Martin Abel: Danajský dar klimatické žalobě
Danajský dar. Tím se ukázal být červnový rozsudek Městského soudu v Praze pro klimatické žalobce, kteří navrhovali určit, že žalovaná ministerstva nepřijala na ochranu jejich práv dostatečná opatření ke snižování emisí skleníkových plynů. Městský soud se totiž od žalobního petitu odchýlil a rozhodl místo toho o nezákonnosti zásahu do práv žalobců spočívajícího „v nestanovení konkrétních mitigačních opatření vedoucích ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990.” Komentoval jsem to tady a tady. Nejvyššímu správnímu soudu pak nezbylo než vyhovět kasačním stížnostem žalovaných ministerstev, poněvadž právní řád České republiky neobsahuje jasný právní příkaz, z nějž by povinnost snížit emise přesně o 55 % do roku 2030 plynula (NSS: bod 134). Tomu odpovídá fakt, že zatímco trojskému koni 55 % se věnuje naprostá většina argumentace NSS (body 91-161), ke kasační stížnosti žalobců - zdůrazňující původní žalobní návrh a žalobní důvody - se 9. senát dostává jen okrajově (NSS: bod 162).
Ve skutečnosti není daleko od pravdy ten, kdo tvrdí, že únorový rozsudek NSS se klimatickou žalobou vůbec nezabýval. V původní správní žalobě se nezákonnému zásahu bránili spolek Klimatická žaloba ČR, obec Svatý Jan pod Skalou, dva lesníci, dva rolníci a muž trpící environmentální úzkostí, a to z důvodu ohrožení práva na příznivé životní prostředí, práva na život a na ochranu zdraví, vlastnického práva, práva na samosprávu a několika dalších práv. Městský soud žalobcům loni v červnu vyhověl už jen z titulu jejich práva na příznivé životní prostředí, a proto přezkum zásahu do ostatních práv pochopitelně považoval za nadbytečný (MS: bod 330). I Nejvyšší správní soud se proto věnoval jen právu na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny.
Bližší analýzu rozsudku NSS chci nejdříve uvést malou metaforou:
Představte si, že se skupinou kamarádů přelétáte saharskou poušť horkovzdušným balónem. Zatímco se opíjíte malebnými výhledy, jednoho z vás, povoláním fyzika, začíná přepadat nervozita. Brzy se ukáže proč. Balon je zjevně přetížený a postupně klesá. Na celou cestu není dost plynu. Po chvíli počítání ale fyzik panikařící skupinu uklidní: „Kamarádi, čím více zavazadel vyhodíme během dalších 24 hodin přes palubu, tím vyšší naše šance na přežití.” Šťastni že přes palubu nebudou muset samotní cestující, navzájem se dohodnou, že podle svých možností maximum věcí vyhází. Všichni, včetně bratrů Karla, Vítka a Josefa, slíbí, že na společném cíli budou pracovat „Já se zbavím 70 % váhy svých věcí,” prohlásí Honza a začne se svým kufrem prohrabovat.” „Já se zbavím 60 % váhy svých věcí,” ujišťuje ostatní Anička a postupně se loučí se svou elektronikou. „My toho máme hodně, ale do hodiny vyhodíme nejtěžších 55 % z našich věcí,” promluví za tři bratry Karel. Jeho bratři Vítek a Josef přikyvují, ale zatímco ostatní pracují na odlehčení, Vítek se opře o kraj balonu, začne loupat pomeranč a kdykoli se někdo podívá jeho směrem, demonstrativně slupku pomeranče odhodí. Uběhla už skoro hodina, balon stále klesá a tři bratři svůj závazek ještě nesplnili. Karel a Josef už víc udělat nemohou. Když si ale Vítkovu pasivitu uvědomí, poprosí ho, aby okamžitě vyhodil alespoň svou sbírku knih. Vítek se ohradí, že on nic takového neslíbil, že k odlehčení 55 % se zavázala celá jejich rodina a on se přišel kochat výhledy, ne zbavovat svých věcí. To už na něj naléhají i ostatní, že i on se vyslovil, že pomůže maximalizovat šance na přežití. Fyzik upozorňuje, že jeho knihy mohou být tím, o co pomyslný pohár přeteče. Vítek si ale stojí za svým: zavázal se pracovat na společném cíli - v bezpečí přeletět poušť - ale ne nějakým určitým dílem. Pokud úsilí skupiny selže, nemůžou chybu přičítat jemu, ale jen všem společně. Vítek se spokojeně zakousne do pomeranče, zatímco slunce mizí za obzorem.
