čtvrtek 3. května 2007

Emisní povolenky a žaloby České republiky

Tak jsem si dnes užil deset vteřin slávy, abych posloužil jako „specialista na evropské právo“ v diskusi s ministrem Martinem Římanem v ranním vysílání na ČT 1 ohledně uvažované žaloby České republiky na Evropskou komisi. Žaloba se má týkat rozhodnutí Komise, kterým snížila český návrh emisí pro národní alokační plán ve smyslu směrnice 2003/87/ES, která upravuje obchodování s emisními povolenkami. Mojí rolí bylo sdělit, zda jsou žaloby členských států na unijní instituce běžným jevem, či zda se může jednat o politický problém.

Protože jsem o chystaném telefonickém dotazu věděl od včerejšího večera a během svých deseti vteřin jsem samozřejmě nemohl sdělit nic než banální názor: „žalob je relativně málo, nejsou však považovány za politicky problém“, rád bych se podělil se svými úvahami nad případnou žalobou. Bohužel – čtení Vám zabere déle, než mých deset vteřin…

Pokračování příspěvku:


Vyhledáváním v systému Curia jsem zjistil, že žalob členských států proti institucím je každý rok něco mezi pěti a deseti, přičemž jich většina směřuje proti Komisi, nikoliv Radě a/nebo Evropskému parlamentu. Důvod je zjevný: v Radě je mnohem více prostoru pro vyjednávání a tak se případný rozpor odstraní dříve, než dospěje do stádia soudní žaloby.

Co je zajímavé: relativní (ne)úspěšnost žalob: jen v několika málo případech členský stát skutečně uspěje, což je zvlášť patrné v žalobách proti Radě. Nerad bych se mýlil, ale myslím, že úspěšné žaloby by se daly spočítat na prstech jedné ruky. Jasným příkladem je „tabáková reklama“, kde zvítězilo Německo (v žalobě, kterou však podalo o pět let později proti upravené směrnici již neuspělo), z poslední doby pak žaloba Španělska v případu C-310/04. Že se v podruhé jmenovaném případě jednalo o skutečnou výjimku může potvrzovat i skutečnost, že se záhy po jeho vynesení obrátili editoři Common Market Law Review na mého kolegu s žádostí o napsání komentáře.

Nemyslím, že by žaloba České republiky mohla nějak poškodit její pozici vůči Evropské komisi (jiná situace by samozřejmě byla v případě, kdyby ČR žalovala každé druhé rozhodnutí vydané Komisí). Nedomnívám se také, že by mezi Komisí a členkými státy někdy probíhalo jednání ve stylu: "když Vy nás zažalujete, tak my Vás taky"; vědět s jistotou to mohou samozřejmě jen právníci vládního zmocněnce Tomáše Bočka. Zajímavý byl postup Polska, které neváhalo a podalo prakticky okamžitě po přistoupení tři žaloby proti Komisi i Radě ve věcech, které se týkaly nadměrných zásob zemědělců (což je věc, kde nyní uvažuje o žalobě i Česká republika).

Pokud se týká samotných emisních povolenek, s jednou žalobou před Soudem před rokem a půl uspělo Spojené království. Jednalo se však pouze o procesní pochybení Komise, která neumožnila Spojenému království doplnit předložený národní alokační plán. V současné době je před Soudem prvního stupně i žaloba napadající posléze schválený alokační plán. V tomhle směru lze upozornit na další skutečnost, která hraje spíše proti podávání žalob na rozhodnutí Komise: čas soudního řízení. Ten se před Soudem prvního stupně pohybuje okolo dvou let, a tak v mnoha případech může rozsudek přijít v době, kdy potenciálně zasáhne do právních vztahů, které existují po dlouhou dobu. Přesto nyní před Soudem již několik žalob na Komisi, týkajících se národních alokačních plánů běží – jedná je podána i Slovenskem.

Nakonec ještě upozorním na řízení o předběžné otázce, kterou nedávno Soudnímu dvoru předložila francouzská Státní rada. Skupina průmyslových provozovatelů v ní napadá samotnou směrnici, čili podstatu celého systému obchodování s emisními povolenkami v Evropské unii. Generálním advokátem je Miguel Maduro (v České republice může být známý pro svoje stanovisko v případu ČEZ, kde na rozdíl od Soudního dvora dovozoval příslušnost rakouských soudů k žalobám proti Temelínu), takže se můžeme těšit.

6 komentářů:

Jaroslav Brož řekl(a)...
Tento komentář byl odstraněn autorem.
Jaroslav Brož řekl(a)...

