Martin Abel: Salus populi suprema lex esto

Ve věci tzv. klimatické žaloby Městský soud v Praze („MS Praha”) v červnu letošního roku rozhodl, že Ministerstvo životního prostředí („MŽP”), Ministerstvo zemědělství („MZe”), Ministerstvo průmyslu a obchodu („MPO”) a Ministerstvo dopravy („MD”) nezákonně zasáhla do práv spolku Klimatická žaloba ČR a dalších žalobců tím, že neprovedla dostatečná opatření k mitigaci změny klimatu. Rozsudek jsem komentoval i tady.

Všechna ministerstva už proti rozsudku v mezidobí podala kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu („NSS”), a to včetně MŽP (k údivu některých jeho úředníků). Kasační stížnost podal také spolek Klimatická žaloba ČR. Níže chci vyzdvihnout některé věci, které se do komunikace se soudem dostaly jen okrajově.

Žalovaní v řízeních před MS Praha a NSS opakovaně tvrdili, že

a) v oblasti ochrany klimatu nevystupují v postavení správního orgánu, který by rozhodoval o právech a povinnostech osob (viz vyjádření Vlády, MŽP a MPO v řízeních před MS Praha a NSS), a že i kdyby vystupovali, tak

b) soustavná exekutivní nečinnost není konkrétním zásahem, který by byl způsobilým předmětem správní žaloby, tak jako jeden konkrétní právní akt (viz vyjádření MŽP a MD v řízeních před MS Praha a NSS), a že i kdyby byla, tak 

c) tvrzený zásah není „přímou újmou na právech žalobců” (viz vyjádření MŽP, MPO a MD v řízeních před MS Praha a NSS). 

Všechna podání byla zveřejněna na webu.

MŽP v kasační stížnosti takovou žalobu označuje za „acio popularis”. (1)  Ta je v českém právním řádu nepřípustná a souvisí s ústavní rolí soudů, na které se každý může obrátit kvůli ochraně svých práv. „Pokud existuje společenská vůle změnit celkovou klimatickou politiku státu,” uvedlo MŽP před MS Praha, „je nutné této změny dosáhnout skrze nástroje zastupitelské demokracie formou změny právních předpisů, nikoli prostřednictvím správního soudu formou zásahové žaloby. Správní soudy nejsou příslušné přezkoumávat politická rozhodnutí vlády ani legislativní činnost státu.”

Všechna tři tvrzení už žalobci i MS Praha ve svém rozsudku důkladně a opakovaně vyvrátili s pomocí odkazů na zákon, komentáře i judikaturu a já je zde nebudu rekapitulovat. Jen dodám, že aby šlo o actio popularis, musela by klimatická žaloba mířit na ochranu práv někoho jiného než žalobců. Žalobci ale tvrdili a s pomocí důkazů i doložili, jak neřešení změny klimatu negativně dopadá na jejich právní sféru. Skutečnost, že se zásah týká velkého počtu dalších lidí, podle výrokové logiky i soudní judikatury nevylučuje přímou dotčenost jednotlivých žalobců. (2)

Navrhuji ustoupit na tomto místě o krok dozadu a pohlédnout na argumentaci žalovaných širokoúhlým objektivem politické morálky. Institut zásahové žaloby je skutečně defaultně nastaven pro přezkum „konkrétních zásahů proti konkrétním lidem”, jak tvrdí ministerstva, typickými příklady jsouce zabavení majetku dlužníka nebo zásah policie proti demonstrantům. Úkolem správních soudů v právním státě je chránit subjekty práv před svévolí moci požadavkem na zákonnost opatření, potažmo chránit subjekty práv před nepřiměřenými zásahy do jejich základních práv zákony odrážejícími zájem politické většiny. Z toho neplyne - a teď pozor - z toho neplyne, že skutečný zájem (dobro) žalobců ve správním soudnictví musí nutně kolidovat se skutečným zájmem (dobrem) politické většiny.

Napadené opatření může škodit žalobcům, poněvadž jednoduše škodí všem. Protože škodí všem, škodí i žalobcům. Naopak hledání střetu individuálního a veřejného zájmu v každém sporu a jejich následné poměřování je ve skutečnosti poměrně moderní heuristika, která redukuje hodnoty, jako jsou mír, bezpečí, solidarita nebo ekologická stabilita na pouhé veřejné zájmy, které může v různé míře označit za své aktuální politická většina. Pokud například ekologickou stabilitu vládní většina nepociťuje jako svůj skutečný zájem a nejedná podle toho, musí jít podle této heuristiky o zájem soukromý. Subjekty pak mohou své soukromé zájmy chránit před soudem, dokáží-li, že na ně ekologický kolaps dopadá dostatečně individualizovaně.

Argumentovat, že žalobci nejsou individuálně dotčení, protože jsou možná ohrožovány a ničeny vzácné celospolečenské statky, ale ne jen jejich statky, je slovy amerického právníka Adriana Vermeuleho „perverzní.” „Je docela perverzní upřít žalobci aktivní legitimaci proto, že se snaží hájit obecné dobro všech občanů; je to přesně ten typ nároku, který by měl mít [u soudů] přednost, a ne být odmítán.” (3) Tady jde ke cti správních soudů, že případy týkající se nouzového stavu nebo právě klimatickou žalobu řešily poměrně rychle.

