středa 9. února 2011

Intertemporální dopady zrušení zákona Ústavním soudem

Do nového vydání naší knížky o judikatuře připravujeme též kompletně novou kapitolu o intertemporalitě judikatorních změn. Samostatnou a zcela zvláštní kapitolu představují intertemporální dopady zrušení právního předpisu pro jeho protiústavnost. V tomto postu se chci tomuto tématu věnovat, a to zejména se zřetelem na nedávné sjednocující stanovisko ÚS z prosince 2010. S ohledem na podobu stanoviska mne doslova napadl podtitulek (ty ale tento blog neumí): Jak nedobré je sjednocovat spletitou a komplexní judikaturu ÚS zjednodušujícím a nepromyšleným stanoviskem.
Obecná pravidla pro řešení intertemporality stanovuje § 71 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Toto ustanovení rozlišuje rozsudky v trestním řízení a rozhodnutí v jiných věcech. Práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena.

Z pohledu rozhodovací praxe ÚS tedy možno rozlišit několik typických situací. ÚS především může zrušit právní předpis a současně využít možnost posunout okamžik vykonatelnosti nálezu do budoucna. Nepraktičtější bude toto řešení v situaci, kdy ÚS odkládá vykonatelnost svého nálezu proto, aby vytvořil zákonodárci dostatečný časový prostor pro nahrazení protiústavní úpravy úpravou ústavně konformní. Ve stanovisku Pl. ÚS-st. 31/10 ÚS uvedl, že „[p]o dobu odkladu vykonatelnosti se hledí na napadenou právní úpravu jako na ústavně souladnou a v tomto směru jsou orgány veřejné správy povinny takovou úpravu aplikovat.“ (bod 18). Takováto teze je ovšem dosti problematická a nepřípustně paušalizující. Navíc naráží na řadu opačných přístupů dosavadní judikatury. Rozumná aplikace tohoto závěru tak podle mne bude záležet na povaze věci. V judikatuře ÚS lze dohledat mnoho příkladů, kdy ÚS rušil rozhodnutí obecných soudů, která byla protiústavní z důvodu aplikace protiústavního předpisu, třebaže ÚS odložil vykonatelnost svého nálezu (např. nález sp. zn. I. ÚS 30/94 ze dne 6. 6. 1995). V některých plenárních nálezech, kde ÚS odložil okamžik zrušení zákona, výslovně zavázal orgány veřejné moci „[v] mezidobí mezi vyhlášením nálezu ve Sbírce zákonů a zrušením těchto ustanovení [zákon] aplikovat ústavně konformním způsobem.“ (bod 40 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 38/04 ze dne 20. 6. 2006).

V rozhodovací praxi ÚS lze dokonce dohledat i případy, kdy účastník právního vztahu zneužil odložení vykonatelnosti nálezu ÚS a převedením věci na jiného se vyhnul úspěšnému uplatnění restitučního nároku. K tomu ÚS uvedl, že odložení vykonatelnosti derogačního nálezu mj. „vytvořilo časový prostor tak, aby se potenciální adresáti s jeho obsahem seznámili, nikoliv aby činili právní úkony, jež v důsledku znemožní uplatnění restitučního nároku oprávněnou osobou, tedy aby smysl a účel nálezu svým jednáním obcházeli.“ Kupní smlouva uzavřená proto, aby se prodávající vyhnul důsledkům zrušení zákona, byla z tohoto důvodu neplatná pro rozpor s dobrými mravy (Nález sp. zn. I. ÚS 642/03 ze dne 17. 6. 2004).

Od právě uvedené situace nutno odlišit případy, které sice mají svůj původ v době, kdy protiústavní právní předpis ještě platil, ovšem obecné soudy rozhodují o těchto kauzách v době, kdy již nastaly účinky derogačního nálezu ÚS, tedy daný zákon přestal být součástí právního řádu. V takovémto případě není zpravidla možné, aby byl zrušený (protiústavní) zákon na věc aplikován. K těmto případům se stanovisko nijak nevyslovilo.

Podle judikatury NS soud v civilním řízení vždy přihlédne k tomu, že ustanovení zákona, na němž spočívá uplatněný nárok, bylo ÚS posléze shledáno „protiústavním“, i když bylo zrušeno až poté, co již byly splněny předpoklady ke vzniku nároku. Byl-li u zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení nálezem ÚS deklarován rozpor s ústavním pořádkem a došlo-li z tohoto důvodu k jeho zrušení ke dni, který byl v nálezu určen, musí být k této specifické vlastnosti („protiústavnosti“) zrušeného zákona vždy přihlédnuto (viz velmi přesvědčivý rozsudek NS ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 21 Cdo 1704/2007).