Bohužel mi zase stávkuje PC, takže jsem se nemohl podívat na jediný odkaz. K problematice vycházející z tabákové reklamě bych podotknul, že pro doplnění přehledu jsou zajímavé případy Swedish Match C-210/03 a Alliance for Natural Health (C-154/04 & C-155/04). Co se „novinek“ týká, tak direktiva (2003/33) nahrazující tabákovou direktivu byla nedávno (12.12.2006), podle článku 230 SES, podrobena přezkumu Soudním dvorem, který tentokrát neprohlásil direktivu (resp. její část) za neplatnou (C-380/03).

V souvislosti s povolenkami se jeden čas spekulovalo nad otázkou, zda by jejich „nadměrný“ počet nemohl být posuzován jako státní podpora. Co si o této otázce myslíte?

Jan Mates řekl(a)...

Ad Jan Komárek: Zapomněl jste dá odkaz na video je-li online, kde si užíváte svých 10 vteřin slávy :-).

Ad Jaroslav Brož: Povolenkami jsem se nikdy nezabýval, ale pokud si dobře vzpomínám, tak jsou přidělovány bezplatně? Pokud ano a jsou dále volně obchodovány tak je v podstatě jedno zda subjekt obdrží nadbytek povolenek nebo přímou finanční podporu, efekt je v podstatě stejný.

Jiří Kindl řekl(a)...

ad otazka verejne podpory: ono to muze byt slozitejsi, nez to vypada. Samotna skutecnost, ze je jeden podnik (ten s nadmernym poctem povolenek) zvyhodnen, totiz jeste nemusi znamenat, ze se jedna o verejnou podporu dle cl. 87(1) SES. K tomu musi byt naplneny vsechny tam uvadene definicni znaky. Jednim z nich je - zjednodusene receno - poskytnuti podpory z verejnych prostredku. No a tady muze byt podstatny rozdil mezi "pridelenim povolenek" a primym financnim grantem. Ve svetle judikatury ESD, ktera je sice v akademii nekdy dost kritizovana, ale presto je dost konstantni (zejm. Kirsammer-Hack, Sloman Neptun, Epifanio Viscido, Preussen Elektra ...) a stavajici praxe Komise ji odpovida, totiz zvyhodnenim prostrednictvim legislativy ci obdobnych aktu, se kterym neni spojen primy dopad na statni rozpocet (zjednodussim-li to ponekud), neni verejnou podporou, byt jinak efekt (zvyhodneni jednoho ci vice podniku v hosp. soutezi) muze byt stejny. Soucasne judikatura odmitla vest v rezimu cl. 87(1) SES nejakou analogii a pouzivat koncept opatrenich ekvivalentnich k verejne podpore. Jinymi slovy - pokud stat nekoho zvyhodnuje, ale neplati to stat (ale napr. konkurence, zamestnanci atp.), tak nejde - alespon dle shora uvedene judikatury - o verejnou podporu a moznost napadeni prislusnych opatreni je treba oprit o neco jineho.

jan prevratil řekl(a)...

Souhlasím s Jiřím K. Žaloba na státní podporu by myslím shořela na absenci "převodu veřejných prostředků" - ačkoliv "přespočetné" povolenky představují nepochybně zvýhodnění, jejich vydávání nevede (dostatečně přímo) ke snížení příjmů / zvýšení výdajů nějakého veřejného rozpočtu, a tudíž sytém "vypadává" z působnosti pravidel pro státní podpory.

Stát tudíž z hlediska pravidel pro státní podpory v zásadě může zvýhodňovat některé podniky, pokud přitom nesáhne do "vlastní kapsy".

Zmiňovaná PreussenElektra (C-379/98) je pěkný příklad - podle německého práva jsou distributoři elektřiny povinni odkupovat energii z obnovitelných zdrojů vyprodukovanou na jejich území za cenu citelně převyšující reálnou ekonomickou hodnotu. Část vícenákladů z této činnosti vyplývajících pak přenášejí na výrobce "klasické" elektřiny. Přesto to (alespoň podle ESD) není podpora - stát "jenom" redistribuuje soukromé peníze mezi soukromými subjekty, sám nic nepřidává.

Strany poměrně často argumentují tím, že rozhodující je poskytnutí výhody a že ostatní kritéria jsou podružná - viz třeba nedávno T-95/03, AEESCAM a FCES/Komise (pro jistotu dodávám, že jsme na té věci dělal, takže nejsem tak docela objektivní :-)), ale s odkazem na zmiňovanou judikaturu jim to neprochází.

