Článek 43 LZPS - Ústavní právo na azyl?
V nedávném postu našeho únorového hosta Jakuba Camrdy týkajícím se „podceňovaného práva azylu“ se v komentářové sekci strhla debata nad povahou práva na azyl. Tato debata je komplikovaná již díky tomu, že má několik rovin (mezinárodní obyčejové právo, mezinárodní smluvní právo, právo EU, vnitrostátní ústavní právo a vnitrostátní jednoduché právo) a že je potřeba si nejprve ujasnit, o čem se přesně bavíme (o právu na územní azyl, právu na diplomatický azyl, právo na přiznání statusu uprchlíka, právu na humanitární azyl, právu na udělení statusu beneficiáře doplňkové ochrany atd.). Teprve poté se můžeme vůbec bavit o tom, zda nějaké právo existuje či ne, případně jaká je povaha takového práva a jaké jsou jeho kontury.
Tento post nemá ambice rozebrat všechny výše uvedené roviny problému. Zabývá se pouze jedním výsekem – a to povahou práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS. Článek 43 je opomíjeným článkem Listiny, k čemuž nepochybně přispěla i dosavadní judikatura Ústavního soudu. Tento post (vycházející z "našeho" komentáře k zákonu o azylu) poukazuje na problematické aspekty judikatury Ústavního soudu a předkládá argumenty, které ho navádí k přehodnocení jeho současné pozice.
Úvod - klíčové výkladové otázky vyplývající z čl. 43 LZPS
Při výkladu čl. 43 LZPS vyvstávají čtyři klíčové otázky: (1) Obsahuje čl. 43 LZPS nárokovatelné subjektivní základní právo?; (2) V čem se základní právo na azyl podle čl. 43 LZPS liší od práva na přiznání statusu uprchlíka zakotveného v mezinárodním (tj. ŽÚ1951) a komunitárním právu (tj. zejména v tzv. kvalifikační směrnici); (3) zda je rozsah „vylučující klauzule“ v čl. 43 LZPS totožný s rozsahem vylučujících klauzulí v § 15 AZ; a (4) zda lze odejmout „ústavní azyl“ udělený podle čl. 43 LZPS na základě cesačních klauzulí zakotvených v § 17 zákona o azylu (dále též „AZ“).
V tomto postu přetiskuji část komentáře k čl. 43 LZPS týkající se první otázky, která se týká povahy práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS. Odpovědi na další tři otázky naleznete v „našem“ komentáři k zákonu o azylu vydaném v nakladatelství Wolters Kluwer CZ (obrázek na levé liště JP, bližší informace o komentáři zde).
V souvislosti s tímto postem je nutno dodat dvě upozornění. Zaprvé, celý komentář k čl. 43 LZPS (a tudíž i níže uvedený text) je společným dílem Pavla Molka a mojí maličkosti. Zadruhé, náš komentář vychází z právního stavu k 30. 9. 2009, kdy byl jeho rukopis odevzdán nakladatelství. Pozdější vývoj (tj. v období do vydání komentáře) byl reflektován jen v omezené míře. Z tohoto důvodu v textu nenajdete odkaz na některá novější rozhodnutí Ústavního soudu [např. nález I. ÚS 2462/10 ze dne 10. 11. 2010 Vydání (extradice) cizince – žadatele o azyl ve vztahu k nedostatečným zárukám spravedlivého procesu v Gruzii].
Zde je slibovaný výtah z textu komentáře (poznámky pod čarou jsou vynechány):
I. Povaha práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS
Pokud jde o první výkladovou otázku, většina autorů se kloní k závěru, že z čl. 43 LZPS žádné subjektivní právo nevyplývá, Kromě stanoviska Karla Klímy a Václava Pavlíčka, se k názoru, že přímo z čl. 43 LZPS žádné subjektivní právo, tím méně právní nárok, nevyplývá, přiklání i jeho autoritativní vykladač, tedy Ústavní soud. Naznačuje to z poslední doby například jeho nález ÚS ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06.