Pokud by si v balonu mezi sebou zvolili rozhodce, jak by měl rozhodnout? Vítek měl totiž pravdu. Ačkoli se do společné snahy zapojil, nikdy neslíbil zbavit se určité části svých věcí. Společně s bratry jen přikývl na jejich společný cíl 55 %. Na druhou stranu, připojil se k dohodě, že všichni podle svých možností maximum věcí vyhází. Je možné, že pro Vítka mělo „maximum” méně intenzivní význam než pro zbytek skupiny. Jenže obsah ujednání se vždy vykládá - a rozhodce to ví - podle obecného významu. V opačném případě by se skupina nikdy dohodnout nemohla.
Analogie s klimatickým závazkem České republiky je téměř dokonalá. I ČR letí v padajícím balonu, kterým je destabilizované klima. Společně s ostatními státy se zavázala usilovat o přelet pouště, resp. o udržení nárůstu průměrné globální teploty pod určitou hranicí. Uznala, že je potřeba postupovat „podle nejlepších dostupných vědeckých poznatků” (čl. 4 odst. 1 Pařížské dohody). Přestože sama neoznámila, kolik emisí přesně hodí přes palubu, je součástí EU, která slíbila zbavit se 55 % zátěže do roku 2030. Unie, stejně jako tři bratři, ale na cestě ke splnění cíle 55 % není. Ani Unie si tento závazek nerozpočítala mezi všechny její členy. Česko má ale nejvyšší emise v přepočtu na obyvatele a zároveň jedny z nejnižších ambicí, které podle nejlepších dostupných vědeckých poznatků vysoce přesahují to, co si může dovolit. Stejně jako Vítek i vláda ČR tvrdí, že pokud snaha EU selže, nejde to prokazatelně připočítat právě ČR, když ani ostatní členské státy ještě nehodily přes palubu všechny emise, které mají.
Analogie klopýtá jen proto, že Vítek se zavázal pouze svým spolucestujícím. Vláda ČR je však při svém počítání vázána i ústavou. Ta občanům zaručuje některá základní práva. Její klimatická politika tak musí být ambiciózní nezávisle na paktech, které uzavřela s ostatními státy. I tyto pakty však mají svůj význam jako měřítko, podle kterého lze objektivněji posuzovat požadavky, které mohou nositelé základních práv na vládu spravedlivě mít. Pojďme se na mezinárodní závazky podívat nejdříve samostatně.
Závazky státu z mezinárodního klimatického práva
Předpokládejme, že městský soud skutečně pochybil, když vykládal společný unijní příspěvek (tzv. EU NDC) k mezinárodní snaze snižovat emise skleníkových plynů jako současně i individuální závazek každého členského státu EU. Jak nalezl NSS, EU využila režimu čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody a oznámila cíl kolektivní, cíl redukovat emise o 55 % do roku 2030 oproti roku 1990. Jak si tento cíl členské státy mezi sebe rozdělí, je věcí politické dohody a správním soudům nepřísluší cokoli předjímat (NSS: bod 116). Z Pařížské dohody samotné České republice jednoduše neplyne závazek snížení emisí o 55 % (NSS: bod 130).
Ještě jednou ale připomeňme, že petit žaloby nezněl na splnění povinnosti snížit emise na určitou úroveň, nýbrž na přijetí nezbytných a přiměřených opatření, které směřují k udržení uhlíkového rozpočtu ČR. To je rozdíl a otevírá to, myslím, pro obnovené řízení před městským soudem značný prostor. Dikce je to bližší čl. 4 odst. 2 písm. a) Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (UNFCCC) z roku 1992, jejíž je ČR rovněž smluvní stranou. Zde se státy zavázaly
„přijmout národní přístup a odpovídající opatření ke zmírnění změny klimatu s tím, že omezí své antropogenní emise skleníkových plynů a že bude chránit a rozšiřovat své propady a rezervoáry skleníkových plynů.”
Pařížská dohoda pak doplnila obecný závazek států OSN základním cílem v čl. 2 odst. 1 písm. a), kterým je
„udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a úsilí o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí, a uznání, že by to výrazně snížilo rizika a dopady změny klimatu.”
