí závěry:
(1) že je rozdíl mezi pozastavením tempa růstu platu soudců (zmrazením) a odnětí již dosažené úrovně materiálního zabezpečení (snížením) – viz zejména body 55-56
(2) že snižování poměru mezi platem soudce k zákonem stanovenému násobku průměrné nominální mzdy v nepodnikatelské sféře není per se protiústavní – viz bod 52
(3) že kritériem ústavnosti je „skutečný dopad do příjmové situace soudců“ (bod 52).

Jak vidno, moc ústavněprávní argumentace u „většiny“ nenajdeme. Stejně tak ve stanovisku „většiny“ nenalezneme žádné srozumitelné obecné vodítko, z něhož by se dalo dovozovat, jak bude Ústavní soud postupovat u jiných platových restrikcí. Dalo by se říci, že „většina“ postupuje až příliš minimalisticky. Její stanovisko totiž nabízí více otázek než odpovědí. Všimněme si například rozdílu mezi snížením platu soudců a snížením materiálního zabezpečení soudců (viz body 54-55). Druhá kategorie je nepochybně širší než ta první (viz disent Elišky Wagnerové rozebraný níže). Co ale přesně spadá pod „materiálního zabezpečení soudců“? Platí pro obě kategorie stejná pravidla? Jaký význam mají slova „tím spíše“ v bodě 55? Ze stanoviska „většiny“ se odpovědi na tyto otázky nedozvíme.

Stanovisko většiny se argumentačně láme v bodě 52 – ani ten však neposkytuje jednoznačné kritérium, neboť „většina“ nám neříká, co přesně je kritériem pro posouzení „skutečného dopadu do příjmové situace soudců“ – patrně čistý příjem soudců (což se ale dozvíme až z bodu 8 disentu soudce Vladimíra Kůrky, a nikoliv ze stanoviska „většiny“). A jaké by bylo stanovisko „většiny“, kdyby daňová reforma neměla pozitivní dopad na soudcovské platy? Opět nevíme, protože „většina“ v bodě 52 svůj závěr kvalifikuje slovem „zvláště“. Ještě ambivalentněji vyznívá bod 56, který obsahuje v podstatě obiter dictum týkající se snížení platů. Co znamenají slova „stěží“ a „zvláště“, ví patrně jen členové „většiny“.

III. Disenty

K nálezu připojily své odlišné stanovisko čtyři soudci Ústavního soudu (oba místopředsedové, soudce Vladimír Kůrka a soudkyně Vlasta Formánková). Při čtení odlišných stanovisek je dobré mít na paměti jeden společný leitmotiv všech disentů – všichni disentéři poukazují na posun ve výkladu nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 a na “argumentační potlačení” nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/02 ve stanovisku „většiny“ (a s obojím nesouhlasí). Pojďme se ve zkratce podívat na jednotlivé disenty.

Disent Pavla Holländera je postaven nálezech sp. zn. Pl. ÚS 11/02, Pl. ÚS 43/04 a Pl. ÚS 34/04. Podle Pavla Holländera je nepřípustné platové restrikce soudců patří „i takové zmrazení zákonem předpokládaného růstu příjmu soudců, jež nesplňuje podmínku rovnosti (ve vztahu k ostatním skupinám osob působících v oblasti veřejné moci ať již ve služebním anebo zaměstnaneckém poměru), a dále, vycházeje ze zásady proporcionality, jež není odůvodněno výjimečnými okolnostmi, např. tíživou finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců (nutno připomenout, že posuzovaná úprava byla přijata v roce 2007, čili před současnou finanční a hospodářskou krizí)“ (důraz doplněn). Dále Pavel Holländer zdůrazňuje dvě komponenty soudcovské nezávislosti – (1) přiměřené materiální zajištění a (2) vyloučení eventuality nátlaku moci zákonodárné (resp. výkonné) na rozhodování soudců.

Problém tohoto disentu je stejný jako u stanoviska „většiny“ – disent je extrémně obecný a neposkytuje žádné vodítko. Nezodpovězených otázek je dokonce ještě více. Rovnost mezi kým? Na základě jakých kritérií? Co se rozumí proporcionalitou platové restrikce? „Klasický“ třístupňový test proporcionality? Asi těžko. V jakém ustanovení/principu českého ústavního pořádku nalezneme oporu pro „důstojnost soudců“? Co se rozumí „přiměřeným“ materiálním zajištěním? Který z obou komponent soudcovské nezávislosti byl narušen? První, druhý nebo oba? Kdyby byla podobná úprava přijata v době finanční a hospodářské krize, byla by podle Pavla Holländera ústavně souladná? Na žádnou z těchto otázek odpověď nenalezneme.

