středa 18. ledna 2012

Robert Zbíral: Smlouva o fiskální unii - referendum, ústavní většina nebo „dobrá příležitost mlčet“?

Jak se mi zdálo Jiné právo na podzim trochu ospalé, tak poslední týdny aby si jej čtenář zvolil v prohlížeči za domovskou stránkou. Zatímco dnes již nesmrtelná „znalecká aféra“ formovala mediální scénu po několik dní (svědčí o stylu novinářské práce, jak málo bylo odkazováno na původní zdroj…), tento příspěvek je veskrze reaktivní rázu, neboť se věnuje v české kotlině propírané smlouvě, právě vyjednávané na unijní úrovni (otrocky tzv. fiskální kompakt). Hlavní spor se vede o to, zda se ke smlouvě připojit a případně jak by mělo probíhat její schválení. Můj cíl je jednoduchý: pokusit se analyzovat věc z právního hlediska, v této věci možná klíčové politické záměry relevantních aktérů nechávám stranou. Vycházím z návrhu smlouvy z 10. ledna (zde), v textu nebudu uvádět odkazy na literaturu.

1) Základní význam má čl. 10a Ústavy a v něm uvedený termín „přenos pravomocí“. Hlásím se k tezi prof. Malenovského, že si lze představit tři stupně přenosu a k nim odpovídající schvalovací proceduru: a) extenzivní přenos ústavních pravomocí: referendum, b) přenos ústavních pravomocí: ústavní většina, c) přenos běžných nebo žádných pravomocí: běžná většina (čl. 49 Ústavy).

2) Logiku dělení jde bez problémů aplikovat na EU a změny primárního práva, jak jsem podrobně rozebral jinde (viz zde). Doc. Kysela a podle všeho také parlamentní praxe nicméně podporují přístup, kdy každá změna primárního práva má podléhat schválení dle čl. 10a. Ani u nich ovšem není zřejmé, kdy se má použít ústavní většina a kdy referendum.

3) Ačkoli ČR přijala právní závazek vstoupit do eurozóny, považuji za nesporné, že jde o závazek právně nevynutitelný, poukázat mohu na postoj institucí EU k referendu ve Švédsku nebo volbu nevstoupit do ERM II a tak nesplnit jedno z konvergenčních kritérií. V konečném důsledku je tak pouze na nás, kdy a zda vůbec se rozhodneme přijmout euro a jakým způsobem to učiníme. S ohledem na časový odstup od roku 2003 a změnu podmínek (viz dále) bych osobně upřednostnil referendum.

4) Zpět k fiskálnímu kompaktu. Ať již obsahuje věcně cokoliv, jak je patrné z mnoha ustanovení dokumentu, vztahuje se výhradně na členy eurozóny, na státy s výjimkou až od okamžiku přijetí eura. Smlouva tak bez dalšího nemůže vést k přenosu pravomocí ČR na EU. Jediný problémový prvek nacházím v rozšíření pravomocí Soudního dvora a Komise (čl. 8, opět jen vůči členům eurozóny!)), což asi mění institucionální rovnováhu EU a popravdě to formálně je nepřímá změna primárního práva, pro ČR to ale nemá praktické důsledky. Obiter dodám, že obecně nechápu konstrukci přezkumu dodržování ústavního práva členů eurozóny Soudním dvorem, předchozí dva drafty v tomto byly daleko rozumnější.

5) ČR i jako stát mimo eurozónu je nicméně oprávněna stát se stranou smlouvy ještě před přijetím eura (čl. 14 odst. 5), musí se ale zavázat dodržovat části nebo celé hlavy III (fiskální kritéria) a IV (hospodářská koordinace) smlouvy. Tímto směrem podle všeho chce jít TOP 09. Nerozumím, proč by to ČR měla dělat. Brala by na sebe totiž pouze závazky z hlav III a IV, ale práva na správě eurozóny (hlava V) by stejně nezískala, neboť ta jsou výslovně vyhrazena pro její členy, nikoliv strany smlouvy. Netýká se to jen rozhodování, ale také účasti na případném budování užšího vnitřního trhu (čl. 10). Dělící linií není fiskální kompakt, ale přijetí eura. Tvrzení, že bychom se pouze zavázali k něčemu, co chceme dělat sami a lépe (deficity), možná zní logicky, není mi však jasné, co je přidanou hodnotou závazku v EU. Jestliže se na pravidlech shodnou české politické strany a vloží je do Ústavy, není to dostatečné? Nebo se chystáme vlastní pravidla nedodržovat? Pomohou pak ta nadnárodní?

6) Čl. 16 fiskálního kompaktu dovozuje, že po pěti letech by obsah smlouvy mohl být včleněn do primárního práva. Obsah by se ale změnou právní formy nezměnil, pořád by byl aplikovatelný jen na členy eurozóny. Navíc by s inkorporací musely tradičně souhlasit všechny státy EU a změny ratifikovat.