Kombinací těchto smluv lze dovodit, že
Každý stát se zavázal přijmout opatření směřující k udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C.
Žalobci zároveň doložili důkazy o vědeckém konsensu na tom, že…
Pro udržení nárůstu průměrné globální teploty výrazně pod hranicí 2 °C je potřeba dodržet globální uhlíkový rozpočet.
Požadavek na udržení uhlíkového rozpočtu je důsledkem skutečnosti, že úspěšná mitigace změny klimatu (jestli je něco takového vůbec možné) závisí nejen na našich cílech, ale i na cestě, po které k nim dojdeme. Jak jsem tady psal dříve, “emisní redukční cíle - ať už o 55 % do roku 2030 nebo klimatická neutralita do roku 2050 - jsou sice důležité, ale nikoli všespásné. Z grafu na straně 26 žaloby, shrnujícího aktuální vědecké poznatky, které [městský] soud ve verdiktu kvitoval, jasně plyne, že po několika letech WAM scénáře (without additional measures, bez dodatečných opatření) přestanou mít další poklesy emisí z hlediska cílů Pařížské dohody smysl.”
V tom případě ale z 1 a 2 plyne, že…
Státy jsou solidárně zavázány přijmout opatření směřující k dodržení globální uhlíkového rozpočtu.
Pokud by NSS hledal „jasný právní příkaz” státům dodržet globální uhlíkový rozpočet, hledal by marně. Je to výsledek formální logiky, podle které platnost tvrzení 1 a 2 implikuje platnost tvrzení 3. Státy jsou zavázány přijmout opatření směřující k dodržení globální uhlíkového rozpočtu, protože to je předpokladem pro udržení maximálního nárůstu teploty. Princip solidárnosti pak plyne přímo z Pařížské dohody (čl. 2 odst. 2).
Městský soud vyjádřil pochybnosti o tom, že je možné závazně určit národní uhlíkový rozpočet, když závěr o něm velmi závisí na výpočtové metodě. Jak ale žalobci argumentovali v kasační stížnosti, svým žalobním návrhem neusilovali o stanovení konkrétního redukčního cíle na základě konkrétního uhlíkového rozpočtu, nýbrž o určení, že současná vládní opatření jsou v jakémkoli scénáři respektujícím princip solidarity hrubě nedostatečná, nemohou vést ke splnění závazku v tvrzení (3) a znamenají nezákonný zásah do jejich základních práv. To je závěr, který lze o českých mitigačních opatřeních učinit, i když z Pařížské dohody závazek o snížení emisí na konkrétní úroveň (o 55 % nebo jinak) neplyne. A přestože se takto Nejvyšší správní soud nevyslovil, neřekl ani opak. Opak by znamenal, že obecný závazek znamená žádný závazek; že se žalobci nemohou spolehnout na soudní ochranu ani tehdy, pokud by vláda mitigaci změny klimatu bojkotovala úplně. Jak jsem se snažil ukázat v metafoře horkovzdušeného balonu, byl by to závěr krajně nespravedlivý v jakémkoli kontextu, který zahrnuje kolektivní úsilí při hrozícím riziku.
Velmi slabá analýza lidských práv
Když NSS jasný právní příkaz v unijním a mezinárodním klimatickém právu nenašel, zaměřil se na ústavní úroveň, a to zejména na právo na příznivé životní prostředí v čl. 35 Listiny základních práv a svobod. Při posuzování zákonnosti zásahu z pohledu práva na příznivé životní prostředí vycházel NSS z čl. 41 odst. 1 Listiny, který vyjmenovává práva, jichž se lze dovolat jen v mezích zákonů, které je provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny). To znamená, že ačkoli má každý právo třeba na uspokojivé pracovní podmínky, jen zákon stanoví, co uspokojivé pracovní podmínky přesně jsou (čl. 41 odst. 1 ve spojení s čl. 28 Listiny). Definice tohoto standardu pak v zásadě spadá do politické dohody, kterou lze ovlivňovat pouze v rámci demokratického procesu normotvorby, a nelze se jí dovolat skrz soudní interpretaci práva. I hospodářská, sociální a kulturní práva jsou nicméně pod ochranou čl. 4 odst. 4 Listiny a při zacházení s nimi musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, resp. musí být šetřeno jejich „jádro”, jak se tomuto konceptu někdy říká.