V podobném duchu se nese stručnější disent Vlasty Formánkové. Řada abstraktních principů, ale žádná použitelná kritéria.

Disent Elišky Wagnerové je o něco propracovanější. Klíčová část nálezu zní následovně:

„Souhrnně lze konstatovat, že nález řádně nezjistil skutkový stav v podobě právní úpravy vztahující se k odměňování soudců tak, aby mohl posoudit komplexně chápanou nezávislost soudců, resp. její záruky v kontextu napadené úpravy, resp. učiněná skutková zjištění hodnotil mechanicky, bez zhodnocení souvislostí. Bez řádného zhodnocení zůstaly mj. i následující skutečnosti:
a) posuzovaná úprava je již v pořadí třetím zmrazením soudcovských platů, přičemž toto poslední (přezkoumávané) zmrazení je, jako jednorázový akt, třikrát delší než dvě jednotlivá předchozí zmrazení soudcovských platů.
b) Protože se zvyšoval a zvyšuje základ pro výpočet soudcovského platu, tj. průměrná nominální měsíční mzda fyzických osob v nepodnikatelské sféře (soudcovský plat má být jejím trojnásobkem), muselo dojít k poklesu soudcovských platů v minulém roce, tj. v roce 2009 (tento rok rozhodnutí nemapuje), neboť dosáhnout na ono „zastropení“ platu, nad něž již nebyly prováděny odvody na zdravotní a důchodové a sociální pojištění, bylo obtížnější, neboť základna pro výpočet soudcovského platu, na rozdíl od něj samotného, rostla.
c) Navíc, bylo-li „zastropení“ pro účely odvodů veřejnoprávního pojištění až do konce loňského roku (2009) rovno 48 - násobku shora zmíněné průměrné nominální mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře (což do jisté míry zvýšilo některé, zdůrazňuji jen některé, soudcovské platy), činí zastropovací hranice pro rok 2010 72 - násobek téhož, přičemž je jasné, že tohoto limitu již nedosáhne ani jeden jediný soudce v České republice. Bylo by vypovídající, pokud by si býval Ústavní soud zjednal informace o tom, kolik osob a z jakých profesních okruhů by vzhledem ke svým příjmům na novou hranici zastropení dosáhlo, pokud by platila již loni.
d) Dále od 1. 1. 2008 došlo k výraznému, z komparativního hlediska nevídanému, zhoršení hmotného zajištění soudců v nemoci.
e) Nadto od 1. 1. 2010, tj. v relevantním, resp. posuzovaném období 2008 až 2010, a navíc v době rozhodování platilo již také snížení soudcovských platů o 4 % (od 1. 1. 2010), které je poměrně neseriozně odůvodňováno nutností krýt rozpočtový deficit, avšak které naopak nedopadlo na státní zaměstnance, jichž je, co do počtu mnohonásobně víc než soudců.
f) Snížení platů, stejně jako zmrazení platů, nebylo tedy obecné, nedotklo se žádného ze státních zaměstnanců. Zdá se mi, že v posledních letech žel neoblíbená profesní skupina – soudci, mající nadto nenahraditelné, specifické postavení v ústavním systému, které vyplývá z funkce, kterou soudci plní, se stala jakýmsi rukojmím politiky, instrumentem v jejích populistických krocích, které však, jak shora naznačeno, nemají žádný reálný dopad. Relevantní (úřednická) místa přitom pravidelně smlčují, že odměňování některých zaměstnanců státu může představovat i násobek soudcovských platů už proto, že jejich mzdu, na rozdíl od soudců, nemusejí tvořit jen pevné tarify, nýbrž i další, buď pravidelně se opakující finanční částky (osobní ohodnocení) a/nebo doplněné jednorázovými částkami (odměny). Omezím-li se na mechanickou optiku, kterou si osvojil nález, a kterou já nezastávám, pak zůstala nezodpovězená otázka, proč alespoň vysokopříjmovým zaměstnancům státu nebyly platy zmrazeny za účelem „stabilizace veřejných rozpočtů“, resp. snížen plat stejně jako soudcům.