Kromě tohoto nálezu se čl. 43 LZPS týkají již jen tři senátní odmítavá usnesení a jedno usnesení plenární odmítající pro nepřípustnost návrh senátorů na zrušení některých částí zákona o azylu, podle nějž právo azylu nelze považovat za právo nárokové. Neúspěšné žadatele o azyl, kteří by se chtěli chytit tohoto jediného stébla, které se jim zdánlivě v ústavním pořádku ČR nabízí, tak Ústavní soud v tomto nálezu směruje k jiným právům, jejichž jsou díky čl. 42 odst. 2 a 3 LZPS, také nositeli.
Patrně nejstriktnější přístup k čl. 43 LZPS pak nacházíme v Pavlíčkově komentáři k LZPS : „Právo azylu nepatří k přirozeným právům člověka ani k právům občana. Poskytuje je stát podle svého rozhodnutí, a to jen cizincům. Nejde o základní právo, na které se vztahuje ustanovení druhé věty čl. 1 Listiny[ ]“ [PAVLÍČEK: 341]. Pavlíček rovněž výslovně odmítá výklad čl. 43 LZPS chápající spojení „poskytuje azyl“ jako formulaci povinnosti, přičemž toto odmítnutí vyvozuje z toho, že čl. 43 LZPS obsahuje sloveso „poskytuje“, a nikoli „poskytne“ [PAVLÍČEK: 342]. Na druhou stranu však Pavlíček prosazuje přímou aplikovatelnost tohoto práva (byť mu plyne spíše z jeho obtížné zařaditelnosti ve vnitřní systematice LZPS); o několik stránek dál však naopak poněkud nekonzistentně popírá, že by bylo možné se práva na azyl dovolat u Ústavního soudu. [PAVLÍČEK: 344]
Možný je nicméně i výklad opačný chápající onen oznamovací způsob jako formulaci povinnosti. Takto chápou použití oznamovacího způsobu některé soudy ve správním soudnictví [viz například rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 28/2006 vykládající § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech]. Pro tento výklad svědčí řada dalších argumentů, které Karel Klíma, Václav Pavlíček ani Ústavní soud nevzali (bohužel) v potaz.
Za prvé jde o vnímání čl. 43 LZPS zákonodárcem zprostředkované v důvodové zprávě k zákonu č. 325/1999 Sb. Část důvodové zprávy vztahující se k § 12 AZ totiž výslovně uvádí, že důvody pro udělení azylu podle § 12 písm. a) AZ (opírající se o čl. 43 LZPS) jsou odlišné od důvodů pro udělení azylu podle § 12 písm. b) AZ (opírající se o ŽÚ1951 a KS),
Tento závěr potvrzuje i obecná část této důvodové zprávy: „Navrhovaná právní úprava dále reflektuje skutečnost, že [LZPS] v čl. 43 předpokládá udělování azylu pronásledovaným osobám odlišně od [ŽÚ1951]. Tento článek není dosud upraven formou zákona. V cílech sledovaných jak Úmluvou, tak článkem 43 Listiny lze nalézt shodu - poskytnutí ochrany cizincům. Odlišnost spočívající v různě stanovených důvodech pro odmítnutí ochrany je pouze formální. Po rozboru důvodu podle čl. 43 lze konstatovat, že tento důvod lze odpovídajícím způsobem subsumovat pod důvody podle Úmluvy. Proto byl přijat závěr odsouhlasený i vládou, že navrhovaná právní úprava má řešit shodně mechanismus udělování jak azylu podle čl. 43, tak ochrany podle Úmluvy.“
Z obecné části důvodové zprávy tedy vyplývá, že čl. 43 předpokládá udělování azylu pronásledovaným osobám odlišně od ŽÚ1951 (viz věta první a věta poslední z citovaného úryvku), přičemž věta „Po rozboru důvodu podle čl. 43 lze konstatovat, že tento důvod lze odpovídajícím způsobem subsumovat pod důvody podle Úmluvy“ se vztahuje k větě předcházející – tzn., že se týká výhradně důvodů pro odmítnutí ochrany, a nikoliv důvodů pro udělení azylu [v opačném případě by totiž vůbec nemělo smysl samostatné písmeno a) do § 12 AZ vkládat].
