Michal Ryška: Úvaha nad legalizací „krádeží ve veřejném zájmu“

Jan Petrov před časem publikoval na Jiném právu velmi zajímavý post  Náhrada za vyvlastnění: Proč má převýšit obvyklou cenu. Dospěl v něm k závěru, že při vyvlastnění zpravidla nestačí nahradit obvyklou cenu vyvlastňovaného majetku, ale je naopak nutno „přihodit“ i bonus, který je odůvodnitelný: a) rizikem, že se částka odhadnutá znalcem odchyluje od skutečné tržní ceny majetku, b) cenou zvláštní obliby. V tomto duchu si pak položil i otázku, zda je § 10 zákona o vyvlastnění, nezohledňující tyto aspekty, vůbec ústavně konformní. V diskusi návazně Tomáš Pecina vyjádřil názor, že takový bonus („prémie“ nad obecnou cenu) může být chápán také jako náhrada za zásah do principu smluvní volnosti a autonomie vůle vyvlastňovaného.

Svět však rozhodně není ideální místo. Jako takový není založen ani na bezvýhradném přijímání inspirativních akademických úvah ze strany právní praxe. Ba právě naopak – existují případy, v nichž vyvlastňovaní (čti: vlastníci vyvlastňovaného majetku) na jakýkoli bonus mohou v klidu zapomenout. Jsou naopak nuceni soustředit se na boj o dosažení „pouhé“ obvyklé ceny majetku, k němuž je vlastnické právo ve veřejném zájmu odnímáno. Fakt, že i takový legitimní boj může být marný, dokládá konkrétní Nejvyšším soudem judikovaná kauza, v níž vyvlastňovaní nenašli zastání ani u vrcholného orgánu soustavy zdejší obecné justice.

Na Profiprávu byl totiž nedávno publikován rozsudek Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 691/2010 ze dne 9.11.2011 s touto právní větou: „Až novelizací stavebního zákona č. 50/1976 Sb. na základě zákona č. 186/2006 Sb. došlo ke změně předmětného ustanovení § 111 odst. 2, kdy s účinností od 1. 7. 2006 bylo možno přiznat za vyvlastněnou nemovitost cenu obvyklou (tržní). Tato úprava byla následně zachována i v zákoně o vyvlastnění č. 184/2006 Sb. (§ 10 odst. 1 písm. a/), účinném od 1. 1. 2007. Poněvadž bylo vyvlastňovací řízení v posuzované věci uskutečněno ještě za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., a to navíc před jeho (v tomto směru) relevantní novelizací, bylo nutno ve věci při určení výše náhrady za vyvlastnění vycházet z ceny určené právními předpisy, tedy z ceny úřední. Zpětnou účinnost (retroaktivitu) následně vydaných předpisů, stavějících tuto otázku již na bázi ceny obvyklé, tu dovodit nelze.“

Mám-li tento právní jazyk převést v konkrétním případě na čísla, pak Nejvyšší soud vlastně řekl, že za majetek v (žalobci tvrzené) obvyklé ceně 5.991.760,- Kč je (u vyvlastnění do 30.6.2006) přípustné poskytnout administrativní náhradu v částce pouze 778.150,- Kč. Pokud však odhlédneme od těchto konkrétních čísel, je problém vyvlastnění za administrativní náhrady problémem obecnějším, přesahujícím hranice dané věci. Je totiž notorietou, známou nejen mně jako soudci, který občas soudí právě i věci vyvlastnění, ale známou obecně, že vyhláškové náhrady byly dotčenými vlastníky zpravidla vnímány jako nedostatečné. Také proto se nová právní úprava od obdobných praktik odklonila směrem k principu spravedlivějších (tržních) náhrad.

Co však s případy staršími, z nichž některé jsou stále ještě soudně projednávány? Lze právní názor Nejvyššího soudu, formulovaný v předmětném rozsudku, skutečně bez výhrad akceptovat? Domnívám se, že nikoli, přičemž důvody, které mě k tomu vedou, jsou dvojího charakteru:

1) Požadavek spravedlivé rovnováhy mezi poskytovanou náhradou a hodnotou majetku

Judikatura ESLP, tak jak ji např. shrnuje Jan Čapek v článku Právo pokojného užívání majetku ve světle judikatury Evropského soudu pro lidská práva (in Soudce č. 7-8/2008, s. 24-45), je ve věcech týkajících se čl. 1 Protokolu č. 1 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod založena na myšlence hledání spravedlivé rovnováhy mezi požadavky veřejného zájmu a ochrany základních práv jednotlivce. Tato rovnováha je narušena (jak vyplývá i z rozsudku ze dne 26.11.2009 ve věci Pešková proti České republice, stížnost č. 22186/03, in Právní rozhledy č. 9/2010, s. 339-342), pokud náhrada poskytnutá vyvlastněnému není v rozumném poměru k tržní hodnotě v době, kdy k vyvlastnění majetku nabytého v dobré víře došlo. Znalecké posudky nezohledňující aktuální tržní hodnotu vyvlastňovaného majetku přitom nemohou tvořit rozhodující podklad pro určení výše náhrady za vyvlastnění. ESLP v této věci současně konstatoval, že osoba zbavená majetku musí zásadně obdržet náhradu přiměřenou k jeho hodnotě, i když legitimní cíle veřejného zájmu mohou vyžadovat menší náhradu, než je plná tržní náhrada. Rovnováhy je dosaženo, pokud náhrada vyvlastňovanému je v rozumném poměru k tržní hodnotě majetku stanovené v době, kdy k odnětí vlastnictví došlo.

Člověk přitom nemusí být zrovna profesorem matematiky nebo ústavního práva, aby si dokázal spočítat, že je-li administrativní náhrada pouhým zlomkem ceny obvyklé, je něco v nepořádku a vzniklá disproporce není legitimní. Odpověď, jak dospět k odstranění této disproporce a nastolení rovnováhy, pak může hledat v čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR a v právu soudce posoudit soulad podzákonného právního předpisu (v daném případě vyhl. č. 122/1984 Sb., vydané na základě § 111 odst. 2 stavebního zákona, ve znění do 30.6.2006) s mezinárodní smlouvou.

Jak již totiž v souvislosti s principem proporcionality náhrad (u vyhláškových náhrad škod na zdraví) uvedl Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 50/05 ze dne 16.10.2007, ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy je soudce vázán zákonem a mezinárodní smlouvou, která je součástí právního řádu. Soudce je tak oprávněn posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem nebo s takovou mezinárodní smlouvou. Dojde-li k závěru, že jde o pravidlo chování, které je s nimi v rozporu, je soudce povinen takové pravidlo nepoužít.

V případech vyhláškových (administrativních) náhrad za vyvlastnění lze přitom jistě dospět k závěru ohledně rozporu vyhlášky s mezinárodní smlouvou, a to právě s odkazem na judikaturu ESLP, akcentující ve vztahu k čl. 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě požadavek spravedlivé rovnováhy. Na tomto základě lze pak zamezit i do očí bijícím nelegitimním disproporcím mezi poskytovanou náhradou a skutečnou hodnotou majetku a tedy i uzavřít, že také za právního stavu před 1.7.2006 bylo možno za vyvlastňovaný majetek poskytnout spravedlivou náhradu (a šetřit tím podstatu ve veřejném zájmu odnímaného vlastnického práva).

2) Požadavek aktuální náhrady za vyvlastněný majetek

S hledáním spravedlivé rovnováhy úzce souvisí i požadavek aktuálního hodnocení ceny vyvlastňovaného majetku, resp. zohlednění prodlení mezi původním a konečným ohodnocením tohoto majetku (Zacharakis vs. Řecko). V tomto směru by dle mého názoru případné rozhodnutí soudu, odvíjené od aktuální tržní hodnoty majetku v době rozhodování soudu (tedy nikoli od administrativní ceny, zjištěné původně v řízení před správními orgány), nepředstavovalo nepřípustný průlom do zákazu retroaktivity. Nejen totiž, že by vyšlo vstříc požadavkům ESLP, ale plně by odráželo i princip, na němž je řízení dle části páté o.s.ř. postaveno. Tím není přezkum správnosti procesního postupu správního orgánu, ale nové (opětovné) meritorní rozhodnutí ve věci, o níž bylo dříve rozhodnuto jiným orgánem. Pro řízení dle části páté o.s.ř. současně neplatí princip vyjádřený v rámci soudního řízení správního v § 75 odst. 1 s.ř.s., tedy že soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu - obdobně srov. závěr zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, dle nějž rozhoduje o kompetenčním sporu podle skutkového a právního stavu existujícího ke dni, kdy o věci rozhoduje (in Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 3/2005, rozhodnutí publikované pod číslem 485). I o starších věcech vyvlastnění by proto bylo třeba rozhodnout dle právní úpravy dané s účinností od 1.1.2007 zákonem o vyvlastnění, založeným v § 10 odst. 1 písm. a) právě na rozumném požadavku poskytnutí obvyklé ceny majetku.

Domnívám se, že právě zohledněním výše uvedených požadavků lze i v případech vyvlastnění, o nichž správní orgány rozhodovaly podle dřívějšího skutkového a právního stavu, dospět k rozumnému uspořádání vztahů a tím přispět k nalezení elementární spravedlnosti, k níž by měly úvahy soudce v materiálním právním státě směřovat. V opačném případě se totiž jaksi nemohu zbavit nepříjemného pocitu, že by soudy svým způsobem vlastně napomáhaly k legalizaci „krádeží ve veřejném zájmu“.