Z uvedených důvodů je pro mne zcela nepochybné, že napadenou úpravou byla porušena rovnost soudcovských legitimních očekávání na nezmrazený plat v letech 2008 až 2010 v porovnání s týmž, platným pro ostatní zaměstnance státu, resp. zaměstnance placené z veřejných rozpočtů. Nadto byl porušen i neakcesorický princip rovnosti, pokud snad byla důvodem zmrazení platů snaha o řešení dluhů ve státním rozpočtu, přičemž v případě stanovení hmotného zajištění soudců je třeba vždy přihlížet jak k naprostému zákazu podnikání, jakož i jiných než zákonem povolených (nelukrativních) činností, tak k tomu, že hmotné zajištění soudce je, ať se to komu líbí či nikoli, evropsky uznávanou pojistkou jeho nezávislosti. Šlo-li o politický cíl o nivelizaci platů soudců a úředníků státu, pak je třeba opět navázat na odmítnutí takové snahy poukazem na závěry učiněné v nálezu Pl. ÚS 11/02 k této otázce, které jsou zcela jednoznačné.“ (důraz doplněn)

Na disentu Elišky Wagnerové je sympatické, že se staví k problematickým aspektům restrikcí soudcovských platů otevřeněji. Otázkou ale zůstává, jakou oporu mají její závěry v českém ústavním pořádku. Z čeho plyne „rovnost soudcovských legitimních očekávání na nezmrazený plat v letech 2008 až 2010“? Z čeho plyne ústavní nárok soudců na to, aby se jejich plat odvíjel od trojnásobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře (pozn. podle stávajících koeficientů zakotvených v § 28 zákona č. 236/1995 Sb. mají všichni soudci s praxí delší 5 let koeficient vyšší než 1,0, přičemž koeficient 1,0 = trojnásobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře)? Znamená to, že až se jednoho dne platy ve státní správě v České republice přiblíží platům státních zaměstnanců ve vyspělých západoevropských zemích, budou mít čeští soudci nárok na stále stejný koeficient (což by znamenalo, že čeští soudci budou nejlépe placenými soudci v celé kontinentální Evropě)? [nechci se znovu pouštět do hry s čísly – nechť se každý podívá do aktuální zprávy CEPEJ (zde) na str. 205-206, jaké jsou poměry platů začínajících soudců v západní Evropě k průměrné mzdě (vyjma „ostrovů“ a „pidistátů“ jako San Marino nemá trojnásobek na „Západě“ nikdo)]. A co body c) a d)? Znamená to, že pokud se zvedne celoplošně daň z příjmu či se celoplošně změní odvody na sociální a zdravotní pojištění, musí stát tento rozdíl soudcům doplatit? Stejně tak by mě zajímalo, kteří státní zaměstnanci dlouhodobě pobírají násobek soudcovských platů a jaké je hmotné zajištění soudců v nemoci v jiných zemích. Takto kusá tvrzení bez jakékoliv opory ve faktech do nálezu (ani do disentu) nepatří.

Nejpřesvědčivěji nakonec vyznívá disent Vladimíra Kůrky. Disent Vladimíra Kůrky je extrémně dlouhý, a tudíž zde poskytuji jen jeho stručné shrnutí. Vladimír Kůrka má nepochybně pravdu, že „většina“ nijak nedoargumentovala rozdíl mezi prvním a opětovným zmrazením (bod 3 disentu) ani rozdíl mezi jednoletým a tříletým zmrazením (zejména bod 4 a 6 disentu). Co je však nejvíc sympatické je snaha poukázat na problém s komparátorem, který „většina“ při posuzování dopadů zmrazení používá (bod 8 disentu). Až z disentu Vladimíra Kůrky se totiž dozvíme, co si pod pojmem „skutečný příjem“ představuje „většina“ = příjem čistý. To je však v nálezové judikatuře k soudcovským platům novum a navíc se se nezdá toto kritérium šťastným, neboť „čistý příjem v daných souvislostech nemá systémovou kvalitu, a „soudcovská nezávislost“ by musela být v platové rovině měřena vždy ve vztahu k té či oné úpravě daňové, dotčena i případným zvýšením daňových sazeb, event. by musela být posuzována individuálně ve vztahu ku konkrétnímu soudci podle toho, do kterého daňového pásma jeho plat spadá (při daňové progresi, kupříkladu)“ (bod 8 disentu).