Za druhé, oba zmínění autoři i Ústavní soud se zaměřili výhradně na první větu čl. 43 LZPS. Druhá věta však obsahuje specifický důvod pro odepření azylu „tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami“. Nabízí se tedy otázka, proč by ústavodárce explicitně vylučoval určitý okruh osob z práva na azyl zakotveného v první větě čl. 43 LZPS, pokud čl. 43 LZPS (resp. jeho první věta) neobsahuje subjektivní právo (resp. je nejusticiabilní). Taková legislativní technika je zjevně v rozporu s principem racionálního zákonodárce (resp. ústavodárce), a to tím spíše, že Listina představuje hned po Ústavě ČR druhý nejvýznamnější ústavní předpis, ve kterém není příliš místa pro práva proklamativního (tj. nenárokového) charakteru.
Za třetí, ústavní právo na azyl je zakotveno v řadě evropských zemí. A to nejen v Německu (viz BUKVALDOVÁ2005 či JARASS&PIEROTH: 400-419), ale též například v Itálii a Francii. Ve všech třech zemích je toto ústavní právo na azyl nárokovatelné (viz LAMBERT&MESSINEO&TIEDEMANN2008). Je pravdou, že se postupem času (a s narůstající judikatorní činností) rozdíly mezi ústavním azylem a azylem opírajícím se o ŽÚ1951 do velké míry smazaly. Nicméně rozdíly tu pořád jsou a kvůli jednomu z nich nedávno německý Nejvyšší správní soud dokonce položil ESD dvě předběžné otázky.
Za čtvrté, lze rovněž argumentovat obecnou zásadou in dubio pro libertate, na kterou by měl být kladen důraz právě v případě cizinců domáhajících se základního práva, neboť cizinci se na rozdíl od občanů ČR nemohou aktivně podílet na legislativním (resp. ústavodárném) procesu. V obdobném duchu lze rovněž argumentovat, že v případě pochybností je základní právo zakotvené v LZPS samovykonatelné či že vzhledem „lidskoprávní dimenzi sledované problematiky, … by měl být upřednostněn výklad více šetřící podstatu a smysl základních práv a svobod“.
Ústavní soud se v nálezu ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06, přiklonil k restriktivnějšímu výkladu. Svůj závěr, že právo azylu nelze považovat za právo nárokové, ÚS opřel o dva hlavní argumenty: (1) že žádné mezinárodní smlouvy o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána, nezaručují, že právo azylu musí být žádajícímu cizinci poskytnuto (bod 21-26 a 29 nálezu); a (2) na základě argumentu systematikou LZPS, neboť LZPS politický azyl výslovně zmiňuje pouze v čl. 43, který je systematicky zařazen v „Hlavě šesté – Společná ustanovení“ (bod 27 nálezu).
První argument je zavádějící, neboť nic nebránilo (a nebrání) českému zákonodárci zakotvit do LZPS základní právo, které jde nad rámec základních práv garantovaných mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána. Několik takových práv ostatně LZPS již obsahuje (namátkou např. čl. 21 odst. 4 LZPS). Navíc, jak bylo prokázáno výše, nárokovatelné ústavní právo na azyl není v evropském kontextu nijak výjimečné.
Druhý argument sám o sobě rovněž nepovažujeme za příliš přesvědčivý, neboť je v rozporu s obecnou zásadou „rubrica non est lex“. Aplikace argumentu a rubrica v neprospěch základních práv je o to problematičtější. Navíc lze namítnout, že právo na politický azyl je zakotveno v Hlavě šesté právě proto, že si ústavodárce byl vědom, že toto základní právo jde nad rámec závazků z mezinárodních smluv. Není třeba rovněž dodávat, že s výše naznačenými argumenty ve prospěch nárokovatelného ústavního práva na azyl (byť jak uvidíme níže, výrazně užšího než je definice uprchlíka v ŽÚ1951) se ÚS vůbec nevypořádal. Přes tyto výtky lze ale shrnout, že cesta k nárokovatelnému právu na azyl vede v současné době pouze přes plénum ÚS, které jako jediné je nadáno pravomocí k provedení judikatorního odklonu od nálezu ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06.
