Iuridicum Remedium: Závěrečná analýza systémových chyb na poli exekucí

Nezisková organizace Iuridicum Remedium publikovala letos analýzu systémových chyb na poli exekucí. Analýza je shrnutím výsledků projektu Legal Assistance in Distrainment Execution Cases at the Time of Economic Recession, podpořeného Nadací OSF Praha z grantu Emergency Fund. Analýzu zpracoval Mgr. Pavel Čižinský a její úplné znění je dostupné na stránkách Iuridicum Remedium.

Analýza je pokusem o kritickou reflexi podstaty současného systému exekucí prováděných soukromými exekutory, které zákon nazývá soudními exekutory. Podstatou současného systému exekucí je svěření významné části státní moci (tj. nuceného výkonu rozhodnutí) do rukou soudních exekutorů, kteří v sobě spojují jak nositele veřejnoprávní (soudní) moci, tak i soukromého podnikatele zaměřeného na tvorbu zisku.

Základními složkami podstaty systému jsou tedy svěření části soudní moci soukromým osobám a výkon rozhodnutí jakožto podnikání zaměřené na zisk. Ze strany obhájců současného systému přitom zaznívají dva základní argumenty, a to, že soukromí exekutoři jsou úspěšní ve vymáhání dluhů, popř. jsou minimálně podstatně úspěšnější, než byly před zřízením profese soukromých exekutorů zákonem č. 120/2001 Sb., exekuční řád, v roce 2001 soudy, a cena, která je za tuto (vyšší) úspěšnost placena, je přiměřená. Na obě tato tvrzení je se třeba podívat kriticky.

1. Úspěšnost exekucí
Při schvalování zákona o soudních exekutorech v roce 2000 byla hlavním argumentem předkladatelů tvrzená neefektivnost výkonu rozhodnutí ze strany soudů. Tehdejší úspěšnost systému výkonu rozhodnutí prováděného soudy, dle části šesté občanského soudního řádu, nebyla však přesněji analyzována či vyčíslována. Pouze poslanec Zdeněk Koudelka (ČSSD) ve druhém čtení prohlásil: „Ze zahraniční zkušenosti vyplývá, že úspěšnost výkonu rozhodnutí formou soukromého exekutora je až dvoutřetinová, zatímco u našich soudních výkonů rozhodnutí je úspěšnost v celém objemu navrhovaných exekucí pouze ve výši jedné třetiny.“ Toto však byl v podstatě jediný údaj o tehdejší úspěšnosti výkonu rozhodnutí soudy, který se oficiálně objevil. Vedle tohoto údaje lze pak již dohledat jen pozdější vyjádření zástupců Exekutorské komory ČR, dle kterých byla úspěšnost soudů buď 1 % nebo 5 %.

Při schvalování exekučního řádu byla slibována vyšší efektivnost vymáhání pohledávek, přičemž se objevila dvě čísla: zvýšení efektivity o 70 % (viz obecná část důvodové zprávy k zákonu) nebo až dvoutřetinová úspěšnost (viz výše uvedený projev poslance Koudelky při druhém čtení zákona v Poslanecké sněmovně). Dalším slibem, který předkladatelé při schvalování exekučního řádu dávali, bylo snížení počtu sporů řešených soudy (viz důvodová zpráva).

Ze statistiky zveřejňovaných Exekutorskou komorou ČR lze dovodit, že úspěšnost exekucí prováděných soukromými exekutory (tj. případy, kdy se podaří dluh včetně jeho příslušenství vymoci) se pohybuje někde kolem 30 %, přičemž tento podíl úspěšných exekucí od roku 2009 ještě klesá (snad v důsledku ekonomické krize) až na pouhou jednu čtvrtinu. Slibovaná dvoutřetinová úspěšnost vymáhání dluhů tedy rozhodně nebyla naplněna.

Při posuzování úspěšnosti je třeba vzít v potaz i faktor časový, tedy otázku, jak dlouho exekuční řízení trvalo, než došlo k úspěšnému vymožení; zdá se, že v řadě případů trvají i tzv. úspěšné exekuce dlouhá léta. Z hlediska věřitelů je tak otázkou, zda je pro ně i takto dlouhé čekání opravdu „úspěchem“. Ze statistik lze odvodit, že čím více roste počet nově nařizovaných exekucí, tím nižší je procento úspěšně skončených exekucí. Je se třeba pozastavit nad tím, že většina exekucí probíhá řadu let a je stále neskončena. Dle § 268 odst. 1 písm. e) o.s.ř. přitom musí být exekuce zastavena, pokud „průběh výkonu rozhodnutí ukazuje, že výtěžek, kterého jím bude dosaženo, nepostačí ani ke krytí jeho nákladů“, přičemž tyto náklady jsou v případě soukromých exekutorů podstatně vyšší než náklady u soudů. Lze se domnívat, že tato podmínka bude zřejmě splněna, pokud se exekutorovi po řadu let nepodařilo nic vymoci, což je evidentně případ většiny exekucí.

Taky rozhodně není pravdou, že by se počet sporných řízení snižoval, jak to předpokládali předkladatelé v důvodové zprávě, právě naopak, počet exekucí stále strmě roste. Zhruba 2/3 exekucí, které byly za celou dobu fungování systému soukromých exekutorů od roku 2001 zahájeny, doposud nejsou skončeny.

Porovnání efektivity vymáhání dluhů ze strany soukromých exekutorů a ze strany soudů
Porovnání efektivity práce soukromých exekutorů na straně jedné a soudů na straně druhé je obtížné, neboť chybí dostupná data. Absence dat je nicméně zvláštní, neboť údajná vyšší efektivita soukromých exekutorů byla hlavním důvodem pro přijetí zákona o soukromých exekutorech, a je dodnes hlavním argumentem pro existenci soukromých exekutorů.