Neúspěšný při hledání zákonné úpravy zaměřil se NSS přímo na jádro práva na příznivé životní prostředí, za které Ústavní soud dříve označil „realizaci základních životních potřeb člověka” (Pl. ÚS 44/18, NSS: bod 144). Jádro práva na příznivé životní prostředí však podle NSS nemůže být narušeno nedostatečnými mitigačními opatřeními, protože „na základě budoucích hrozeb lze v současné době jen stěží konstatovat zásah do samého jádra daného práva” (NSS: bod 145).
Městský soud zastával opačný názor. V osvícené pasáži, kterou NSS sám cituje, řekl: „osoby mají právo brát se o jakost svého životního prostředí a nemusí čekat, než budou klimatické podmínky natolik nepříznivé, že nebudou umožňovat uskutečnění základních životních potřeb” (MS: bod 211). To je v souladu s principem předběžné opatrnosti (§ 13 zákona o ochraně životního prostředí), v souladu s nímž „nelze čekat s kontrolou plnění Pařížské dohody až do roku 2030 a připustit těžko odstranitelné poškození klimatu způsobené případnou nečinností žalovaných ve dřívějších letech. Jedná se o předpoklad účinné soudní kontroly v oblasti ochrany životního prostředí” (MS: bod 260). Účinnou soudní kontrolu garantuje i Aarhuská úmluva, kterou je ČR vázána (čl. 9 odst. 2). Není zřejmé, jak je s těmito požadavky postoj NSS slučitelný. Musí žalobci s apelem na kontrolu ústavnosti klimatických politik počkat do momentu, kdy jim životní prostředí nebude uspokojovat jejich základní životní potřeby - patrně vodu, jídlo, spánek apod.? Člověku se při tom pomyšlení zjevuje obraz žab v hrnci.
S předběžnou opatrností pak souvisí i doktrína pozitivních závazků, jejíž alfou a omegou je právě ochrana proti lhostejnosti státu tváří v tvář budoucím (současným?) hrozbám. Z judikatury ESLP zmiňme např. Opuz v Turkey, kde soud dovodil porušení čl. 2 Úmluvy tam, kde úřady včas nezareagovaly na případ domácího násilí a na z toho vyplývající hrozbu pro život a zdraví stěžovatelky a její matky. Na judikaturu k pozitivním závazkům států přímo v kontextu ochrany životního prostředí upozornil už text žaloby. V judikatuře ESLP se zkoumá, jestli je riziko zásahu do environmentálních práv „skutečné a vážně”, jestli stát jedná „s náležitou péčí” apod. (str. 12 žaloby). Pokud tyto souvislosti soudci a soudkyně 9. senátu NSS opomenuli zohlednit, není divu, že si neuvědomili, že právě o ně městský soud svou úvahu opřel (NSS: bod 147). Argumentace NSS se v těchto místech začíná točit v kruhu, aby se nakonec jen vrátil k danajskému daru městského soudu a shrnul, že snížení emisí o 55 % nelze přímo čl. 35 dovodit. Pokud by se soud této hodnoty až obsesivně nedržel, mohl by si položit předmětnější otázku, která se zdá být jádrem sporu: „Je absence nezbytných a účinných opatření pro mitigaci změny klimatu v České republice slučitelná s čl. 35 odst. 1 Listiny základních práv a svobod?”
Bohužel, lidskoprávní argumentace v této části rozsudku je hluboko pod vysokým standardem, se kterým byl soud v uplynulých letech po právu spojován. Soud sice správně poukazuje na antropocentrismus lidských práv, z nejasného důvodu však kreslí ostrou linku mezi lidskými právy a změnou klimatu jako „kolektivním globálním problémem.” Dopady stále extrémnějších veder na lidské zdraví nebo vysychání zdrojů pitné vody jsou přitom jen některé projevy fenoménu, který má lidskoprávní i společenskou rovinu (doporučuju publikace Zvláštního zpravodaje OSN pro lidská práva a životní prostředí). Když NSS zjišťuje, že ESLP o prvních klimatických žalobách teprve v těchto měsících rozhoduje, rozhodne se vycházet „pouze z dosavadního mlčení ESLP” (NSS: body 152-3). To je ovšem nekonvenční postup, který známe spíše z evropského práva, nad nímž drží výkladový monopol Soudní dvůr Evropské Unie. Není mi znám jiný případ, kde by vrcholný soud odmítl vyložit Úmluvu proto, že o obdobném případě ESLP ještě nerozhodoval. Když v bodě 154 soud přece jen cituje dva judikáty ESLP, vykládá si rozsudek Budayeva a další proti Rusku tak, že smluvní strany mají široký prostor pro uvážení, zda zvolí spíše mitigační nebo adaptační opatření. Volba konkrétních prostředků, která státům podle doktríny margin of appreciation náleží, se ale vztahuje k technickým způsobům předcházení přírodní katastrofě, jakou byl v tomto případě bahenní sesuv půdy, a šlo tedy o volbu prostředků mitigace, ne mezi mitigací na jedné straně a adaptací na straně druhé. Navíc, jak řekl ESLP, toto platí především u „přírodních jevů, které jsou mimo lidskou kontrolu, méně už u nebezpečných aktivit antropogenní povahy” (Budayeva, bod 135).
