Marek Antoš: 7 postřehů k rozsudku NSS o volebních obvodech v Praze

Na blogu Aktuálně zveřejnil Marek Antoš několik potřehů k nedávnému rozhodnutí NSS, ve kterém soud zámitl návrh několika stran na zrušení rozhodnutí zastupitelstva hlavního města Prahy o úpravě volebních obvodů. Přestože byl psán pro neprávnické publikum, přetiskujeme jej i zde na Jiném právu.

Nejvyšší správní soud zamítl návrh Strany zelených, SNK Evropských demokratů, ČSSD, KDU-ČSL a Věcí veřejných, aby bylo zrušeno usnesení zastupitelstva, které pro nadcházející komunální volby rozdělilo Prahu do sedmi volebních obvodů. Dalo se to čekat: přesto si ten rozsudek zaslouží malý pohled pod pokličku.

1. Účelovost versus protiprávnost
Jedním ze závažných argumentů proti dělení Prahy do volebních obvodů je účelovost tohoto kroku. ODS, která má v dosavadním zastupitelstvu absolutní většinu a mohla si proto prosadit cokoliv, si tak podle svých kritiků chtěla pojistit svůj volební výsledek na úkor menších stran.

Lze však najít i opačné argumenty: dělení do volebních obvodů není v Praze neobvyklé, od vzniku ČR se dvakrát dělilo (v roce 1998 do deseti, v roce 2002 do pěti obvodů) a dvakrát ne. Kvůli specifickému volebnímu systému, který umožňuje přidělovat hlasy kandidátům napříč stranami, je na rozdíl od voleb do Poslanecké sněmovny nutné, aby všichni byli uvedeni na jediném hlasovacím lístku. Pražští voliči vědí, že to znamená plachtu značných rozměrů, což může přinést praktické problémy. Upozornit pak můžeme i na to, že rozdělení do obvodů může malým stranám paradoxně i pomoci. Přesně to se v roce 2002 stalo KDU-ČSL: celoměstsky sice nepřekročila 5% klauzuli, což by ji jinak automaticky vyřadilo z přidělování mandátů. V jednom z obvodů se jí to ale těsně povedlo, a jen díky rozdělení tak získala jednoho zastupitele.

Existuje však výrazný důvod, který účelovost potvrzuje. Zákon v případě Prahy předepisuje, že v každém obvodu se musí volit minimálně 9 mandátů, a zároveň se celkový počet zastupitelů musí pohybovat mezi 55 a 70 členy. V rámci těchto mantinelů byla ze všech představitelných možností vybrána zcela krajní varianta: menší obvody už prostě podle zákona být nemohly. Účelovost však ještě neznamená protiprávnost.

2. Soudit se před volbami, nebo po volbách?
Velká část rozsudku se věnuje zdánlivě vcelku subtilní, právně ovšem velmi významné otázce, zda je vůbec možné rozhodnutí zastupitelstva samostatně napadnout, a to ještě před volbami. Obvyklý postup ve volebních věcech je totiž takový, že napřed musí volby proběhnout, a teprve pak je možné proti nim soudně brojit. Nejvyšší správní soud ovšem přisvědčil, že i postup, který navrhovatelé zvolili, je přípustný; v opačném případě by jejich návrh musel odmítnout rovnou, aniž by se jím věcně zabýval.

Taková soudní prevence má řadu výhod, ale také jednu nevýhodu: nelze totiž poukazovat na skutečné výsledky voleb, nýbrž na pouhé odhady, případně historická data, která se pochopitelně liší. Všichni zúčastnění, včetně soudu, tak vlastně pracují jen s hypotézami. Skutečnost se vyjeví až po v říjnu po sečtení hlasů: a je docela dobře možné, že po volbách někdo na soud obrátí znovu.

3. Jak se dá kouzlit s volebními obvody
Změny hranic volebních obvodů patří k základním metodám, pomocí nichž je možné ovlivňovat výsledky voleb, a to hned ve dvou směrech. Prvním z nich je volební aritmetika, druhým volební geometrie; obojí vysvětlím dále.

