Martin Abel: Klimatická žaloba neuspěla, ale uspěje.

Klimatická žaloba je správní zásahová žaloba (§ 82 s.ř.s.) podaná naším spolkem Klimatická žaloba ČR v roce 2021 společně se skupinou dalších fyzických a právnických osob. Argumentovali jsme, že žalovaná ministerstva (průmyslu a obchodu, dopravy, zemědělství a životního prostředí) porušila svou nečinností v řešení klimatické krize naše ústavou zaručená práva. Dostatečná míra ambicí musí odrážet cíle Pařížské dohody, nejnovější vědecké poznatky a princip spravedlivého podílu států (výklad, který později podpořil i ESLP v rozsudku Klimaseniorinnen). Žádali jsme proto soudní ochranu spočívající v nařízení bezodkladného přijetí účinných a nezbytných mitigačních opatření. Po úvodním úspěchu v roce 2022 u Městského soudu v Praze (MS I) však přišla korekce Nejvyšším správním soudem a zamítavé rozsudky správních soudů (postupně NSS I, MS II a NSS II - vše dostupné na našem webu). Správní soudy sice nebyly přesvědčeny námitkou ministerstev, že současná opatření jsou dostatečná pro co nejrychlejší snižování emisí skleníkových plynů, současně s tím ale odmítly i to, že by ministerstva měla právní povinnost o jakýkoli celkový emisní cíl usilovat. Krom toho, že v Česku neexistuje klimatický zákon a sektorové předpisy českého a unijního práva konkrétní povinnost neobsahují, nenašel ji NSS ani v právu na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny základních práv a svobod), ani v jiných normách ústavního práva a mezinárodního práva. Neb ačkoli z těch vyplývá „obecná povinnost činit kroky proti změně klimatu” (bod 106 NSS II), nelze podle NSS obsah takové povinnosti z žádného autoritativního zdroje kvantifikovat. 

Klimatická žaloba spadá pod tzv. strategické litigace, tj. právní spory, jejichž účel přesahuje soukromý zájem zúčastněných stran. Přinejmenším pokud jde o právo na ochranu příznivého životního prostředí, mohl žalobu podat kdokoli, protože klimatická krize se dnes dotýká všech obyvatel ČR. To individuální dotčenost žalobců nevylučuje, ale prohlubuje. Jak uvedl v podobné věci Správní soud v Berlíně (10 K 412/18), „samotná skutečnost, že se dopady změny klimatu týkají velmi velkého počtu lidí, nevylučuje od počátku individuální zájem.“ Kdyby nebylo strategické litigace, v USA možná stále probíhá rasová segregace ve školách (Brown v. Board of Education), nuceně sterilizované ženy na Slovensku by možná neměly účinný přístup ke své zdravotnické dokumentaci (K. H. a ostatní proti Slovensku), atd. 

V důvodech správních soudů pro zamítnutí klimatické žaloby byly nejméně dvě zjevné vady, které jsme okamžitě napadli ústavní stížností k Ústavnímu soudu:

1. Absence klimatického zákona může jít těžko k tíži těm, kteří se mohou svého základního práva dovolat pouze v mezích prováděcích zákonů (důležitý čl. 41 odst. 1 Listiny). Pokud klimatický zákon chybí, musí v ústavním pořádku existovat povinnost jej přijmout.

2. Pozitivní závazky chránit obyvatelstvo z Listiny a Úmluvy jsou sice ze své podstaty obecné, to ale neznamená, že jsou bezobsažné. Jejich konkretizace je naopak možná - a v jiných zemích standardní - s pomocí odkazů na provedené důkazy a pomocné prameny práva (srov. s bodem 115 NSS II). S těmito právními závěry souhlasily i posudky amicorum curiae, které si ÚS nechal vypracovat od Ústavu státu a práva AVČR a právnických fakult veřejných VŠ.