Tento post nemá ambice rozebrat všechny výše uvedené roviny problému. Zabývá se pouze jedním výsekem – a to povahou práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS. Článek 43 je opomíjeným článkem Listiny, k čemuž nepochybně přispěla i dosavadní judikatura Ústavního soudu. Tento post (vycházející z "našeho" komentáře k zákonu o azylu) poukazuje na problematické aspekty judikatury Ústavního soudu a předkládá argumenty, které ho navádí k přehodnocení jeho současné pozice.
Úvod - klíčové výkladové otázky vyplývající z čl. 43 LZPS
Při výkladu čl. 43 LZPS vyvstávají čtyři klíčové otázky: (1) Obsahuje čl. 43 LZPS nárokovatelné subjektivní základní právo?; (2) V čem se základní právo na azyl podle čl. 43 LZPS liší od práva na přiznání statusu uprchlíka zakotveného v mezinárodním (tj. ŽÚ1951) a komunitárním právu (tj. zejména v tzv. kvalifikační směrnici); (3) zda je rozsah „vylučující klauzule“ v čl. 43 LZPS totožný s rozsahem vylučujících klauzulí v § 15 AZ; a (4) zda lze odejmout „ústavní azyl“ udělený podle čl. 43 LZPS na základě cesačních klauzulí zakotvených v § 17 zákona o azylu (dále též „AZ“).
V tomto postu přetiskuji část komentáře k čl. 43 LZPS týkající se první otázky, která se týká povahy práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS. Odpovědi na další tři otázky naleznete v „našem“ komentáři k zákonu o azylu vydaném v nakladatelství Wolters Kluwer CZ (obrázek na levé liště JP, bližší informace o komentáři zde).
V souvislosti s tímto postem je nutno dodat dvě upozornění. Zaprvé, celý komentář k čl. 43 LZPS (a tudíž i níže uvedený text) je společným dílem Pavla Molka a mojí maličkosti. Zadruhé, náš komentář vychází z právního stavu k 30. 9. 2009, kdy byl jeho rukopis odevzdán nakladatelství. Pozdější vývoj (tj. v období do vydání komentáře) byl reflektován jen v omezené míře. Z tohoto důvodu v textu nenajdete odkaz na některá novější rozhodnutí Ústavního soudu [např. nález I. ÚS 2462/10 ze dne 10. 11. 2010 Vydání (extradice) cizince – žadatele o azyl ve vztahu k nedostatečným zárukám spravedlivého procesu v Gruzii].
Zde je slibovaný výtah z textu komentáře (poznámky pod čarou jsou vynechány):
I. Povaha práva na azyl zakotveného v čl. 43 LZPS
Pokud jde o první výkladovou otázku, většina autorů se kloní k závěru, že z čl. 43 LZPS žádné subjektivní právo nevyplývá, Kromě stanoviska Karla Klímy a Václava Pavlíčka, se k názoru, že přímo z čl. 43 LZPS žádné subjektivní právo, tím méně právní nárok, nevyplývá, přiklání i jeho autoritativní vykladač, tedy Ústavní soud. Naznačuje to z poslední doby například jeho nález ÚS ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06.
Kromě tohoto nálezu se čl. 43 LZPS týkají již jen tři senátní odmítavá usnesení a jedno usnesení plenární odmítající pro nepřípustnost návrh senátorů na zrušení některých částí zákona o azylu, podle nějž právo azylu nelze považovat za právo nárokové. Neúspěšné žadatele o azyl, kteří by se chtěli chytit tohoto jediného stébla, které se jim zdánlivě v ústavním pořádku ČR nabízí, tak Ústavní soud v tomto nálezu směruje k jiným právům, jejichž jsou díky čl. 42 odst. 2 a 3 LZPS, také nositeli.