I tento disent ale obsahuje řadu sporných argumentů. Vladimír Kůrka se podobně jako jiní disentéři ohání důstojností soudců (viz bod 14 disentu), bez jakéhokoliv odkazu na nějakou normu českého ústavního pořádku (doporučení Výboru ministrů Rady Evropy součástí českého ústavního pořádku opravdu není), nespecifikuje, co se rozumí „přiměřeným materiálním zajištěním“ soudců (bod 12 disentu) a dovozuje (byť nepřímo) ústavní nárok soudců na to, aby se jejich plat odvíjel od trojnásobku průměrné nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře (viz bod 11 disentu). Podobně jako Eliška Wagnerová si tak i Vladimír Kůrka myslí, že nivelizace reálných platů soudců a ostatních státních zaměstnanců je per se protiústavní (bod 13). Nejspornější závěr je však obsažen v bodu 10 disentu – „přímá vazba“ mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na straně jedné a platem soudců na straně druhé platí podle Vladimíra Kůrky pouze jednosměrně: „pakliže se zvýšením platů představitelů je spojeno i zvýšení platů soudců; ve směru opačném je to již pochybné, neboť není vyloučeno, že snížení platů představitelů bude kompenzováno jiným benefitem či politickým efektem, případně jej lze vyrovnat příjmy odjinud, zatímco u soudců nic takového v úvahu nepřichází“ (oba důrazy v originále).

IV. Závěr

Dosud se na JP vedla debata primárně o snižování platu soudců, ať už dočasném (tj. snížení o X %) či stálém (odebrání 13. a 14. platů či snížení koeficientu). Přitom bitva na Ústavním soudě se vede nyní primárně o to, zda vůbec, jak často, za jakých podmínek a do jaké míry lze zmrazit růst soudcovských platů. Na většinu z těchto klíčových otázek ani „většina“ ani disentéři neposkytují jednoznačnou odpověď. „Většina“ dospívá ke svým závěrům bez podrobnější argumentace a disentéři se rovněž omezují na obecné proklamace a abstraktní principy. Vzhledem k tomu, že se jedná už o desátý nález ve věci soudcovských platů, tak bych čekal od Ústavního soudu více. Úkolem Ústavního soudu je stanovit jasná pravidla, na jejichž základech se dá posoudit, jaké platové restrikce jsou přípustné a jaké nikoliv. Ústavní soud však ve své úloze spočívající v přeformulování abstraktních ústavních principů do „workable criteria“ zatím zcela selhává.

Tento post rovněž poukazuje na skutečnost, že judikatura Ústavního soudu k restrikcím soudcovských platů zdaleka není konsistentní. Tato judikatura se jeví jakž takž konsistentně pouze tehdy, pokud se díváme pouze na výroky v platových nálezech. Pokud se ale zaměříme na jednotlivá kritéria při posuzování platových restrikcí, zjistíme, že soudci Ústavního soudu se neshodnou v podstatě na ničem.

Celý příspěvek

O plagiátech a politice

Při čtení různých novin v průběhu posledních dvou týdnů sleduji zajímavé propojování a přelévání mezi světem akademickým a politickým. Osud plagiátů a jejich prolínání s vnitrostátní a mezinárodní politikou se stává zajímavou srovnávací studií na téma veřejné etiky.

Přelití akademie do politiky je nedávné odstoupení německého spolkového ministra obrany, Karl-Theodora zu Guttenberga. Svobodný pán totiž opsal části své disertace, kterou obhájil na Univerzitě v Bayreuthu. Na opsání se přišlo zdá se skutečně náhodou: jeden německý (byť levicový) profesor veřejného práva v Berlíně dlouhodobě zkoumá otázky, o kterých zu Guttenberg psal. Chtěl si tedy přečíst, jak se na dané problémy veřejného práva dívá „pravice“. Při čtení práce se mu však zdály některé pasáže stylisticky podivné, jinak formulované a odlišné od zbytku. Dohledáním v Googlu zjistil, že se jednalo o veřejně přístupné politické dokumenty, s ohledem na které byla citační kultura pana ministra poněkud laxní.

Univerzita v Bayreuthu ministrovi obratem sebrala doktorský titul. Zvládla to dokonce v řádu týdnů. Na druhou stranu to nebylo zas tak problematické, protože ministr sám pochybení uznal. S ohledem na současnou českou „praxi“ ve stejné problematice je vtipné, že Němci také nemají pro „odebírání“ vysokoškolských titulů zvláštní řízení. Titul ministrovi sebrali podle obecného ustanovení správního řádu o zpětvzetí nezákonných správních rozhodnutí s tím, že plagiát je jasně v rozporu s obecnými požadavky na původnost práce a vnitřními předpisy univerzity. Tak nevím. Když vidím ten postup a jeho rychlost, tak váhám nad dvěma možnostmi. Za prvé, ten německý „Rechtsstaat“ bude asi dost pochybný, když si dovolí brát zpět diplomy bez výslovné zákonné procedury. Za druhé, německý „Rechtsstaat“ bude v pořádku. Jenom ukazuje, že kde je vůle s nekorektně udělenými diplomy něco dělat, tam je i cesta.