Jinými slovy, správní soudy se podle nás dostatečně nezabývaly ústavním pořádkem. Víc než jednou jsem se nechal slyšet, že Ústavní soud, který zdejší ústavní pořádek už přes 30 let kultivuje, tak prostě musí stížnosti vyhovět. Teď už vím, že jsem se mýlil. Nemusí. Plénum Ústavního soudu naši stížnost 5. listopadu 2025 jednomyslně zamítlo (Pl. ÚS 6/25). A k překvapení mnohých nejen že nedovodilo existenci právních povinností ministerstev usilovat o snižování emisí v určitém tempu, ale dokonce polemizovalo i s tím, co správní soudy dosud nepovažovaly za problém: polemizovalo s tezí, že by ministerstva takovou povinnost vůbec mohly mít. Podle ÚS by se totiž plnění vyšších emisních cílů neobešlo bez stanovení nových povinností fyzickým a právnickým osobám, což v ČR může pouze zákonodárná moc a ministerstva k tomu nemají kompetenci (bod 100 nálezu). Klimatická žaloba by proto musela mířit ne na ministerstva, ale na Parlament, resp. celý stát, což institut zásahové žaloby ani neumožňuje. Ústavní soud nás s tímto poslal domů bez nařízených opatření, bez opravných prostředků. Proteď bylo řízení u konce. Naděje z klimatické žaloby v mnohých utichla. Já osobně se několik dní nemohl zbavit hořké pachutě, přirovnatelné jen k požití grepu naloženého do odvaru z pelyňku, z pohledu do tváře ústavních soudců a soudkyň v pohodlných talárech, kterým jako by zrychlující klimatická krize byla lhostejná.

Naštěstí jsem se po úvodním poklesu na mysli oklepal a mohl se na střídmý nález podívat stejně střídmou optikou. Níže tedy rozeberu argumenty Ústavního soudu a ukážu, proč česká klimatická žaloba nejen že nemusí být u konce, ale proč může být vítězství i blíž než ve Štrasburku. 

Důvody Ústavního soudu pro zamítnutí ústavní stížnosti

Ústavní soud se zabýval 2 otázkami:

1. Porušila žalovaná ministerstva životního prostředí, průmyslu a obchodu, zemědělství a dopravy jako správní orgány ve smyslu s.ř.s. základní práva stěžovatelů způsobem, jaký stěžovatelé vymezili v zásahové žalobě?

2. Porušily správní soudy základní práva stěžovatelů při rozhodování o jejich zásahové žalobě?

Na první otázku ÚS odpověděl, že nikoli. My jsme zásah do našich práv spatřovali v celé paletě nedostatků klimatické politiky: v míře ambicí, nastavení opatření, řízení agendy, implementování a monitoringu. Souhrnně jsme to nazvali „obecná exekutivní nečinnost” - ústřední orgány státní správy obecně nevyvíjely nezbytné úsilí. Podle ÚS však může být zásahová žaloba proti nečinnosti ministerstev úspěšná jen tehdy, pokud jim ústavní pořádek nebo zákon ukládá dělat to, co nyní nedělají (bod 87). Není-li povinnost přijmout mitigační opatření uložena, „není jasné, v čem stěžovatelé spatřují onen zásah žalovaných ministerstev” (bod 94). Podle ÚS přitom nejen že taková povinnost uložena nebyla, ale hned čtyřikrát v nálezu zdůraznil, že ministerstva ji ani mít nemohou, protože - a to je pozoruhodné - by si to vyžadovalo uložení nových povinností fyzickým a právnickým osobám, k čemuž z ústavy nemají kompetenci (bod 99).

Argumentace pléna ÚS má ale podle mě jednu zásadní trhlinu, která vrhá pochyby na správnost jeho odpovědi. Neslučuje totiž klimatickou politiku s legislativními nástroji klimatické politiky? 