Určitou variací na právě rozebíranou situaci je případ, kdy ÚS deklaruje protiústavnost zákonodárcem již zrušeného zákona. Pokud by deklarování protiústavnosti již zrušeného zákona nemělo žádný dopad na existující právní vztahy, bylo by zbytečné, aby takovouto činnost ÚS vůbec prováděl. ÚS zde nicméně rozlišil vertikální a horizontální právní vztahy. Na vertikální vztahy občan – veřejná moc nutno retroaktivně vztahovat vyslovení protiústavnosti mezitím již legislativou zrušeného zákona. „Pravá retroaktivita v případě vyslovení protiústavnosti již zrušeného zákona a posouzení předchozích skutkových jednání ústavně konformní právní úpravou s účinky ex tunc na straně veřejné moci nezakládá porušení principu ochrany důvěry občanů v právo, příp. zásah do právní jistoty, resp. nabytých práv.“ Naproti tomu jiná je situace v horizontálních (soukromoprávních) vztazích. Postuláty právní jistoty zde pravou retroaktivitu nálezu ÚS vylučují, snad vyjma excesivních případů, kdy by jiné řešení vyžadovala ochrana hodnot, jež spadají do rámce materiálního jádra Ústavy dle jejího čl. 9 odst. 2 (ÚS zde odkázal na Radbruchovu formuli). Viz nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007.

Konečně třetí situací bude případ, kdy je před ÚS napadeno rozhodnutí orgánu veřejné moci, které aplikovalo zákon, zrušený ÚS jako protiústavní. Podle stanoviska pléna ÚS ze dne 14. 12. 2010, sp. zn. Pl. ÚS-st. 31/10, jde v těchto případech v podstatě o specifický typ modifikované čisté prospektivity. ÚS totiž vyslovil názor, že provedení prohlídky jiných prostor nebo pozemků, nařízené státním zástupcem nebo policejním orgánem se souhlasem státního zástupce (tedy bez souhlasu soudce), nezakládá porušení ústavním pořádkem zaručených základních práv a svobod, pokud se tak stalo v souladu s trestním řádem před publikací nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09. Jedinou výjimku podle ÚS představuje s řízením o konkrétní kontrole norem „úzce propojené řízení“, z něhož řízení o kontrole norem vzešlo.

S ohledem na zjevně výjimečnou povahu analyzovaného stanoviska mám za to, že musí být vykládáno velmi restriktivně. Klíčové se tak jeví, že ÚS na provedenou prohlídku důsledně hledí jako na individuální právní akt (rozhodnutí státního zástupce nebo rozhodnutí policejního orgánu po předchozím souhlasu státního zástupce), na jehož základě prohlídka proběhla. Právě ve vztahu k takovémuto aktu se uplatní důsledky § 71 odst. 2 zákona o ÚS. Jde tedy o pravomocné rozhodnutí, které bylo vydáno na základě právního předpisu, který byl později jako protiústavní zrušen. Rozhodnutí však s ohledem na to, že bylo vykonáno, zůstává nedotčeno (bod 19 stanoviska). ÚS se s ohledem na právní půdorys kauzy jím řešené vyhnul jinému možnému pohledu na celou věc (srov. bod 7 stanoviska). Mohl na ní totiž nahlížet perspektivou nikoliv rozhodnutí o provedení prohlídky, ale perspektivou celého trestního řízení, zejména pak konečného rozhodnutí trestního soudu nebo jiného orgánu ve věci. Vždyť klíčovým rozhodnutím, které je důsledkem předchozí (protiústavní) prohlídky, bude pravidelně trestní rozsudek v dané věci (srov. bod 8 stanoviska). Pokud stanovisko dobře chápu, trestní rozsudek ve věci samé, založený mj. na důkazech získaných při (protiústavní) prohlídce jiných prostor, nebude zpochybnitelný. Jak totiž vysvětluje ÚS, zjištění ÚS o zrušení rozhodnutí o prohlídce se automaticky promítá i do právních poměrů osoby, proti níž bylo trestní řízení vedeno (bod 16 stanoviska).