Zu Guttenberg složil všechny funkce (kromě ministra také prý mandát ve Spolkovém sněmu), byť ho tedy kryla jak strana, tak spolková kancléřka. Všichni ho litují a volají, aby se vrátil. Nu, on se asi vrátí, nicméně až za pár let. A o poznání silnější. Na rozdíl od některých politiků v jiných státech, kteří budou na sesli viset až k naprostému sebezničení, totiž pochopil, že krátkodobá ztráta je střednědobá výhra. Vtipné jsou pak ale komentáře z jiného evropského tisku na téma odstoupení zu Guttenberga: kupříkladu noviny ze severu Itálie volají, ať jim Němci dají zu Guttenberga a vezmou si za něj kteréhokoliv italského ministra. Římské deníky pak moc nechápou, o čem je řeč. Jakože by měl ministr odstoupit, když opíše kus disertace? Proč proboha?

Současná situace okolo London School of Economics (LSE) je pak zajímavým příkladem opačného pohybu: kdy se vývoj v mezinárodní politice zpětně přelévá do akademického světa. Skutečnost, že mladý Kaddáfí obhájil v roce 2008 na LSE doktorát by asi za normálních okolností moc nikoho nezajímala. Na jeho disertační práci by se nadále prášilo v knihovně LSE a asi by ji ani nikdo nečetl (navíc údajně byla do knihovny zařazena pod jiným jménem, takže by nikoho nezlákalo ani jméno autora). Nicméně v okamžiku, kdy mladý Kaddáfí velí v těchto dnech v Libyi jednotkám, které střílejí do demonstrantů, v mezidobí tedy už spíš slušně vyzbrojeným povstalcům, tak se jak jeho doktorát, tak styky LSE s Libyí dostávají pod drobnohled.

Přijít na to, co z klubka vztahů LSE s libyjským režimem je ještě v normálu a co již nikoliv, je za těchto okolností obtížné. V minulých dnech odstoupil ředitel LSE s tím, že neuváženým přijetím sponzorských darů od libyjské vlády a nadací poškodil pověst školy. Nezávislá komise (nepředsedá ji Sir Humphrey Appleby, ale bývalý Chief Justice, Lord Woolf – tak třeba i na něco přijde ;-) má přezkoumat jednak Kaddáfího disertaci (je to či není plagiát) a pak také finanční toky mezi libyjským režimem a jeho různými nadacemi či fondy a LSE. Že LSE za tučné školné vzdělávala libyjské úředníky není myslím nic šokujícího. Své tlapky v podobném „governance“ korýtku pro různé úředníky různých států a režimů má každá větší světová univerzita. Pokud součástí studijních plánů v oboru (Global) „Governance“ nebyl základní kurz „potlačování opozice“ či povinně volitelný předmět „střelba do demonstrantů“, tak je možné se tak maximálně bavit o poměru cena/výkon za nějaký podobný kurz, ale s výjimkou některých aktivistů to nikdo moc nevnímá jako až takový etický problém. Co už se jeví trochu problematičtější je, když čerstvý doktor necelý rok po obhajobě svého doktorátu věnuje své univerzitě skrze (státní) nadaci, které předsedá, jeden a půl milionu liber. Buď se jedná o zatraceně dobrý „fund-raising“, anebo už o něco jiného. Nu, nechme se překvapit.

Je to pouze při návratu do české kotliny, kdy se člověk uklidní. Osobní odpovědnost za opsané práce nikdo nedovozuje (fuj, taková levná populistická gesta). Podvod je v pořádku, pokud je povýšen na systém. Že „soukromá morálka“ příliš nefunguje, to je v transformačních společnostech vcelku běžné. Stále více a více mě v poslední době však fascinuje role veřejnoprávní „regulace“ v celém tomto českém diplomovém byznysu. Akreditační komise a MŠMT vždy bránily, minimálně v oboru právo, jakékoliv akreditaci oboru „právo a právní věda“ soukromými školami, aby byla zaručena ta „kvalita“. Chce ale po Plzni ještě někdo s vážnou tváří tvrdit, že akreditační komise chrání v Čechách kvalitu studia? Jak už kdysi na tomto blogu zaznělo z úst jednoho komentátora, co by vysoká škola musela ještě dělat, aby jí byla někdy odebrána akreditace? Pokusy na lidech? Vivisekce bez souhlasu „pacienta“? Anebo že by nešlo ani tak o jakoukoliv rozumnou kvalitu, jako spíše o ochranu titulového kartelu a jeho členů na uměle uzavřeném trhu, vynucovanou státními prostředky?