Klimatická politika si nutně nevyžaduje uložení nových povinností subjektům práv

Jistě, řada klimatických opatření si vyžaduje změnu zákona - příkladmo uhlíková daň nebo navýšení té které kapitoly státního rozpočtu. Jenže úspěšná klimatická politika se dá dělat s pomocí celé škály dalších nástrojů, ke kterým ministerstva nepotřebují „aktivitu zákonodárce” (bod 103), neboť už dnes zákonná zmocnění mají. Dotační politiky, podmínky veřejných zakázek, řízení klimatických rizik na infrastrukturních projektech, obsazování funkcí a pokyny podřízeným organizacím, komunikační kampaně, usměrňování správní praxe nebo investiční akce na vlastních budovách jsou jen některé z arsenálu nástrojů, které mají ministerstva k dispozici a dnes je v mnoha případech nevyužívají k efektivnímu snižování emisí skleníkových plynů. Na řadu z nich jsme upozorňovali v klimatické žalobě. Další se dají vyčíst např. z Politiky ochrany klimatu. Aby argumentace ÚS obstála, muselo by být analyticky podpořeno tvrzení, že to bez legislativních nástrojů nejde. Mimochodem, další silné nástroje mají ve svých rukou ministerstva, která zatím žalována nebyla, např. emise zelených dluhopisů (MF), podobu rámcových vzdělávacích plánů (MŠMT) nebo nástroje územního plánování (MMR).

Žalovaná ministerstva tedy v tomto smyslu mohou být „původci zásahu”, jak to pojmenoval ÚS (bod 2). Mohou být původci zásahu v míře, v jaké měla ke klimatickým opatřením kompetenci, ale nevyužila ji, přestože mohla, čímž ten zásah způsobují.

Avšak pozor, třeba to plénum ÚS chápalo jinak. Třeba to chápalo tak, že v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny leží povinnost z práva na příznivé životní prostředí (čl. 35) primárně na zákonodárci a pokud ten ji nesplní, způsobuje zásah primárně on a ne správní orgány, která vlastně jen exekuují vůli zákonodárce. Jinými slovy, ústavní soudci a soudkyně by mohli říct, že žalovaná ministerstva nelegislativní možnosti sice mají, ale z ničeho neplyne jejich povinnost využít je směrem k vyšším klimatickým ambicím. K tomu je třeba dodat, že v tom případě (a) není jasné, proč se nález tolik věnuje legislativním nástrojům, když na jejich povaze vlastně nesejde, a (b) Ústavní soud přece nijak nepolemizoval s výše uvedeným závěrem NSS, že žalovaní mají „obecnou povinnost činit kroky proti změně klimatu” (bod 106 NSS II). Pokud žalovaní dostatečně nevyužívají dostupných nástrojů směrem ke splnění své obecné povinnosti činit kroky proti změně klimatu, co se tedy ještě musí stát, aby soudy konstatovaly porušení povinnosti? No, ještě se k tomu vrátím. Každopádně jsem nabyl subjektivního dojmu, že tuhle otázku - jestli ministerstva naplňují určitý standard skrz nelegislativní nástroje - si soudci a soudkyně ÚS vlastně vůbec nepoložili, protože s nástroji klimatické politiky nemají zkušenosti. Vlastně nejen to - pokud vím, nikdo z 15 soudců a soudkyň pléna ÚS, nikdy nebyl (pokud ano, tak se omlouvám) v pozici regulátora nastavujícího (nebo kontrolora kontrolujícího) ekonomické, administrativní, informační a další regulační nástroje. Je přirozené, že přemýšlejí v intencích právních příkazů a zákazů. 

No a pak je tu klimatický zákon. 

Klimatický zákon není, měl by být, bude?

Klimatický zákon je předpis, který v jiných zemích nastavuje míru národní ambicí, rozděluje úkoly a klade na státní orgány další požadavky při řešení klimatické krize. Nutno opět říct, že klimatický zákon není nutnou a už vůbec ne dostatečnou podmínkou úspěšné klimatické politiky. Jeho neschválení bylo ovšem podle naší ústavní stížností dalším příkladem liknavosti, kterou ministerstva zasáhla do našich práv. Ústavní soud nám na to samozřejmě neskočil, protože ministerstva zákony přijímat nemohou. I kdyby chtěl, nemohl by jim tedy přijetí zákona nařídit. Legislativní pravomoc má v ČR pouze Parlament. To byla druhá věc, na které podle pléna ÚS víc padá než stojí naše ústavní stížnost. 