Závěr ÚS se může jevit jako rozumný, neboť nelikviduje důkazy pořízené ze stovek (možná tisíců) běžících trestních řízení. Současně nechává určitý prostor pro další vývoj trestní judikatury. Zároveň ale vytváří přesně ten problém, na který upozornili disentující soudci: co s ochranou práv např. té osoby, která rovněž zpochybňovala ústavnost stávající úpravy, ovšem nepoštěstilo se jí, aby právě o ní ÚS v řízení o kontrole norem rozhodl? Slovy disentujícího S. Balíka, kterému nepřipadalo „nespravedlivým a ústavně nekonformním vzít pod ochranná křídla nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 všechny nepočetné stěžovatele, kteří napadali příkaz k prohlídce jiných prostor před přijetím nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 a o jejichž věci do přijetí tohoto nálezu nebylo rozhodnuto.“ Nebo ještě absurdnější příklad: co s ochranou práv osoby, u které byla provedena prohlídka v mezidobí mezi vyhlášením nálezu a jeho publikací, která se neúspěšně vůči policii dovolávala nálezu ÚS? Ani té nebude ochrana proti protiústavní prohlídce poskytnuta?

Stanovisko pléna ÚS je v tomto bodě v příkrém rozporu též s jeho dosavadní rozhodovací praxí. ÚS například v sérii nálezů, reagujících na nález č. 153/2004 Sb., kterým bylo zrušeno ustanovení § 243c odst. 2 o. s. ř., umožňující NS neodůvodňovat rozhodnutí o dovolání v něm specifikovaná, opakovaně rušil neodůvodněná usnesení NS. Činil tak přesto, že usnesení NS byla vydána v souladu s tehdy platným § 243c odst. 2 o. s. ř. přede dnem jeho derogace. Srov. např. nález sp. zn. IV. ÚS 582/02 ze dne 1. 3. 2004 nebo nález sp. zn. III. ÚS 511/03 ze dne 20. 8. 2004. Odůvodnění obou nálezů jsou minimalistická, bez dalšího odkazují na nález Pl. ÚS 1/03, posléze uvedený nález III. ÚS 511/03 navíc operuje závazností nálezu Pl. ÚS 1/03 ve smyslu čl. 89 odst. 2 Úst.

7 komentářů:

Guy Peters řekl(a)...

Nevím, zda toto je to pravé právo. Je totiž zjevné, že zrušovat právní předpisy (nebo je suspendovat jako československý ústavní soud) je systémově špatně, protože to je prerogativa legislativy. Jediné smysluplné pro justici je prohlašovat (normativní) právní akty za neplatné.

Proto zabývat se důsledky vadné normativní konstrukce nepovažuji za příliš produktivní.

Tomáš Pecina řekl(a)...

O nálezu jsem psal (zde a zde) a v případě, že soud shledá důkazy získané takto provedenou prohlídkou nebytových prostor mého klienta procesně použitelnými, jsem rozhodnut podat ústavní stížnost (a poté v tomto případě i stížnost ESLP) na nerovnost v právech mezi ním a těmi ústavními stěžovateli, jejich prohlídka byla shledána protiústavní.

Se stěžovatelem, resp. jeho trestní věcí, je tu zacházeno jako s hříčkou v jakési rituální procedurální hře, jako s pouhým podnětem k judikatorní činnosti Ústavního soudu, což pokládám za skandální a v právním státě založeném na úctě k hodnotám ústavnosti absolutně nepřípustné.

Anonymní řekl(a)...

To už tak u stanovisek pléna bývá, že jsou v rozporu s dosavadní nálezovou praxí. Právě k tomu slouží, k jejímu překonání a založení praxe jiné.

Tomáš Langášek

Anonymní řekl(a)...

Ústavní soud v nálezu Pl. ÚS 15/09 z 8.7.2010 (č. 244/2010 Sb.) rozhodl, že ust. § 57 odst. 1 zák. č. 94/1963 Sb. (popěrná lhůta), o rodině, se ruší dnem 31.12.2011. Navazuje na svou předchozí judikaturu, Ústavní soud v odst. 53 nálezu uvedl, že „posouzení souladu zákona nebo jiného právního předpisu v řízení podle § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se nepromítá pouze do roviny platnosti právního předpisu, nýbrž i do roviny jeho aplikovatelnosti.“ V odst. 54 nálezu pak konstatoval, že „stanovení pozdějšího dne zrušení napadeného ustanovení zákona nemůže vést k závěru, že obecné soudy musejí uvedené ustanovení aplikovat v rozsahu, na který dopadá derogační důvod, pokud by v důsledku takovéto aplikace mohlo dojít k zásahu do základního práva nebo svobody účastníka řízení.“