Argumentace žalovaných je bohužel jedním ze symptomů morálního reduktivismu v českém právu a politice. Rétorika zájmů – individuálních, kolektivních, veřejných – historicky vychází z utilitarismu. Ten usiloval v osvícenském duchu o čistě racionální uchopení společenských věd. Jeho princip užitku říká, že „dobré“ je to, co maximalizuje potěší a minimalizuje bolest. Co je pro člověka dobré, to je v jeho zájmu. „Společnost je fiktivní těleso, jehož konstitujícími součástmi jsou jednotlivci. Co je tedy zájmem společnosti? Agregát zájmů všech jednotlivců, kteří ji tvoří,“ mínil Bentham. (4) Odpověď na otázku, zda existuje nějaké právo, závisí na tom, jestli je uznání takového práva v souladu s politickými cíli společenství vedoucími k vyššímu agregátnímu užitku. Ronald Dworkin a další liberálové ve 20. století namítali, že brát práva vážně jako principy morálky znamená činit jejich uznání nezávislým na užitku, jaký to má pro všechny členy společnosti. Ale přestože se Dworkinův model principů nakonec uchytil, v jedné věci se neodchýlil od utilitarismu a Hobbesovy politické filozofie, která mu předcházela: politický stav je výsledek neustálých střetů a protínání instancí vůle. Práva jsou nároky, které si vůle jednotlivce dělá kvůli zájmu na vlastním přežití a (dnes bychom řekli) kvalitě života, ať jsou to požadavky na svobodu projevu, soukromí nebo třeba podnikání, zatímco veřejné zájmy jsou agregáty těchto individuálních nároků, zejména v situacích, za kterých tyto nároky nemohou být chráněny nebo rozvíjeny jinak než skrze státní moc. (5) Rozdíl v naší politické teorii je pouze v tom, že právům udělujeme normativní prioritu.

A tak není divu, že ochrana práv pojící se s ochranou něčeho sdíleného, jako je klima, vyvolává mezi právníky zmatení. Z našeho slovníku se úplně vytratil pojem společného dobra. Společné (někdy obecné) dobro je specifické tím, že jej nelze rozdělit mezi jednotlivce, není jen souhrnem všech zájmů jednotlivců, ale jedním (neoddělitelným) celkem, ze kterého nelze nikoho vyloučit. (6) V ekonomii je mu nejblíže pojem „veřejný statek”, ale na rozdíl od něj je společné dobro neměnné v místě a neměnné v čase. V českém právu se tu a tam vyskytne pojem „obecný zájem”, který je pak kladen do protikladu k zájmu veřejnému, nikdo si však s touto dichotomií nikdy příliš nelámal hlavu, protože je od počátku založena na lichém předpokladu, že může existovat něco jako nejnižší společný jmenovatel všech vůlí ve státě ve smyslu Rousseauvské obecné vůle (Volonté générale). Ne, něco jako společné dobro v našem diskurzu jednoduše chybí, právo coby podíl každého člověka na společném dobru jakbysmet. Zůstávají jen egocentrická subjektivní práva a veřejné zájmy, kdy v lepším případě to první tvoří to druhé, v horším případě stojí obě kategorie ve věčném střetu. A než se ozvou kritici liberální politické teorie, připomeňme, že liberalismus takový nebyl vždycky. Ostatně i John Locke, oslavovaný to otec liberalismu a zastánce myšlenky, že stát by měl především chránit přirozená práva na život, zdraví a majetek, chápal garanci přirozených práv jako nejlepší cestu ke společnému dobru (public good), podle něj nejvyššímu zákonu ve státě - „Salus populi suprema lex.” (7) 

Takový je význam slov vytesaných na štítu budovy, kam ministři nosí své tisky k prohlasování. Rozum, ne vůle, společné dobro, ne „společenská vůle”, mají vést státní orgány ke změně jeho klimatické politiky. Proto není žaloba na nezákonný zásah spočívající v nepřijetí konkrétních a účinných opatření na ochranu práv žalobců o nic političtější než žaloba proti opatření, kterým by se například bez náhrady zrušila státní pomoc v hmotné nouzi. Není to věc skupinových zájmů, není to věc názoru, je to žádost o soudní ochranu před jednáním, které umožňuje ničení některých z nejcennějších darů, které společně sdílíme a které je úkolem státu chránit (čl. 7 Ústavy). Je na Nejvyššímu správním soudu, aby nyní s ohledem na závazky státu přehodnotil dostatečnost cílů a opatření, které mají žalovaní na stole. Pokud se ale právníci moderního liberálně-demokratického státu hodlají vyhýbat soudnímu přezkumu přiměřenosti opatření schováváním se za aktivní legitimaci žalobců, možná by se měli zamyslet nad tím, jaký dojem na občany to vytváří…

Martin Abel

(1) V replice před MS Praha to právníci MŽP netvrdili a možná reagují na odstavec 197 rozsudku MS Praha, který actio popularis zmiňuje. Až se známý termín z římského práva naučí správně psát, mohou se právnici naučit i jeho obsah, který správně shrnuje 14. senát jako „žalobu na ochranu práv třetích osob (actio popularis).”

(2) Stoicescu proti Rumunsku (č. 9718/03, rozsudek ze dne 26. 7. 2011, odst. 59); viz také rozsudek Di Sarno proti Itálii, č. 30765/08, ze dne 10. 1. 2012), rozsudek Nejvyšší soudu Nizozemska ve věci Urgenda (odst. 5.3.1 rozsudku), rozsudek Správního soudu v Berlíně ze dne 31. 10. 2019, sp. zn. 10 K 412/18, bod 73.

(3) Adrian Vermeule, Common Good Constitutionalism (Polity Press, 2022) 176.

(4) Jeremy Bentham, A Fragment on Government and An Introduction to the Principles of Morals and Legislation, ed. Wildrif Harrison (Oxford, 1960) 126.

(5) Theodore M. Benditt, The Public Interest, Philosophy & Public Affairs, 1973, roč. 2, č. 3.

(6) Jiří Baroš, ‘Krize liberální demokracie a pojem společného dobra’, Studia theologica, 2018, roč. 20, č. 2.

(7) John Locke, Second Treatise of Government, 1689, § 159.