Je pravdou, že ÚS už Parlamentu v minulosti při dlouhodobé nečinnosti 2x nařídil nějakou zákonnou normu přijmout. V nálezu Pl. ÚS 20/05, který se týkal regulace nájemného, ale reagoval na návrh soudu na zrušení části zákona, a v nálezu Pl. ÚS 9/07 o církevních restitucích to zase navrhovala skupina senátorů - zástupci Parlamentu tedy byly účastníky těchto řízení. Ústavní soud naopak ještě nikdy neuložil Parlamentu přijmout zákon jen na základě návrhu v řízení, jehož součástí Parlament nebyl.

Otázkou je, jestli na to teď nenastal čas. 

Neřekl vlastně Ústavní soud v nálezu ke klimatické žalobě mezi řádky, že pokud Parlament nepřijetím klimatického zákona porušuje ústavou zaručená práva, může mu být nařízeno zákon přijmout na základě návrhu v ústavní stížnosti?

 

Pro tuto variantu (za upozornění na ni vděčím jednomu chytrému právníkovi) svědčí několik skutečností. Zaprvé, naše ústavní stížnost i původní zásahová žaloba mířily na ministerstva, ne na Parlament. Zásahová žaloba proti Parlamentu v českém právu není možná. Parlament tedy nebyl účastníkem řízení a nemohlo být rozhodnuto na jeho úkor. Ústavní stížnost na Parlament ale možná je (§ 72 odst. 5 zákona o ÚS; obec-stěžovatelka by mohla navíc zkusit využít i § 72 odst. 1 písm. b). Parlament je totiž orgán veřejné moci a podržíme-li se judikatury Evropského soudu pro lidská práva, tak jeho nečinnost v mitigaci změny klimatu může představovat zásah do základních práv (Klimaseniorinnen). Protože zákon žádný procesní prostředek o ochraně před legislativní nečinnosti neposkytuje a stát má mezinárodněprávní povinnost alespoň nějaký prostředek ochrany nabídnout (čl. 13 Úmluvy), ústavní stížnost proti Parlamentu je možné podat, a to v subjektivní lhůtě 2 měsíců a objektivní lhůtě 1 roku. Lhůty každopádně problém nepředstavují, protože nečinnost je z povahy věci trvalým zásahem do práv. V souladu s interním atrahovacím rozhodnutím ÚS by věc opět připadla plénu.

Zadruhé, Ústavní soud kladl v nálezu docela bezprecedentní důraz na fakt, že takto postavené klimatické žalobě nemůže vyhovět, jiné by ale mohl. Napočítal jsem, že odkazů na zrovna takto vymezenou žalobu bylo na (pouhých) 7 stranách odůvodnění hned 14, navíc se to objevilo v titulku klíčového oddílu VIII.1 („Žalovaná ministerstva neporušila základní práva stěžovatelů způsobem, jaký stěžovatelé vymezili v zásahové žalobě”) a též v závěru nálezu. Při vyhlášení nálezu to tónem a hlasitostí přednesu několikrát zdůraznila soudkyně zpravodajka. Dikce se pak objevila i v tiskové zprávě Ústavního soudu a zveřejněném informačním dokumentu, kde opět výslovně vyloučil relevanci jeho závěrů pro jiné typy žalob. 

Zatřetí, ÚS v nálezu podotknul, že v minulých případech nařídil Parlamentu přijetí zákona „až poté, co v předchozích rozhodnutích upozornil, že příslušná právní úprava chybí” (bod 104). Mohl být nález Pl. ÚS 6/25 právě takovým varováním? Přestože explicitní výzvu v nálezu nenajdeme, nečinnost zákonodárce v nálezu zjevně hrála důležitou roli a soud připomněl, že „zákonodárce má povinnost tato práva [v čl. 35 Listiny] provést, a to v souladu s ústavními principy a při respektu k čl. 4 odst. 4 Listiny”.