Nálezem sp.zn. II. ÚS 405/09 Ústavní soud zrušil určité rozsudky obecných soudů s tím, že jimi bylo porušeno základní právo stěžovatele na ochranu soukromého a rodinného života a na soudní ochranu. V odst. 35 nálezu Ústavní soud konstatoval, že „derogační důvody vyslovené v nálezu Pl. ÚS 15/09 jsou relevantní i ve vztahu k posouzení tvrzeného porušení základních práv stěžovatele v důsledku napadených rozhodnutí.“ V odst. 37 nálezu Ústavní soud uvedl, že okresní soud bude v dané věci rozhodovat za situace, kdy byl nálezem sp.zn. Pl. ÚS 15/09 konstatován nesoulad § 57 odst. 1 z.r. s ústavním pořádkem, ale o zrušení uvedeného ustanovení bylo rozhodnuto až dnem 31.12.2011. S odkazem na cit. závěry v odst. 53, 54 a 55 nálezu sp.zn. Pl. ÚS 15/09 zopakoval Ústavní soud v odst. 41 nálezu sp.zn. II. ÚS 405/09, že „v případech, na které dopadá derogační důvod podle tohoto nálezu, jsou obecné soudy jsou povinny neaplikovat § 57 odst. 1 z.r.“ v určitém obsahovém komponentu a že „v těchto případech musí obecné soudy přímo aplikovat“ určitá ustanovení Listiny a Úmluvy a „projednat tak návrh na popření otcovství, byť by tento byl podán po této lhůtě“.

Podle cit. nálezů Ústavního soudu nemají obecné soudy aplikovat ustanovení zákona, které bylo jako protiústavní zrušeno Ústavním soudem, a to i v případě, že účinky nálezu nastanou teprve v budoucnosti. Navíc Ústavní soud nejenže zavázal obecné soudy neaplikovat v určitých případech zrušené ustanovení zákona, ale dokonce tak i sám postupoval. Ústavní soud totiž uplatnil závěry nálezu sp.zn. Pl. ÚS 15/09 v konkrétní věci, kterou projednával pod sp.zn. II. ÚS 405/09 a kterou rozhodl cit. nálezem z 18.11.2010. Nález sp.zn. Pl. ÚS 15/09 tedy neměl účinky pouze do budoucnosti, nýbrž jeho závěrů samotný Ústavní soud užil v konkrétním právním případě, který nálezu sp.zn. Pl. ÚS 15/09 přecházel a v němž se Ústavní soud střetl s protiústavním ustanovení zákona.

V této souvislosti bych rád upozornil na článek „Ústavní soudnictví v meziválečném Československu“ od Jany Osterkamp, který byl publikován v časopisu Právník č. 6 /2007 na str. 585 - 616. Kromě pěkného popisu stavu ústavního soudnictví včetně vylíčení snahy politiků o ovládání soudů (která zřejmě nikdy neskončí), se v části IV.5 (str. 600) zabývá i účinky nálezů ústavního soudu. Článek zde podle mého názoru přesvědčivě dokládá, že není pravdivý dnešní názor, že naše právo tradičně vychází z účinků nálezů ÚS působících ex nunc.

Pavel Jaroš

Anonymní řekl(a)...

Ke svému předchozímu příspěvku bych rád ještě dodal, že pro soudce je toto téma aktuální v souvislosti s doplatky jejich platu za leden až září 2010. Nemusím asi připomínat, že na základě § 3 odst. 4 zák. č. 236/1995 Sb. měl v uvedeném období plat soudce činit 96 % platu a že toto ustanovení bylo (pokud jde o soudce) jako protiústavní zrušeno nálezem ÚS sp.zn. Pl. ÚS 12/10 ze 7.9.2010, - a to ke dni 30.9.2010.

Stát odmítl dobrovolně doplatit soudcům 4 % platu, které jim nevyplatil v lednu až září 2010. Někteří soudci se proto začali po státu domáhat zaplacení nedoplatků soudně. Podstatou sporů je právě vyřešení otázky, jestli lze vztáhnout účinky nálezu sp.zn. Pl. ÚS 12/10 ze 7.9.2010, jež nastaly k 30.9.2010, i na období od 1.1. do 30.9.2010.