Celý příspěvek

Slovenské důchody v Lucemburku: troubí generální advokát "vítězství" NSS?

Generální advokát Cruz Villalón dnes přednesl své stanovisko ve věci C-399/09, Landtová. Česká verze stanoviska je k dispozici zde. Generální advokát konstatuje, že judikatura Ústavního soudu skutečně je v rozporu se zákazem diskriminace na základě státní příslušnosti, jak v několika předchozích rozhodnutích dovozoval Nejvyšší správní soud. Zároveň se generální advokát vyjadřuje k řešení, které by nejen NSS, ale i ostatní orgány České republiky měly přijmout. Níže si dovoluji nabídnout několik poznámek ke stanovisku.

Předběžná otázka NSS
Problematiku tzv. slovenských důchodů generální advokát celkem výstižně shrnuje v bodech 1 až 6 svého stanoviska, není ji tedy myslím třeba nějak podrobně rozebírat:

„V důsledku uplatnění [Smlouvy mezi ČR a SR] podléhají čeští státní příslušníci, kteří před rozdělením pracovali pro zaměstnavatele se sídlem na území dnešní Slovenské republiky, právním předpisům a pravomoci orgánů sociálního zabezpečení této země. Tato okolnost vedla k několika sporům, které daly vzniknout nyní již ustálené judikatuře českého Ústavního soudu, podle níž, řečeno velmi jednoduše, mají čeští státní příslušníci podléhající slovenskému režimu na základě základního práva na přístup k sociálním dávkám nárok na příplatek vyplácený českými orgány, který kryje případný rozdíl mezi slovenskou dávkou a dávkou, na kterou by měli nárok, kdyby se na ně vztahoval český režim“ (bod 2).

NSS se tázal na soulad dané judikatury ÚS ze dvou hledisek: za prvé, zda není v rozporu se systémem výpočtu dávky sociálního zabezpečení, který zavádí tzv. koordinační nařízení a za druhé, zda není v rozporu se zákazem diskriminace na základě státní příslušnosti.

U prvé otázky generální advokát shledal judikaturu ÚS v souladu s právem EU. Ačkoliv i tam by bylo jistě možné ledacos k jeho odůvodnění dodat, soustředím se v tomto postu na otázku druhou.

Judikatura ÚS v rozporu s právem EU
Jak už jsem uvedl v úvodu postu, generální advokát navrhuje na druhou otázku NSS odpovědět takto:

„Články 3 a 10 [koordinačního nařízení], vykládané ve světle článku 39 ES, je třeba vykládat v tom smyslu, že brání příplatku v rámci sociálního zabezpečení přiznávanému pouze českým státním příslušníkům s bydlištěm na území České republiky, který má výše uvedené rysy.“ (bod 74).

V odůvodnění své odpovědi je generální advokát velice stručný: připouští sice, že je sice možné diskriminaci na základě státní příslušnosti za určitých okolností odůvodnit, zároveň ale konstatuje, že mu v tomto směru nebyly předloženy žádné relevantní argumenty. K obdobnému závěru dochází i s ohledem na požadavek trvalého bydliště na území ČR jako druhé podmínky stanovené judikaturou ÚS pro získání příplatku (srov. body 46 a 51 stanoviska).

V téhle souvislosti se lze pozastavit nad vyjádřením vlády ČR v řízení. Jak sám generální advokát konstatuje, „[č]eská vláda v písemných vyjádřeních předložených v rámci tohoto řízení o předběžné otázce uvedla, že podle ní tato judikatura Ústavního soudu porušuje právo Unie“ (bod 3). Samozřejmě velice dobře rozumím těžké situaci, ve které se vládní zmocněnec (a jedním dechem dodám – můj bývalý kolega) nacházel. Česká administrativa byla dlouhodobě s judikaturou ÚS nespokojená, mj. i proto, že ponechala mnoho otázek bez uspokojivé odpovědi (i v tom lze spatřovat důvod „neposlušnosti“ NSS – vedle nesouhlasu se závěry ÚS lze také v některých rozhodnutích NSS číst upřímnou bezradnost nad tím, jak se s judikaturou ÚS vypořádat).