Začtvrté, ústavní soudci a soudkyně rozhodovali jen pár měsíců poté, co byla v Brně úspěšně obhájena habilitační práce poukazující na způsoby, jakými může legislativní nečinnost představovat zásah do základních práv. Jak známo, český právnický rybníček není velký a pokud tam členové a členky pléna ÚS přímo nebyli, jistě se o argumentech dozvěděli a mohlo to jejich způsob vyřešení našeho případu ovlivnit. 

Tato fakta nasvědčují tomu, že Ústavní soud může být připraven k přezkumu ústavní konformity nepřijetí klimatického zákona Parlamentem ČR na základě ústavní stížnosti způsobilých stěžovatelů, kterým spolek Klimatická žaloba ČR bezpochyby je. 

No, jak zpívá Miro Žbirka, tak požičaj mi nádej, dvakrát ti ju vrátim späť.

Nepředstírám nestrannost a nemůžu tedy férově posoudit, co by taková ústavněprávní novota znamenala pro dělbu moci. A samozřejmě těžko předjímat, jak by nově složený Parlament reagoval. Sice platí, že rozhodnutí Ústavního soudu se v naší demokracii obecně těší respektu, zároveň je ale nepochybné, že si případnou neposlušnost nemá jak vynutit. Záleželo by na tom, co přesně by mělo být ve výroku nálezu. V minulosti ÚS označil za protiústavní situaci, kdy chybí zákon, „vymezující případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy,” (Pl. ÚS 20/05), a zákon „ který by vypořádal historický majetek církví a náboženských společností (Pl. ÚS 9/07). Jak vidno, Parlamentu ke splnění povinností stačilo přijmout předpis, který by danou materii vůbec jakkoli ošetřil. V naší věci by tedy Parlamentu pro vyhovění interpretaci ÚS stačilo přijmout zákon, který jakkoli vymezuje práva a povinnosti osob a kompetence orgánů veřejné moci tváří v tvář změně klimatu - pokud to můžu takto krkolomně popsat. Sotva důvod pro ústavní krizi. Naopak, velmi problematický by byl právní stav jako z románu Hlava 22, kdy se osoby mohou dovolávat svých práv pouze v mezích zákonů, která je provádějí (čl. 41) a současně neexistuje ústavněprávní požadavek takové zákony schválit. Jak jsem už kdysi dávno upozorňoval tady, byl by to ústavní problém, který by zasahoval do ochrany všech práv v čl. 41. Ve skutečnosti je otázkou, jestli je takto formální požadavek (schval nějaký klimatický zákon) směrem k zákonodárci obhájitelný, protože neposkytuje subjektům práv žádnou jinou záruku než to, že exekutiva nebude vyloženě nečinná. Lidstvo se ale nenachází v klimatické krizi proto, že by krizi ignorovalo, ale proto, že nedělá to, co je potřeba, aby ji odvrátilo. To je důvod, proč i německý Spolkový ústavní dvůr nařídil Bundestagu mimo jiné přijmout národní uhlíkový rozpočet rozpočtený na dílčí období. Jinými slovy, je otázkou, jestli i klimatický zákon nesmí mít z ústavního pořádku určité minimální kvality.

Proč to nejde rovnou? 

No a s tím souvisí poslední věc, která mi ohledně pozice pléna ÚS vrtá hlavou. (1.) Představme si, že by ústavní stížnost proti nečinnosti Parlamentu uspěla a zákonodárci bylo nařízeno přijmout klimatický zákon k provedení základního práva na příznivé životní prostředí. A (2.) řekněme, že Parlament by nález respektoval a klimatický zákon po obligatorních projevech na protest proti zelené ideologii a soudcovskému aktivismu skutečně brzy přijal. Mohl by využít např. odborně podložený a široce konzultovaný draft z pera pirátských politiků a političek z minulého volebního období. Co když ale bude zákon přijat jen pro forma, jak bylo výše naznačeno? Existují proti tomu ústavněprávní záruky? 