Problém komunálních voleb je ovšem v tom, že nám zde chybí jednoznačné ústavní mantinely. Na rozdíl od parlamentních voleb Ústava v čl. 102 nepředepisuje žádnou volební formuli, teoreticky by tak zákon mohl zavést i většinový systém s jediným mandátem na obvod. Opřít se můžeme pouze o obecný princip rovnosti volebního práva, který zná Ústava i Listina základních práv a svobod.

4. Volební geometrie
Zejména v jednomandátových volebních obvodech (jaké se u nás používají ve volbách do Senátu) je možné vhodným kreslením hranic šikovně přesouvat, spojovat, anebo naopak rozdělovat skupinky sympatizantů jednotlivých stran, a díky tomu získat pro jednu z nich podstatnou výhodu. Odborně se tomu říká gerrymandering: samotný název je spojený s hezkou historkou.

Podoba jednotlivých volebních obvodů je patrná z následující mapky:
(Zdroj: www.zeleni.cz)

Obvody jsou to poměrně nesourodé, a navíc důsledně kreslené jako „výseče“ kruhu, tak aby zahrnovaly vedle centrální městských částí i ty okrajové. Takový přístup nesvědčí o respektu k místním komunitám či o snaze umožnit voličům, aby si vytvořili bližší vztah ke „svým“ zastupitelům. Zjevná manipulace to však také není: při sedmi devítičlenných obvodech by ostatně bylo obtížně hranice nakreslit tak, aby se lokální rozdíly v podpoře jednotlivých stran projevily v celkových výsledcích.

Jinou formou zneužití volební geometrie je zásah do rovnosti volebního práva tím, že v některých obvodech (kde má zvýhodněná strana větší podporu) na jeden mandát připadne menší počet voličů, zatímco jinde (kde je naopak silnější oponent) bude váha hlasu menší. Na takové odlišnosti poukazovali i navrhovatelé. Nejsou však příliš velké: průměrně připadá na jednoho pražského zastupitele necelých 20 tisíc obyvatel, v nejmenším obvodě je to asi o 3 % méně, v největším naopak o 5 % víc. Odchylka váhy hlasu jednoho voliče tak v tomto extrémním případě činí něco kolem 8 procent, což není nijak zvlášť významné. Pro srovnání: ve volbách do Senátu zákon připouští až 15 % každým směrem.

Navrhovatelé soud upozornili na zajímavý postřeh: pokud se namísto počtu obyvatel sledují počty oprávněných voličů (kam nepatří osoby mladší 18 let a většina cizinců), je odchylka větší, namísto 8 hned 15 %. Zákon na tento problém nepamatuje, soud však doporučuje, aby je zastupitelstva napříště zohlednila. V posuzovaném případě však ani 15% odchylka nevybočuje z přijatelných mantinelů.

5. Volební aritmetika
Obecně platí, že čím méně mandátů se v obvodu obsazuje, tím méně je poměrný; a naopak. Je to vcelku logické. Řekněme, že kandidují tři strany, které získají 50 %, 30 % a 20 % hlasů. Mám-li k dispozici deset mandátů, mohu je podělit zcela spravedlivě. Pokud jsou ale třeba jen dva, záhy zjistím, že první dvě strany dostanou shodně po jednom mandátu (což je trochu nefér) a na třetí nezbude nic (což je nefér ještě o něco víc).

Podle stejné logiky je tedy zjevné, že pokud se v rámci obvodu volí devět zastupitelů, deformace bude větší, než pokud jich je sedmdesát. Otázka zní: jak moc? Navrhovatelé argumentovali výsledky komunálních voleb z roku 2006. Přepočet každou ze zúčastněných stran obral přinejmenším o jeden mandát, Evropské demokraty (s výsledkem relativně těsně nad pěti procenty) dokonce o všechny.

Soudu tato argumentace přišla trochu zastaralá, místo toho vzal za povděk přepočtem, který mu dodal odpůrce (tedy hlavní město Praha). Ten vychází z výsledků sněmovních voleb v letošním roce a předvádí, že TOP 09 by za 27,28 % hlasů získala 23 mandátů v zastupitelstvu, ODS 21 mandátů za 24,79 % hlasů, ČSSD 12 mandátů za 15,17 % hlasů a VV 7 mandátů za 10,32 % hlasů. Z tohoto srovnání podle odpůrce nevyplývá, že by kdokoli z navrhovatelů měl být jakkoli poškozen, a soud mu v zásadě dává za pravdu.