Stát v jednom ze soudních sporů, - respektuje stanovisko Ministerstva spravedlnosti, - bez dalšího argumentuje tím, že uvedený nález působí až od 1.10.2010; v době od 1.1 do 30.9.2010 bylo zrušené ust. § 3 odst. 4 zák. č. 236/1995 Sb. platné a účinné a plat soudce byl tedy stanoven v souladu se zákonem. Zpětně prý nelze nález vztáhnout na období předcházející jeho účinnost v zájmu zachování právní jistoty a vyloučení retroaktivní působnosti nálezu. Nechci obtěžovat dalšími dlouhými výklady. Zmíním jen, že podle mého názoru je reprodukované stanovisko státu příliš obecné, nadmíru formalistické a příčící se přirozenému pocitu spravedlnosti; protiřečí i shora citovaným nálezům Ústavního soudu a rozsudku NS sp.zn. 21Cdo 1704/2007 z 16.4.2008.

Poslední zmínka je už mimo hlavní téma, ale trochu navazuje předchozí historický námět: Rád těm, kdo se skutečně zajímají o problémy soudnictví, doporučil k přečtení článek „Bludné kruhy politické a doktrinální diskuse o české justici“ od Z. Kühna, publikovaný v časopisu Soudce č. 11/2001 na str. 16 - 18. Nelze jinak, než se ztotožnit s autorovou poznámkou, že čtenář bude šokován, nakolik jsou dnešní problémy obdobné těm, které řešily generace čs. soudců ve 20. a 30. letech min. stol.

Pavel Jaroš, soudce OS pro Prahu 8

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Ad Pavel Jaroš: velmi děkuji za další příklady.

Jinak stanovisko se netýká problému soudcovských platů za dobu prvních devíti měsíců roku 2010. To je dostatečně vyjudikovaný problém v rámci okruhu úvah, které v mém postu stojí na druhém místě. Tohoto problému se stanovisko nijak nedotklo ani se k němu nevyjádřilo. Upřímně řečeno, těžko k němu může říci něco jiného, než už judikatura říká, protože představa, že soud bude rozhodovat na základě protiústavního zrušeného zákona, je dost bizarní (navíc takovéto rozhodnutí by ani nebylo vykonatelné).

Čeho se ale stanovisko dotýká, je situace jiná, označená v mém postu na prvém místě, tedy případ, kdy ÚS odloží účinnost (slovy ZÚS vykonatelnost) svého derogačního nálezu (po dobu tohoto odložení) - jakkoliv se stanovisko tohoto problému vůbec nemuselo dotknout, přesto k němu něco řeklo, a bez jakéhokoliv odůvodnění (vyjma tak dvou vět) popřelo celou dosavadní rozhodovací praxi. Znovu opakuji, stanovisko k této věci nemuselo říkat nic, navíc se tváří, že jen potvrzuje dosavadní praxi - ale to není pravda (viz můj post).

Stanovisko pak míří primárně na situaci ad 3: tedy na existenci pravomocného soudního či správního rozhodnutí, vydaného ještě za existence později zrušeného zákona. V tom je ale naprosto nepřesvědčivé. Nevěřím, že pokud např. v budoucnosti bude zrušen nějaký paragraf, na jehož základě bude vydáno třebas deset rozhodnutí, všechna tato rozhodnutí budou včas napadena před ÚS, bude následně zrušeno jen jedno rozhodnutí, z něhož vzejde derogační nález ÚS. Uvědomme si, že která kauza to bude, je naprosto náhodné - bude to odviset od toho, který senát jako první předloží návrh plénu. To ale zavání totální svévolí - štěstí bude mít prostě ten stěžovatel, který bude mít nejakčnějšího soudce-zpravodaje, nikoliv ten, kdo podá návrh ÚS jako první.

Jinak k tématu píše dr. Kocina v Bulletinu advokacie 1-2/2011, s. 76-77, ten rovněž stanovisko kritizuje.

Zdeněk Kühn řekl(a)...

Ad Tomáš Langášek: já samozřejmě rozumím tomu, že stanovisko u povahy věci mění judikaturu. Nerozumím ale tomu, proč jí mění tolik, i judkaturu věci se netýkající (důsledky nálezu, který účinky derogace odloží, po dobu tohoto odložení - možná tady ani plénum tu judikaturu měnit nechtělo, ale to, co se tam říká, je prostě zkratkovité, a v rozporu s dosavadní judiakturou. Adresát stanoviska pak neví, zda stanovisko judikaturu mění, nebo ji jen velmi nepřesně popisuje. Tváří se jako popis, ale obsahově je to podle mne změna).

Jinak ze stanoviska mám osobně dojem stejný jako ze stanoviska v kauze Kinský. Na půdorysu jedné kauzy se plénum rozšafně rozmáchne, a pak se od tohoto právního názoru bude pracně ustupovat judikaturou malých senátů (což byly nakonec přesně následky stanoviska ve věci Kinský).