Spory kolem fiskálního kompaktu dosvědčují iracionalitu diskurzu o evropských záležitostech v ČR. Tato smlouva se nás netýká, nepřenáší žádné pravomoci ČR a na základě známých informací jedinou racionální reakcí je v titulku naznačená poslední možnost (omlouvám se J. Chiracovi za uzmutí bonmotu), tedy nedělat nic. Přistupovat k něčemu, co mi nic nepřinese, je naivita, konat o tom referendum pak stupidita. Samozřejmě o to významnějším rozhodnutím bude v budoucnu případné přijetí eura, dnes ale nemusíme stahovat kalhoty, když brod je v nedohlednu a třeba si ani ty nohavice nezmáčíme, protože se nám nebude chtít přejít či řeka (chraň Bůh!) vyschne.

Robert Zbíral

6 komentářů:

kocour řekl(a)...

Pár čistě právních poznámek:

ad 2) Právní závazek přijmout euro prostě máme, vyvlíkat se z toho poukazem na to, že je to nevynutitelné nebo záměrně neplnit kritéria ... to je stejné, jako "nesmí se to, ale stejně si nám nikdo nedovolí nic říct", popř. jako být plnoletý, ale dělat ze sebe schválně nesvéprávného.

ad 4) "Ať již obsahuje věcně cokoliv, jak je patrné z mnoha ustanovení dokumentu, vztahuje se výhradně na členy eurozóny, na státy s výjimkou až od okamžiku přijetí eura. Smlouva tak bez dalšího nemůže vést k přenosu pravomocí ČR na EU."

Co tím chcete říci? Že není nutná ústavní většina? A co až by nastalo to "další", tedy přijetí eura (tedy teoreticky - myslím, že euro se zhroutí dřív než my splníme maastrichtská kritéria)? Budeme hlasovat znovu ústavní většinou? Ta smlouva vyžaduje ústavní většinu už před případnou českou ratifikací, ne až po účinnosti, protože po ratifikaci se znovu hlasovat nebude. A kdyby se hlasovalo, jaký by byl smysl toho prvního hlasování.

3) Přivedl jste mne k jedné zajímavé úvaze:

a) Byly kdysi dávno doby, kdy pojem "k jejichž provedení je třeba zákona" (dnes čl. 49 Ú) byl vykládán velmi restriktivně, tj. že jde jen o smlouvy, k jejichž provedení je třeba PŘIJETÍ NOVÉHO zákona; vycházelo se z toho, že smlouvy, které nejdou proti platným zákonům, souhlas parlamentu nevyžadují, ten jej přeci již dal tím, že nepřijal zákony, které by nové smlouvě odporovaly.

b) Zhruba v polovině 90. let došlo na MZV ke generační obměně a prosadil se extenzivní výklad, totiž že se to týká VŠECH smluv, které obsahují tematiku, která by na vnitrostátní úrovni mohla být řešena jen zákonem. Důvod: Parlament nelze obejít - přijetím smlouvy, která je v souladu s platnými zákony, totiž fakticky parlamentu bráníme tyto zákony později změnit - a takto pro futuro omezit parlament smí jen parlament sám.

c) A teď si to představte ne v rovině zákona, ale ústavního zákona. Tam jsme teprve u bodu a) ...

Říkám to proto, že nová smlouva nám přímo říká, co máme mít v ústavě - a my to tam nemáme. Ne v právním řádu. Natvrdo, v ústavě. Teoretická odbočka: A co kdybychom to tam už měli? Jedovatá poznámka: Jak to dostanou do ústavy Britové? Čestným prohlášením Komisi?

Mimochodem, takhle daleko nezašla ani Lisabonská smlouva, té bylo jedno, jestli něco provedeme běžným nebo ústavním zákonem, hlavně abychom to provedli ...

Můj závěr - opřený nikoli jen o čl. 10a Ústavy, ale i o jeho smysl a vůbec vztah s ostatními ustanoveními týkajícími se mezinárodních smluv speciálně a normotvorby obecně - zní:

Pokud ústavní většinu vyžadovala Lisabonská smlouva, pak tato smlouva o posílení Unie (či jak se jmenuje právě dnes, návrh názvu se od prosince změnil minimálně jednou) ji vyžaduje tuplem.

A ještě technická: Z hlediska čl. 10a jsou referendum a souhlas k ratifikaci daný ústavní většinou rovnocenné, volba mezi nimi je věcí politických úvah a jednání, ničeho jiného. Výsledkem je v obou případech dovolení, aby prezident smlouvu ratifikoval.

Pavel Hasenkopf

Ondřej Preuss řekl(a)...

Meritorně se k věci vyjadřovat je předčasné.

Nerozumí však logice ...a) extenzivní přenos ústavních pravomocí: referendum, b) přenos ústavních pravomocí: ústavní většina...pokud je myšlena de lege lata.

Ústavní pořádek referendum k obecnému extenzivnímu přenosu ústavních pravomocí nezná, zná jen konkrétní ústavní zákon 515/2002 o Sb. o přistoupení České republiky k Evropské unii, který již nelze použít.

Takže zde z právního hlediska nestojíme před volbou zda referendum či ústavní většina. Jiná možnost než ústavní většina není.

Referendum by muselo být zavedeno Ústavodárcem a to je čistě politká otázka dnes se jevící dle rovnice: Referendum - NE fiskálnímu kompaktu vs "ústavní většina" - ANO fiskálnímu kompaktu.