A nakonec, víc než kde jinde je v této části rozsudku patrný i cherry-picking, kterého se soud dopouští. Výběr rozsudků Cordella a Budayeva, aniž by je soud vykládal v kontextu celé judikatury ESLP k pozitivním závazkům státu v kontextu ochrany práva na příznivé životní prostředí (str. 12 žaloby), je pochybný. Z mezinárodního práva si NSS z nějakého důvodu vybral Úmluvu o právech dítěte (NSS: bod 155), které se tato litigace nikdy netýkala, poněvadž žalobci jsou zletilí. Jinde, v bodě 129, se soud odvolává na obecnou kategorii „odborné literatury”, když cituje jeden článek z mnoha, které se tématu kdy věnovaly, navíc s minimálním impakt faktorem. To samo o sobě nejsou velké prohřešky, dohromady však argumentační přesvědčivosti rozsudku nesvědčí.
Rozsudek NSS, navzdory slabým místům, netrpí nepřezkoumatelností, pro kterou kasační soud rozsudky krajů jindy zrušuje. Důvod pro zrušení rozhodnutí pražského soudu je dostatečně jasný a zde již několikrát řečený. A z hlediska žalobců je vrácení řízení zpět před městský soud nakonec tím, o co svou kasační stížností usilovali. Jenomže městský soud bude vázán právním názorem NSS (§ 110 odst. 4 s. ř. s.) a ten bude znovu rozhodovat o právní otázce, která byla předmětem kasační stížnosti žalobců: představují mitigační opatření žalovaných - ať už počítají s jakýmkoli redukčním cílem - nezákonný zásah neslučitelný se základními právy žalobců, pokud nejsou způsobilá (v souladu s vědeckým poznáním) dosáhnout klimatické neutrality, a to při dodržení uhlíkového rozpočtu? A ačkoli se NSS touto otázkou nezabýval, tak o ní ani nemlčel, když konstatoval, že posouzení otázky, jestli je ten či onen cíl dostačující, nepřísluší soudu, ale Konferenci smluvních stran Pařížské dohody (NSS: bod 162). Městský soud by si přitom tuto pasáž mohl vyložit jako schvalování jeho neochoty provést žalobci navržené vědecké důkazy, potažmo je odbýt jako zakládající se toliko na „názoru autorů posudku.” (MS: bod 242). Ano, všichni jsme si vědomi epistemologické nejistoty, která provází práci s klimatologickými fakty nejen na vědci nevybaveném správním soudě, ale i ve vědecké komunitě samotné. Ale to je důvod pro co nejopatrnější práci s co největším množstvím zdrojů, nikoli pro rezignaci na zodpovězení skutkové otázky s tím, že nedokážeme-li ji zodpovědět přesně, jedná se o otázku politickou. Konference smluvních stran přitom posuzuje legalitu postupu států pro jiné účely než české správní soudy, pod jejichž ochranou jsou základní lidská práva (čl. 4 Ústavy). Žádný zákon, žádné ustanovení o předběžných otázkách, nedovoluje soudu tuto odpovědnost derelinkvovat ve prospěch třetí osoby, nehledě na ústavní konformitu takové hypotetické právní normy. Můžeme očekávat, že pokud městský soud přistoupí na lhostejnost k lidskoprávním dopadům nedostatečné mitigace změny klimatu, obrátí se žalobci na Ústavní soud.