Zkusme si to přepočítat na váhu hlasu voličů jednotlivých stran. Nejlépe z tohoto srovnání vychází ODS, to pro nás tedy bude měřítko se 100 %. O něco hůře vychází TOP 09 (99 %), následuje ČSSD (94 %) a nejhůře by dopadly Věci veřejné (80 %). Všechny tyto strany přitom ve volbách překročily 10 %, a řadí se tedy do kategorie středně velkých: u malé strany těsně nad 5 % by to s váhou hlasu vypadalo podstatně hůř.

V minulosti jsme však zaznamenali i podstatně větší odlišnosti: vždyť ve volbách do Poslanecké sněmovny v roce 2006 potřebovala Strana zelených na jeden mandát 56 tisíc hlasů, zatímco ODS jen něco přes 23 tisíc: jeden volič Zelených tak vážil jen něco přes 40 % hlasu pro ODS. Ani taková nerovnost (a nepoměrnost) však Ústavnímu soudu nevadila a při následném přezkumu rozhodl o tom, že volební systém není protiústavní. S tímto rozhodnutím můžeme polemizovat, ale zároveň jej musíme respektovat: není legitimní důvod, proč by měl v „pražském“ případě (který se k němu bezpochyby zanedlouho dostane) rozhodnout jinak.

6. Obec, nebo kraj?
Postavení hlavního města Prahy, které má dokonce svůj vlastní zákon, je dosti jedinečné v tom, že je současně obcí i krajem. Na to odpůrci obvodů poukazují: zákon o volbách do zastupitelstev krajů dělení neumožňuje, a protože Praha je i kraj, vztahuje se zákaz i na ni.

Ze všech argumentů proti volebním obvodům je tenhle nejslabší; paradoxně, protože pro veřejnost je současně zdaleka nejsrozumitelnější a řada lidí na něj slyší. Zákon ovšem jasně říká, že volby do zastupitelstva hl. m. Prahy se konají podle zákona o volbách zastupitelstev obcí. Proto se ostatně konají letos na podzim a nikoliv za dva roky, kdy budou volby ve zbývajících 13 krajích. Dokonce i ustanovení, které volební obvody upravuje, Prahu výslovně zmiňuje, když požaduje, aby jejich hranice respektovaly území jejích 57 městských částí. O tom, že Prahu podle zákona dělit lze, tak není nejmenších pochybností.

7. Protivný zákon
Volební systém, tak jak ho upravuje zákon o volbách do zastupitelstev obcí, má zjevně řadu nedostatků; jejich dlouhodobým kritikem je např. známý volební specialista a politolog Tomáš Lebeda. Vedle dělení do obvodů je to například matoucí způsob křížkování jednotlivých kandidátů, ze kterého volič získává dojem, že své hlasy přiděluje přímo jednotlivým kandidátům, což ovšem není pravda. Obtížně pochopitelné je také výrazné znevýhodnění kandidátních listin, na kterých není uveden maximální počet kandidátů. Výjimkou tak není situace, že samostatně kandidující nezávislý kandidát, který je v obci populární, získá nejvíce individuálních hlasů ze všech, ale přesto není zvolen.

Je však třeba rozlišovat: skutečnost, že je zákonná úprava nešťastná, nutně neznamená, že je protiústavní. I tak je samozřejmě dobré ji kritizovat; nápravu však nemohou přinést soudy, tu je třeba žádat od zákonodárců. Myslím, že jsou si toho dobře vědomy i strany, které zrušení pražských volebních obvodů navrhly. Soudní cesta pro ně byla hlavně způsobem, jak na problém upozornit; teď by však měli využít svých zástupců v Parlamentu a pokusit se zákon změnit. Neměl by to být takový problém: ČSSD a Věci veřejné mají sice dohromady jen 80 poslanců, v této věci by však jistě našli podporu i u TOP 09 a KSČM.