Patrně nejstriktnější přístup k čl. 43 LZPS pak nacházíme v Pavlíčkově komentáři k LZPS : „Právo azylu nepatří k přirozeným právům člověka ani k právům občana. Poskytuje je stát podle svého rozhodnutí, a to jen cizincům. Nejde o základní právo, na které se vztahuje ustanovení druhé věty čl. 1 Listiny[ ]“ [PAVLÍČEK: 341]. Pavlíček rovněž výslovně odmítá výklad čl. 43 LZPS chápající spojení „poskytuje azyl“ jako formulaci povinnosti, přičemž toto odmítnutí vyvozuje z toho, že čl. 43 LZPS obsahuje sloveso „poskytuje“, a nikoli „poskytne“ [PAVLÍČEK: 342]. Na druhou stranu však Pavlíček prosazuje přímou aplikovatelnost tohoto práva (byť mu plyne spíše z jeho obtížné zařaditelnosti ve vnitřní systematice LZPS); o několik stránek dál však naopak poněkud nekonzistentně popírá, že by bylo možné se práva na azyl dovolat u Ústavního soudu. [PAVLÍČEK: 344]
Možný je nicméně i výklad opačný chápající onen oznamovací způsob jako formulaci povinnosti. Takto chápou použití oznamovacího způsobu některé soudy ve správním soudnictví [viz například rozsudek Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 28/2006 vykládající § 23 písm. c) zákona o cestovních dokladech]. Pro tento výklad svědčí řada dalších argumentů, které Karel Klíma, Václav Pavlíček ani Ústavní soud nevzali (bohužel) v potaz.
Za prvé jde o vnímání čl. 43 LZPS zákonodárcem zprostředkované v důvodové zprávě k zákonu č. 325/1999 Sb. Část důvodové zprávy vztahující se k § 12 AZ totiž výslovně uvádí, že důvody pro udělení azylu podle § 12 písm. a) AZ (opírající se o čl. 43 LZPS) jsou odlišné od důvodů pro udělení azylu podle § 12 písm. b) AZ (opírající se o ŽÚ1951 a KS),
Tento závěr potvrzuje i obecná část této důvodové zprávy: „Navrhovaná právní úprava dále reflektuje skutečnost, že [LZPS] v čl. 43 předpokládá udělování azylu pronásledovaným osobám odlišně od [ŽÚ1951]. Tento článek není dosud upraven formou zákona. V cílech sledovaných jak Úmluvou, tak článkem 43 Listiny lze nalézt shodu - poskytnutí ochrany cizincům. Odlišnost spočívající v různě stanovených důvodech pro odmítnutí ochrany je pouze formální. Po rozboru důvodu podle čl. 43 lze konstatovat, že tento důvod lze odpovídajícím způsobem subsumovat pod důvody podle Úmluvy. Proto byl přijat závěr odsouhlasený i vládou, že navrhovaná právní úprava má řešit shodně mechanismus udělování jak azylu podle čl. 43, tak ochrany podle Úmluvy.“
Z obecné části důvodové zprávy tedy vyplývá, že čl. 43 předpokládá udělování azylu pronásledovaným osobám odlišně od ŽÚ1951 (viz věta první a věta poslední z citovaného úryvku), přičemž věta „Po rozboru důvodu podle čl. 43 lze konstatovat, že tento důvod lze odpovídajícím způsobem subsumovat pod důvody podle Úmluvy“ se vztahuje k větě předcházející – tzn., že se týká výhradně důvodů pro odmítnutí ochrany, a nikoliv důvodů pro udělení azylu [v opačném případě by totiž vůbec nemělo smysl samostatné písmeno a) do § 12 AZ vkládat].