Na druhou stranu se domnívám, že by v takové situaci měla vláda na své vyjádření spíše rezignovat, než v něm otevřeně podkopávat autoritu vlastního Ústavního soudu.

Dodejme, že se s argumentem diskriminace v jednom ze svých nálezů Ústavní soud vypořádat pokusil: v nálezu I. ÚS 1375/07 (soudce zpravodaj F. Duchoň) totiž odkázal na přílohu koordinačního nařízení, pode níž lze odchylně od něj aplikovat ustanovení mezinárodních smluv vyjmenovaných v příloze III. Mezi nimi je i smlouva mezi ČR a SR (v části A, bodu 9 – srov. i stanovisko GA, body 10-12).

Vtip je ovšem v tom, že uvedená příloha koordinační nařízení původně obsahovala i část B, přičemž pouze smlouvy vyjmenované v této části mohly zakládat odlišné zacházení. Mezi nimi však smlouva mezi ČR a SR nebyla. Ta figuruje v části A, týkající se odchylek od obecného režimu nařízení (a byla tedy relevantní pro odpověď na první otázku NSS, kterou se zde blíže nezabýváme).

Část B přílohy III byla v průběhu let unijním zákonodárcem systematicky oklešťována, poněvadž jak se v jednom z nařízení, jimiž byla z této části většina mezinárodních smluv vymazána, uvádí,

„Na základě judikatury [Evropského soudního dvora] týkající se vztahů mezi [koordinačním nařízením] a ustanoveními dvoustranných dohod v oblasti sociálního zabezpečení je nutné přezkoumat přílohu III uvedeného nařízení. Položky v části A přílohy III jsou odůvodněné pouze ve dvou případech: pokud jsou příznivější migrujícím pracovníkům nebo pokud se týkají zvláštních a mimořádných situací, obvykle souvisejících s historickými okolnostmi. Kromě toho není vhodné přijímat položky v části B s výjimkou případů, kdy mimořádné a objektivní situace odůvodňují odchylku od čl. 3 odst. 1 uvedeného nařízení a od článků 12, 39 a 42 Smlouvy“.

Ústavní soud se zřejmě domníval, že se smlouva mezi ČR a SR vztahuje ke „zvláštní a mimořádné situaci, souvisejících s historickými okolnostmi“, jež by odůvodňovaly odchylku od zásady rovného zacházení stanovené v čl. 3 odst. 1 koordinačního nařízení (srov. jeho formulaci „Ústavní soud zdůrazňuje, že situace vzniklá rozdělením České a Slovenské Federativní Republiky byla natolik specifická, že přijetí této mezinárodní smlouvy bylo nutné s ohledem na právní jistotu občanů v oblasti sociálního zabezpečení. Závěry učiněné v souvislosti s posuzovaným případem proto pochopitelně nedopadají na důchodové nároky ostatních migrujících osob“). To by ovšem smlouva mezi ČR a SR musela být uvedena v části B přílohy III, nikoliv pouze části A.

Ústavní soud tak bohužel nevyužil nahrávky na změnu judikatury na základě požadavků práva EU, kterou mu NSS poskytl, a namísto toho tvrdě zasmečoval. Bohužel však zcela mimo hřiště.

Řešení navrhované generálním advokátem
Generální advokát se však neomezil na poskytnutí odpovědi na položenou otázku. Je si totiž vědom toho, že paní Landtová ve skutečnosti není obětí diskriminace, ale někým, kdo z ní profituje. Má tedy navrhovaná odpověď znamenat, že jí bude „vyrovnávací přídavek“ odepřen? Nikoliv. Podle generálního advokáta

„zjištění, že vnitrostátní opaření je diskriminační, v konkrétním případě [nesmí vést] bezprostředně k odůvodnění zrušení výhodnějšího postavení jednotlivce, který na základě zákona spadá do osobní působnosti uvedeného opatření. To vše přirozeně do té doby, dokud Česká republika neprovede obecnou úpravu dotčené oblasti v souladu s legislativními a ústavními postupy stanovenými jejím právním řádem“ (bod 73).

Zdá se tedy, že se generální advokát pokouší nalézt řešení, které bude uspokojivé pro všechny – na jednu stranu dává (alespoň částečně) za pravdu Nejvyššímu správnímu soudu. Na straně druhé však ponechává možnost vyrovnávací přídavek vyplácet – nikoliv však pouze českým občanům s bydlištěm na území ČR, ale všem občanům EU, na které dopadá koordinační nařízení – „do té doby, dokud Česká republika neprovede obecnou úpravu dotčené oblasti v souladu s legislativními a ústavními postupy stanovenými jejím právním řádem“. Tím se zdá uspokojovat Ústavní soud.