ÚS obecně postupuje v souladu s čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého musí být při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod šetřeno jejich podstaty a smyslu. I práva vyjmenovaná v čl. 41 mají nějakou “podstatu a smysl”, tzv. jádro práva, které nelze zákonem vyprázdnit. „Zákonodárce nesmí popřít jejich existenci a realizaci, ačkoliv jinak má široký prostor k vlastnímu uvážení“ (Pl. ÚS 1/08). Jádrem práva na příznivé životní prostředí je přitom pozitivní závazek státu chránit proti zásahu do životního prostředí v takové míře, která by znemožňovala realizaci základních životních potřeb člověka” (Pl. ÚS 44/18). Jak dovodil už Městský soud v Praze (MS I), “smysl práva na příznivé životní prostředí spočívá v zajištění životního prostředí o takové kvalitě, aby v něm mohl člověk důstojně žít. Nečinnost při uskutečňování mitigačních a adaptačních opatření může do tohoto účelu zasáhnout, protože tato opatření jsou nezbytná pro ochranu života a zdraví člověka před nepříznivými následky změny klimatu.” Lze se důvodně domnívat, že „prázdný” klimatický zákon by takovou nečinnost v mitigačních opatřeních představoval. Kdokoli, do jehož práva podle čl. 35 Listiny bylo zasaženo správním orgánem postupujícího podle ústavně nekonformního klimatického zákona, by se tak mohl obrátit na správní soud, který by podal návrh Ústavnímu soudu na zrušení zákona (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Všechno by tím pádem spělo k (3.) plenárnímu nálezu o zrušení toho samého klimatického zákona, který Ústavní soud zákonodárci nařídil přijmout, pro rozpor s ústavou a mezinárodním právem. Z nálezu by nutně plynuly substantivní požadavky na takový klimatický zákon, které by Parlament musel (4.) zohlednit v nové legislativě.

Vrtá mi hlavou, proč to celé podstupovat? Scénář, kdy Ústavní soud nařídí (1.) nařízení schválení zákona, (2.) schválení zákona, (3.) zrušení zákona, (4.) schválení zákona by měl nakonec úplně stejný výsledek jako scénář okamžitého nařízení přijmout klimatický zákon s určitými zárukami. Jediné, co z toho prvního scénáře zákonodárce má, je prchavý dojem, že se mu podaří základní právo z Listiny vyprázdnit navzdory dlouhodobé judikatuře ÚS. Neexistuje právní norma, která by ten dlouhý sled kroků od ÚS vyžadovala. Všechny by to naopak stálo energii a ztracené roky, kdy už v ČR zákon šetřící základní práva lidí mohl existovat. Plyne mi z toho, že pokud se k ÚS skutečně dostane ústavní stížnost proti Parlamentu na neexistenci klimatického zákona, měl by stěžoval vést ÚS k nařízení schválení klimatického zákona určitých obsahových kvalit, a ÚS by měl této možnosti využít.

Tím se vracím oslím můstkem zpět k listopadovému nálezu ÚS. Pokud totiž mají čl. 35 Listiny a další právní normy, na které jsme v právním sporu odkazovali (zejm. čl. 7 Ústavy, čl. 8 Úmluvy), samostatný normativní obsah, který je způsobilý zrušit neadekvátní klimatický zákon, nezakládá stejný normativní obsah určitý standard i pro přezkum klimatické politiky ministerstev žalovaných zásahovou žalobou? 