Za druhé, oba zmínění autoři i Ústavní soud se zaměřili výhradně na první větu čl. 43 LZPS. Druhá věta však obsahuje specifický důvod pro odepření azylu „tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami“. Nabízí se tedy otázka, proč by ústavodárce explicitně vylučoval určitý okruh osob z práva na azyl zakotveného v první větě čl. 43 LZPS, pokud čl. 43 LZPS (resp. jeho první věta) neobsahuje subjektivní právo (resp. je nejusticiabilní). Taková legislativní technika je zjevně v rozporu s principem racionálního zákonodárce (resp. ústavodárce), a to tím spíše, že Listina představuje hned po Ústavě ČR druhý nejvýznamnější ústavní předpis, ve kterém není příliš místa pro práva proklamativního (tj. nenárokového) charakteru.
Za třetí, ústavní právo na azyl je zakotveno v řadě evropských zemí. A to nejen v Německu (viz BUKVALDOVÁ2005 či JARASS&PIEROTH: 400-419), ale též například v Itálii a Francii. Ve všech třech zemích je toto ústavní právo na azyl nárokovatelné (viz LAMBERT&MESSINEO&TIEDEMANN2008). Je pravdou, že se postupem času (a s narůstající judikatorní činností) rozdíly mezi ústavním azylem a azylem opírajícím se o ŽÚ1951 do velké míry smazaly. Nicméně rozdíly tu pořád jsou a kvůli jednomu z nich nedávno německý Nejvyšší správní soud dokonce položil ESD dvě předběžné otázky.
Za čtvrté, lze rovněž argumentovat obecnou zásadou in dubio pro libertate, na kterou by měl být kladen důraz právě v případě cizinců domáhajících se základního práva, neboť cizinci se na rozdíl od občanů ČR nemohou aktivně podílet na legislativním (resp. ústavodárném) procesu. V obdobném duchu lze rovněž argumentovat, že v případě pochybností je základní právo zakotvené v LZPS samovykonatelné či že vzhledem „lidskoprávní dimenzi sledované problematiky, … by měl být upřednostněn výklad více šetřící podstatu a smysl základních práv a svobod“.
Ústavní soud se v nálezu ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06, přiklonil k restriktivnějšímu výkladu. Svůj závěr, že právo azylu nelze považovat za právo nárokové, ÚS opřel o dva hlavní argumenty: (1) že žádné mezinárodní smlouvy o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána, nezaručují, že právo azylu musí být žádajícímu cizinci poskytnuto (bod 21-26 a 29 nálezu); a (2) na základě argumentu systematikou LZPS, neboť LZPS politický azyl výslovně zmiňuje pouze v čl. 43, který je systematicky zařazen v „Hlavě šesté – Společná ustanovení“ (bod 27 nálezu).
První argument je zavádějící, neboť nic nebránilo (a nebrání) českému zákonodárci zakotvit do LZPS základní právo, které jde nad rámec základních práv garantovaných mezinárodními smlouvami, kterými je ČR vázána. Několik takových práv ostatně LZPS již obsahuje (namátkou např. čl. 21 odst. 4 LZPS). Navíc, jak bylo prokázáno výše, nárokovatelné ústavní právo na azyl není v evropském kontextu nijak výjimečné.
Druhý argument sám o sobě rovněž nepovažujeme za příliš přesvědčivý, neboť je v rozporu s obecnou zásadou „rubrica non est lex“. Aplikace argumentu a rubrica v neprospěch základních práv je o to problematičtější. Navíc lze namítnout, že právo na politický azyl je zakotveno v Hlavě šesté právě proto, že si ústavodárce byl vědom, že toto základní právo jde nad rámec závazků z mezinárodních smluv. Není třeba rovněž dodávat, že s výše naznačenými argumenty ve prospěch nárokovatelného ústavního práva na azyl (byť jak uvidíme níže, výrazně užšího než je definice uprchlíka v ŽÚ1951) se ÚS vůbec nevypořádal. Přes tyto výtky lze ale shrnout, že cesta k nárokovatelnému právu na azyl vede v současné době pouze přes plénum ÚS, které jako jediné je nadáno pravomocí k provedení judikatorního odklonu od nálezu ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06.
Žádné komentáře:
Okomentovat