Problémy s povolenkami o obdobnými věcmi by se podle mě měly v konkrétních případech (konkurent dostal x krát víc) žalovat vnitrostátně jako diskriminace/nerovné zacházení - snaha "navléknout" to na státní pomoc bývá myslím vedena buď potřebou obejít "nevlídné" národní soudy, nebo "touhou" podat co nejvíce podnětů/stížností/žalob bez ohledu na šanci na úspěch, aby klient viděl, jak makáme... (nebo aby měl lepší neformální vyjednávací pozici).

Jaroslav Brož řekl(a)...

Nelze než s Vámi ve Vašich názorech souhlasit. Se svojí otázkou jsem mířil jinde, než se debata odvinula. Bohužel jsem se vyjádřil nejasně.

Nadměrným počtem povolenek byl myšlen počet, který Česká republika vyjednala pro české společnosti, které pak společnostem distribuovala. Jestli v případě České republiky nakonec byl nebo nebyl vyjednán větší počet povolenek nechávám pro čistotu úvahy stranou a hypoteticky uvádím, že byl nadměrný. Zvýhodněné by byly všechny společnosti na českém území oproti společnostem v jiných členských státech kde by jejich počet odpovídal skutečné potřebě a stimuloval ke snížení emisí (tento výsledek by byl sám o sobě v rozporu se záměrem, který stál za zavedením povolenek). Toto zvýhodnění tedy vychází z premisy, že by společnosti na českém území měly od počátku k dispozici více povolenek, než jiné společnosti v EU a tyto povolenky by mohly prodat.

První problém vychází z definice přímého či nepřímého převodu Státních zdrojů (např. v Kirsammer-Hack C-189/91) a tedy co vše se dá „schovat“ pod termín zdroj (přírodní bohatství, legislativní činnost, finanční podpora, etc.). Souhlasím s Jirkou, že toto je právě předmětem sporu mezi praxí a akademickou obcí. Judikatura je poměrně jasná co se týká legislativní činnosti (Kirsammer-Hack). Co se týká finanční podpory, tak k té je nutné dodat, že se v judikatuře setkáváme i se situacemi, kdy finanční kompenzace může být za splnění určitých podmínek povolena (Altmark C-280/00).

Bohužel si, ale nejsem jistý jak by byla posouzena výše uvedená hypotetická situace, protože stát zde neredistribuuje, nevytváří obecný legislativní rámec, ale sám aktivně vystupuje jako vyjednavač podmínek pro „své“ společnosti. Jestliže by stát sám přímo participoval (tedy skrze své finanční, časové a lidské zdroje) na neospravedlnitelném zvýhodnění společností na svém území pomocí požadavku na počet povolenek, který by byl větší než je ve skutečnosti potřeba, tak dle mého názoru vyvstává otázka zda by tento jev byl posouzen jako nežádoucí.

Vycházím z Kirsammer-Hack, který sám poukazuje na skutečnost, že „pouze výhody poskytnuté přímo nebo nepřímo skrze (through nikoli by state) státní zdroje mají být posouzeny jako veřejná podpora…“ (bod 16 Kirsammer-Hack). Obdobné rozdělení lze také najít v bodu 45 C-237/04, názoru AG Madura, který rozděluje na tzv. přímými intervencemi do trhu (direct interventions in the market) a obecnými opatřeními regulující ekonomické aktivity (general measures to regulate economic activities).

Pravděpodobnou slabinou však zůstává požadavek, aby veřejná podpora byla poskytnuta skrze Státní zdroje a byla přičitatelná Státu (C-182/03 nebo C-126/01 Gemo bod 24). V případě zvýhodnění formou daní pro určitou skupinu subjektů je požadavek přičitatelnosti jasný. Jestli je možné argumentovat, že tato přičitatelností je naplněna aktivní rolí státu (při vyjednávání počtu povolenek) vynaložení Státních zdrojů v podobě zdrojů finančních, časových, lidských, etc. je v tomto hypotetickém případě diskutabilní.

Dalším důležitým faktem je skutečnost, že Soud vzal v potaz zákonodárcův záměr vytvořit právní rámec pro vztahy mezi zaměstnanci a zaměstnavateli malých podniků (bod. 17 Kirsammer-Hack). V tomto hypotetickém případě by byl záměr zákonodárce zcela odlišný.

Posledním relevantním bodem je skutečnost, že veřejná podpora obsahuje nejen pozitivní výhody (např. příspěvky/podpory), ale také opatření, která v různých formách zmírňují standardní zátěž na rozpočet podnikajícího subjektu (srov. bod 24 C-276/02).

AD: Jan
Existuje k Tvému prvnímu odstavci judikatura? Bohužel jsem se nesetkal s takovou, která by hovořila o dostatečně přímém snížení příjmů či zvýšení veřejných rozpočtů.

P.S. Omlouvám se za pozdní reakci – problémy s připojením.