Kdo si pozorně přečte alternativní petit klimažaloby, zjistí, že jsme nepožadovali jednu konkrétní míru snížení emisí nebo konkrétní opatření, ale docela obecně „stanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí o míru stanovenou na základě odborné analýzy v souladu s principy mezinárodního klimatického práva.” Jednoduše řečeno, bránili jsme se proti tomu, že naše budoucí životy jako lidí na planetě Zemi budou ovlivněné klimatickou politikou, která nebere ohled na to, co je potřeba udělat pro udržení podmínek pro život člověka na Zemi. Co jsme požadovali, je začít brát ohled. Je to standard, který podle nás vychází z ústavního pořádku a váže jak legislativu tak exekutivu při plnění jejich ústavou uložených úkolů. Plénum ÚS se však zjevně cítilo natlačeno na ústavní mantinely dělby moci, které - tak jak je chápe - umožňují dovodit z pozitivních závazků v jádru práva na příznivé životní prostředí v čl. 35 Listiny ústavněprávní “povinnosti” Parlamentu, ale už ne ústavněprávní povinnosti správních orgánů (které na rozdíl od vlády nejsou ústavními orgány, jejichž moc by byla upravena přímo Ústavou).

Jedno je jisté. Ústavní soud nebyl spokojen s tím, jak jsme klimatickou žalobu vystavěli. Nebyl spokojen ani s původním vymezením zásahu, ani s výběrem žalovaných. Jako kdyby řekl “Pokud chcete uspět, musíte být přesnější v určení, kdo porušil právo a jak.” Pokud z rozsudku Klimaseniorinnen dovozujeme nějaké závazky státu, musíme žalovat stát jako celek (bod 107), a to lze pouze u mezinárodního soudu, jakým je ESLP. Ústavní soud samozřejmě musel vědět, že kdybychom byli bývali šli rovnou k ESLP, byli bychom odmítnuti pro nevyčerpání opravných prostředků na národní úrovni tak jako Duarte Agostinho (stížnost č. 39371/20). Stát ale vystupuje jako celek ještě i v jiném typu řízení, a to v civilním. Jako právnická osoba sui generis by mohl stát před civilním soudem jako žalovaný škůdce, který porušil své povinnosti z občanského zákoníku (nabízí se prevenční povinnost v § 2900), a my jako žalobci, do jejichž absolutního práva bylo zasaženo. Kauza by to byla ne nepodobná případu Urgenda, kde nizozemská vláda porušila svou povinnost náležité péče (duty of care) vůči svým občanům, anebo případu Notre Affaire à Tous, kde pařížský soud přikázal francouzskému státu vyplatit žalobcům symbolickou částku 1 euro za svého druhu nemajetkovou újmu způsobenou jeho pasivitou vstříc změně klimatu. Aniž bych chtěl předjímat výsledek takového civilního řízení v ČR a zlomit hůl nad s tím spojenou právní strategií, podotknu, že by tato strategie měla svá vlastní úskalí, o kterých jsme od počátku věděli. V civilním soudnictví je totiž vyšší standard pro doložení příčinné souvislosti než v soudnictví správním, na což v minulosti narazila třeba ostravská penzistka, která doslova umírala na karcinogeny z místní koksovny a přesto u soudů nedovedla prokázat souvislost mezi svou nemocí (i úmrtím manžela) a překračováním emisních limitů. Je sice pravdou, že pro zahraniční soudy nebyla kauzalita v klimatické litigaci problém, podle ÚS ale jejich závěry “nelze mechanicky přebírat a dovozovat, že řízení v ČR má skončit stejně jako v jiném státě” (bod 79). Mimochodem, právě mezinárodní právnímu kontextu se plénum v nálezu úplně vyhýbalo, za což si už také vysloužilo kritiku.

(Tolik k první otázce, kterou si ÚS položil. Abych nezapomněl na tu druhou, tak vzhledem k tomu, že zásahová žaloba podle ÚS nemohla být důvodná a správní soudy se s naší věcí vypořádaly procesně správně, nedošlo k porušení našich základních práv ani správními soudy.)

Závěr: Soud jako úniková hra?

