Michal Nádeníček: K rozsudku ESD o (ne)implementaci směrnice o zaměstnaneckém penzijním pojištění v ČR

ESD svým rozsudkem ze dne 14. ledna 2010 ve věci Komise v. Česká republika, C-343/08, přidal českým legislativcům notnou dávku vrásek na čele. Dle výroku v rozsudku ESD ČR nesplnila povinnost implementovat do svého právního řádu normy obsažené ve směrnici č. 2003/41/ES o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění a dohledu nad nimi (dále jen „směrnice IORP“).

Na tom by nebylo nic tak výjimečného, pokud by z kontextu rozsudku nevyplývaly rozporuplné závěry, které si zaslouží více pozornosti. ESD konstatuje, že ČR je zavázána implementovat směrnici IORP v plném rozsahu i přesto, že český právní řád vznik institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění na svém území neumožňuje a odkazuje na ustálenou judikaturu (rozsudky C-214/98, C-372/00, C-441/00 a C-71/05). V těchto rozhodnutích ESD trvá na tom, že směrnice musí být plně transponovány, i když v daném členském státě není činnost regulovaná směrnicí provozována. Jak ESD uvádí v bodech 50 a 51 rozsudku: „v souladu s citovanou judikaturou a vzhledem k tomu, že neexistuje zeměpisný důvod, který by zbavoval provedení dotčených ustanovení veškerého smyslu, je důležité, aby v případě, kdy by se Česká republika případně rozhodla doplnit svůj vnitrostátní důchodový systém o zaměstnanecké penzijní pojištění, které spadá do druhého pilíře, znaly všechny subjekty práva v tomto členském státě, obdobně jako ostatní subjekty práva ve Společenství, svá práva a povinnosti. Takový vývoj vnitrostátního důchodového systému nelze v žádném případě považovat za vyloučený nebo čistě hypotetický, jak uvádí Česká republika, z důvodu, že by vyžadoval změnu právního rámce, a nikoliv pouze odstranění faktické překážky. Každá právní úprava totiž může být předmětem změn.“ Jinými slovy, Česká republika musí přinejmenším přijmout právní rámec regulující činnost institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění pro případ, že by jednou v budoucnu změnila svoji důchodovou koncepci.


Problém je ovšem v tom, že systém zaměstnaneckého penzijního pojištění nejsou např. rychlovlaky. Jestliže ESD považuje ve svém rozsudku ze dne 13. prosince 2001, Komise v. Irsko, C-372/00 za žádoucí, aby Irsko plně transponovalo směrnici 96/48/ES o interoperabilitě transevropského vysokorychlostního železničního systému, i když v zemi žádnou síť vysokorychlostních vlaků neprovozuje, tak poté analogicky požaduje i po ČR, aby plně transponovala směrnici IORP, i když v ČR systém zaměstnaneckého pojištění není povolen. Rozdíl v obou případech je ale zásadní. Zatímco v případě vlaků jde o úpravu jedné z mnoha „běžných“ transportních služeb, v případě IORP jde také o sociální politiku státu, která nespadá do harmonizovaného práva ES (EU). Toho si je ESD vědom a proto v rozsudku (bod 53) uvádí, že „povinnost provést směrnici není takové povahy, že by zasahovala do pravomoci ČR týkající se uspořádání vnitrostátního důchodového systému a zachování jeho finanční rovnováhy tím, že by ji v rozporu s výsadami, které jsou České republice přiznány čl. 137 odst. 4 první odrážkou ES, nutila zavést v rámci této transpozice druhý pilíř důchodového systému.“ Tento výrok má současně oporu v bodu 2 rozsudku, který cituje z odůvodnění směrnice IORP: „V souladu se zásadou subsidiarity si členské státy mají podržet plnou odpovědnost za organizaci svých důchodových systémů a za rozhodnutí (a pravomoc rozhodovat) o úloze každého ze tří „pilířů“ důchodového systému v jednotlivých členských státech. V rámci druhého pilíře si také mají podržet plnou odpovědnost za úlohy a funkce různých institucí poskytujících dávky zaměstnaneckého penzijního pojištění, jako (jsou) například oborové penzijní fondy, podnikové penzijní fondy a životní pojišťovny. Tato směrnice nechce toto výhradní právo zpochybňovat.“ Následně (v bodě 57) ESD připojuje „že žádné z ustanovení směrnice 2003/41, na něž se výslovně vztahuje tato žaloba, ani žádné jiné její ustanovení neukládá členským státům povinnost zavést takovouto právní úpravu.“ ESD jde ještě dál, kdy (v bodě 62) uvádí, že „směrnici 2003/41 nelze jako takovou v žádném případě vykládat tak, že členskému státu, který jako Česká republika zakazuje vznik institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění na svém území z důvodu neexistence druhého pilíře ve svém vnitrostátním důchodovém systému, ukládá tento zákaz odstranit tak, aby bylo institucím zaměstnaneckého penzijního pojištění umožněno usadit se na jeho území za účelem poskytování služeb, o nichž je nesporné, že spadají do druhého pilíře vnitrostátních důchodových systémů.“


Jaký je v obou zmiňovaných kauzách rozdíl? Pokud členský stát implementuje směrnici, upravující podmínky např. pro provozování již zmíněných rychlovlaků, připraví takovým právním rámcem pouze prostředí pro potenciální provozovatele jedné z dalších možností dopravy. V případě zaměstnaneckého penzijního pojištění by ovšem ČR, která již podporuje spoření na důchod prostřednictvím penzijního připojištění se státním příspěvkem fungujícího na individuální bázi (jakkoliv je jeho úprava nedokonalá), a navíc stojící před komplexní důchodovou reformou, byla nucena zavádět nový subsystém, který by narušoval koncepci důchodového systému v ČR.


Hlavní rozpor tedy spatřuji v závěru, kdy sice ESD České republice přikazuje implementovat směrnici IORP, ale zároveň neukládá povinnost tuto úpravu zavést a dokonce připouští omezení usazování institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění. Jak se má ČR zachovat, aby vyhověla rozsudku ESD (a vyhnula se tak další žalobě, tentokráte směřující k finančním sankcím) a zároveň systém zaměstnaneckého penzijního pojištění nezaváděla? Měla by přijmout právní předpis (a pravděpodobně několik jiných změnit) s tím, že tento nenabude účinnosti (což by bylo v rozporu s rozsudkem, jež vyžaduje uvedení v účinnost) nebo prostě „překlopit“ jednotlivé články směrnice bez dalšího či podobný paskvil, zaneřáďující právní řád ČR ještě více, než je tomu dnes? Dle ESD pravděpodobně ano…


Michal Nádeníček