Anonymní řekl(a)...

Zatímco dnes již nesmrtelná „znalecká aféra“ formovala mediální scénu po několik dní (svědčí o stylu novinářské práce, jak málo bylo odkazováno na původní zdroj…), to je pravda by se nemělo zapomínat, že celou věc do povědomí medií dostal P. Molek (resp. Jiné právo) a za to mu (jim) budiž dík. Samozřejmě někteří novináři - třeba z (Rudého)práva ti zdroj neuvádí skoro nikdy :)
J.Kohák

Anonymní řekl(a)...

ad kohák: tak nejhysteričtější reakce na "znaleckou kauzu" jsem nečetl od novinářů práva, ale třeba od velmi zavedeného novináře hvížďaly a pak na dalších blozích. někteří autoři dokonce cenzrovali (a blokovali IP adresu) kritické příspěvky, a to i přestože neobsahovaly ani vulgárnosti, ani projevy antisemitismu (to dělala věra tydlitátové nebo autor kýče roku jeroným jeníček http://vera-tydlitatova.eblog.cz/jeronym-janicek-svoboda-slova-politicka-korektnost-a-antisemitismus/comment-page-1#comment-55018). prostě nesouhlasit s člověkem lyrického ražení v politickém názoru se tady nedělá. a pak že demokracie je dialog.. poslední slovo k té věc: překvapilo mě, kolik lidí je ochotno vzdát se svých práv ana konto politické korektnosti. petr švéda

Matej Pustay řekl(a)...

Osobne sa prikláňam k tvrdeniu, že takúto zmluvu je možné prijať ústavnou väčšinou. Nakoniec s referendom Ústava počíta len v špecifických prípadoch keď je o tom rozhodnuté ústavným zákonom, ktorý v tomto prípade, ako bolo skonštatované neexistuje. (Ono inak referendum je veľmi pekná cesta ako sa zbaviť politickej zodpovednosti... Vyhlasili sme referendum, neprešlo to, robili sme čo sa dalo...).
Čo sa týka európskej únie, nikdy podľa mňa nebol v popredí právny, ale politický problém. (konieckoncov už pri vzniku eurozóny bolo pri niektorých štátoch prehliadnuté, že nespĺňajú Maastrichtské kritéria, hoci tie boli jasne právne zakotvené, dokonca vo forme primárneho práva).
Členské štáty si musia uvedomiť, že občas sa musia zaviazať aj k tomu, z čoho pre nich momentálne nevyplývajú výhody.(to konieckoncov vyplýva z nadštátnej povahy Európskej únie a odpovedá na otázku, prečo by mala byť takáto zmluva prijatá, respektívne prečo by o nej minimálne malo byť rokované).
Pristupovať k Európskej únii spôsobom: kým nám to vyhovuje budeme sa správať ako poctivý členovia a keď nám to prestane vyhovovať tak proste cúvneme je podľa mňa neprijateľný. To sa potom premietne aj v hodnotení právnej záväzosti prijatia eura. Áno, nie je možné štáty donútiť euro prijať, ale dívať sa na tento fakt spôsobom: ,,Super nemôžu násť k tomu donútiť, tak kašlemem na to" je vrcholne nezodpovedné. Právna záväznosť tu konieckoncov existuje a tváriť sa, že to tak nie je vyslovene populistické.

Robert Zbíral řekl(a)...

Díky za komentáře, vyjádřím se stručně z důvodu nedostatku času hlavně k PH:

ad 2) právní závazek nikdo nezpochybňuje, zároveň je ale ze Smluv jasné, že vstup je "za odměnu", takže to není o vyvlíknutí, ale o nevyužití příležitosti

ad 4) říkám jednoduše to, že teď se na tu smlouvu můžeme vykašlat- netýká se nás; rozmysleme se nad tím prostě v budoucnu spolu se vstupem do eurozóny (nakonec jsem slyšel, že to samé teď podporuje i P. Nečas)

ad 3c) jen mimochodem- fiskální kompakt natvrdo ústavu nepřikazuje, říká "preferably constitutional", takže to je taková směrnice ve smlouvě...

Lisabonská smlouva byla fakticky určitě daleko větším zásahem do pravomocí členů EU, než fiskální kompakt pro členy eurozóny (neřkuli ČR). Zdá se mi, jakoby euroskeptici vždy považovali za "nepřekonatelnou" tu pozdější smlouvu a ty předchozí akceptovali- V. Klaus to má stejné v té poslední knize: přelomem byl pro něj nejprve Maastricht, pak ho vezme na milost a najednou je přelomem Smlouva o ústavě, tu ve formě Lisabonu podepíše, teď už ale ani krok a tak dále.

ad referendum a ústavní většina) ano, podle čl. 10a) vypadají rovnocenně, ale nejsou, z důvodů:

- právních: pro referendum je nutná ústavní většina pro umožnění a pak ještě vůle lidu
- legitimmních: viz argumenty J. Přibáně akceptované též V. Klausem
- faktických: nezanedbatelné finanční náklady a další faktory (zatížení veřejného diskurzu atd.)