Ústavní soud stížnost ve věci klimatické žaloby zamítl. Vadilo mu použití zásahové žaloby proti ministerstvům, protože ta nemají zákonodárnou pravomoc Parlamentu. Proč musí stát klimatická politika na legislativních nástrojích, Ústavní soud nevysvětlil. Proti Parlamentu každopádně zásahovka přípustná není. Větší úspěch by mohla být civilní žaloba, protože tam by stát vystupoval jako celek. Až na to, že v minulosti soudy environmentální civilní žaloby v oblasti ovzduší a hluku odmítaly, protože nebyly spokojeny s prokázáním příčinné souvislosti. Naopak zásahové žaloby byly v minulosti úspěšné proti správním orgánům, které nevydaly akční plány, nepřipravily dostatečně kvalitní programy apod. Jen tím teda nemizí problém, kterým tento odstavec začal, že v Česku chybí správní orgán s jasně danými kompetencemi, proti kterému by zásahová žaloba na obecnou exekutivní nečinnost mohla podle ÚS směřovat. Pokud je snad takovým orgánem podle pléna ÚS sama vláda, mělo se plénum výslovně vypořádat s názorem správních soudů, podle kterých vláda v klimatické agendě nevystupuje jako správní orgán, a tudíž nemůže být žalována.

Co na to říct? Na jednu stranu je dobře, že se nenaplnil černý scénář: soudy sice bez klimatického zákona odmítly postup ministerstev přezkoumávat, ÚS však implicitně naznačil, že existence klimatického zákona je právní a nikoli jen politickou otázkou. Čili může být soudně přezkoumána a ústavní stížnost na legislativní nečinnost Parlamentu by teoreticky mohla uspět. Na stranu druhou je tu otázka účinné ochrany práv v době prohlubující se klimatické krize. Je chvályhodné, že tzv. čtvrtý Ústavní soud patrně usiluje o maximální technickou čistotu své judikatury, čistotu, která mnohým chyběla nejen v rozsudku pražského soudu, ale i v “kreativnější” třetí dekádě ÚS. A přiznejme si, že v klimatické žalobě nebyly utaženy všechny nitky. Při zpětném pohledu na více než 4 roky strategické litigace - kdy jsme pružně přizpůsobovali žalobní důvody a návrhy tak, aby co nejlépe nasedly na platná formální pravidla, jen abychom si přečetli poněkud blahosklonně formulované pasáže, že státní klimatická politika určitě nedůsledná je, ale nepodařilo se nám vyprodukovat tu správnou logickou kombinaci tvrzení - se mě však zmocňuje dojem, že jsme se museli ocitnout v čemsi jako hororové únikové hře (escape room). Ten právní klíč byl ukryt na tajném místě, rozléhá se dunivým hlasem katakombami soudu na Joštově ulici, ale vy jste ho ještě nenašli.

Ani doc. Vojtěch Vomáčka z Právnické fakulty MU nechápe, proč Ústavní soud na tuto hru přistoupil a v zájmu účinné ochrany práv jasně nespecifikoval, co může být ta správná procesní cesta. „To, že to šlo někde jinde žalovat lépe, ještě neznamená, že to nešlo žalovat takhle.“ Jak mi napsala naše právnička Laura Otýpková, “je pro mě pouze zmar a nedosažitelnost ochrany práv, když si soudy takhle vybírají, kdy a kterému právnímu nástroji vyhoví, místo aby šly po podstatě.” Ostatně tak jako Městský soud v Praze v rozsudku ve prospěch klimažaloby v červnu 2022; jeden člen*ka tehdejšího soudního senátu později veřejně připustil*a: “Přišlo nám to důležité, jednoznačně dochází k zásahům, tak jsme se snažili najít aspoň nějakou povinnost, kterou ministerstva porušila” (moje kurzíva). 

Zásadní rozdíl mezi klimatickou žalobou a únikovou hrou je ten, že tenhle horor není simulace, ale realita. Nepochybuji o tom, že mnoho ústavních soudců a soudkyní bere globální klima vážně. Považují si ho však víc, než si považují absolutní netečnosti formalizovaného řádu, jehož existence je v konečném důsledku stabilním klimatem podmíněna?