Jak je ovšem z jeho judikatury zřejmé, Ústavní soud nikdy nebyl ochotný pojímat právo na vyrovnávací přídavek tak široce. Naopak, dvojí podmínka občanství a trvalého bydliště byla jeho odpovědí na to, že jeho judikatura povede k lavině nároků vznesených slovenskými občany (kteří by např. i spekulativně mohli požádat o české občanství, aby na přídavek dosáhli – srov. např. závěrečné dva odstavce nálezu III. ÚS 252/04 [soudce zpravodaj Pavel Holländer]).

Ústavní soud je nahý bez možnosti svoji chybu napravit. Paní Landtové by mělo být vyhověno a pokud Ústavní soud kreativně nevynalezne „právo ČSSZ“, prostřednictvím něhož by se daný případ posunul z Moravského náměstí do Joštové, k řešení daného případu se nedostane.

Na druhou stranu administrativa (a případně zákonodárce) mohou danou situaci napravit pouze tak, že se otevřeně postaví proti judikatuře Ústavního soudu a stanoví, že daný přídavek není možné vyplácet nikomu – ani občanům ČR s bydlištěm na území ČR, ani jiným občanům EU.

Požadavek generálního advokáta, aby paní Landtové vyrovnávací příplatek nebyl odepřen, však lze také vztáhnout právě jen na její případ. Pokud se tedy před NSS objeví další podobný případ, může podle mého názoru jeho poskytnutí odmítnout – a dát tak Ústavnímu soudu ještě jednou možnost se nad svojí judikaturou zamyslet. V takovém případě si lze jenom přát, aby tam namísto hrozbami kárnými žalobami (viz nález III. ÚS 939/10 [opravena sp. zn.], soudce zpravodaj Pavel Holländer) zvítězil zdravý rozum a hlavně trochu pravé „technické právničiny“ – kterou tam sice možná někteří nemají rádi, zároveň se však bez ní někdy neobejdou...

Samozřejmě je také ještě možnost, že Evropský soudní dvůr nakonec rozhodne úplně jinak – na tuhle možnost bych ale příliš nesázel. Celý příspěvek

To vědí, tady se všechno rozkecá

„To vědí, tady se všechno rozkecá“, říká komisař Ledvina Nicku Carterovi, když se slavný americký detektiv diví, jak to, že o jeho utajeném příjezdu informoval český tisk. Tato scéna z Adély, která ještě nevečeřela, mne napadla, když jsem se dočetl aktuální informaci z rozhodování Ústavního soudu o pražských volbách. „Zdroj z Ústavního soudu“, „který je dobře obeznámen se situací mezi soudci, avšak nemůže být v této souvislosti jmenován kvůli možnému střetu zájmů“, nás průběžně informuje o vývoji hlasovací situace v této kauze. Chápu, že tato informace běžného čtenáře aktuálně.cz potěší. Jako právníka mne ale to samé naplňuje hlubokým smutkem. Soudcovské rozhodování se má dít za zavřenými dveřmi a teprve jeho výsledek se má na veřejnosti projevit přesvědčivým odůvodněním finálního verdiktu (angličtina má na to hezký výraz „Closed chambers“). On-line přenos ze soudcovské deliberace je smutným důkazem pokleslé právní kultury.

Celý příspěvek

Host Jiného práva v březnu

Jménem všech autorů Jiného práva moc děkuji Jakubu Camrdovi za jeho příspěvky ze světa správního práva.

Zároveň je mi potěšením přivítat tu mezi námi nového hosta, Sandru Rutovou, čerstvou absolventku J. D. programu na Columbia University (2010) a ještě čerstvější členkou týmu newyorské pobočky advokátní kanceláře Weil, Gotshal & Manges. To všechno ve věku, kdy se většina českých studentů práv nachází ve čtvrtém ročníku. Sandra má však zajímavých zkušeností ještě více – ve školním roce 2009-2010 působila jako Co-Head Articles Editor v prestižním Columbia Journal of European Law a před studiem na Columbia University byla dva roky na LSE. Třeba se konečně dozvíme, jak to je ve skutečnosti s vyhlídkami studentů práv v USA, jaké jsou rozdíly mezi studiem v Anglii a v USA a zda je něco pravdy na legendárních „working hours“ v newyorských law firms (všichni jsme viděli Ďáblova advokáta…).

Celý příspěvek