Ze srovnávající statistiky počtu exekucí a počtu výkonů rozhodnutí prováděných soudy plyne, že věřitelé dávají stále více přednost soukromým exekutorům před soudními vykonavateli. Na druhou stranu, v absolutních číslech počet výkonů rozhodnutí prováděných soudy v podstatě neklesá.

Z údajů Ministerstva spravedlnosti ČR lze dovodit několik závěrů ohledně efektivity výkonu rozhodnutí prováděných soudy. Počet úspěšně provedených věcí je zhruba třetinový oproti novému nápadu, např. v letech 2009 až 2011 byl poměr nových výkonů rozhodnutí a úspěšně provedených věcí 41 %. Za léta 2009 až 2011 soudy zastavily (či zrušily již nařízený) výkon rozhodnutí ve více než 36 % případů, což je 5x více než tak činí soukromí exekutoři. Počet neprovedených věcí neroste, naopak se meziročně stabilně snižuje. Počet nedodělku soudů se v posledních letech pohybuje kolem 300 tisíc věcí, zatímco u soukromých exekutorů je v současné době zhruba 3 miliony. Čísla z posledních let nasvědčují tomu, že soudy jsou ve vymáhání dluhů spíše úspěšnější než soukromí exekutoři. Čísla rozhodně nepotvrzují, že by tomu bylo naopak.

Při porovnávání efektivity práce soudů na straně jedné a soukromých exekutorů na straně druhé je však třeba vzít v potaz i skutečnost, že soukromí exekutoři mají paradoxně více oprávnění než samy soudy. Např. exekutor smí sám rozhodovat o tom, jak exekuci provede, zatímco soud je vázán návrhem oprávněného; exekutorovi musí poskytovat součinnost třetí osoby, přičemž zákon jim ukládá, aby součinnost exekutorům poskytovaly bezplatně; exekuční příkaz má za následek tzv. generální inhibitorium, tedy zákaz dlužníka nakládat s veškerým svým majetkem, zatímco soudy mohou uvalit zákaz prodeje pouze na konkrétní majetkové hodnoty; pro nařízení exekuce mají soudy 15-denní lhůtu ode dne doručení návrhu exekutorem; v případě výkonu rozhodnutí soudy žádné podobné lhůty pro rozhodování soudů stanoveny nejsou; odvolání proti nařízení exekuce lze podat pouze z určitých důvodů, k ostatním důvodům soud nepřihlédne a exekuci potvrdí.

Je tedy třeba konstatovat, že soudy disponující méně pravomocemi, než mají soukromí exekutoři, pracují lépe, popř. nepracují hůře než tito soukromí exekutoři. Pokud by zákon svěřil více pravomocí soudům, dalo by se dle výše uvedených údajů očekávat, že soudy budou při provádění výkonu rozhodnutí efektivnější než soukromí exekutoři.

Je se samozřejmě třeba ptát, z jakého důvodu se většina věřitelů, respektive oprávněných, obrací s výkonem rozhodnutí na soukromé exekutory a nikoli na soudy?
Jedním z vysvětlení může být, že v české společnosti vládne silné přesvědčení o tom, že soukromí exekutoři jsou efektivnější než soudy a kritika zpochybňující tento názor je jen velmi málo slyšitelná. Dále je zřejmé, že pokud mají soukromí exekutoři ze zákona větší pravomoci než soudy, je logické, že si věřitelé vybírají spíše soukromé exekutory, neboť si od toho slibují lepší výsledky.

Jiným vysvětlením pak může být obchod s dluhy, ve kterém se věřitel (spolu se svým právním zástupcem - advokátem, díky kterému má věřitel nárok na paušalizovanou náhradu nákladů právního zastoupení) a exekutor do určité míry stávají partnery ve své snaze vymoci z dlužníka náhradu nákladů řízení, což představuje pro oba zdroj zisku a často i vlastní smysl vymáhání pohledávky. Z tohoto pohledu může mít soukromý exekutor oproti soudům tu konkurenční výhodu, že může věřiteli odpustit složení zálohy na náklady exekuce (soudní poplatek věřitel neplatí) a může se s ním navíc i dohodnout, že v případě neúspěšného vymáhání dluhu po oprávněném nebude požadovat úhradu nákladů exekuce ani náhradu svých výdajů dle § 89 exekučního řádu.

K otázce, zda soukromí exekutoři pracují pro věřitele (kteří chtějí po dlužnících vymoci svůj dluh a nesnaží se vydělávat na nákladech řízení) efektivněji než soudy je tedy možno uzavřít, že dostupná čísla tvrzení o větší úspěšnosti soukromých exekutorů nepotvrzují, spíše naopak.

Porovnání efektivity vymáhání dluhů soukromými exekutory a správními orgány ve správní či v daňové exekuci
Vedle tzv. dvojkolejnosti u vymáhání dluhů mezi soukromými osobami (tj. 1. výkon rozhodnutí ze strany soudů a 2. exekuce přes soukromé exekutory) existuje u většiny pohledávek orgánů veřejné moci trojkolejnost: vedle výše uvedených cest přes soudy a přes soukromé exekutory mohou správní orgány vymáhat tyto pohledávky i samy, a to správní exekucí dle správního řádu popř. daňovou exekucí dle daňového řádu.

Vzhledem k úvahám, že by soukromí exekutoři měli získat monopol i na vymáhání všech pohledávek státu a že by stát pak mohl v zájmu úspory nákladů zrušit ta oddělení svých úřadů, která dnes správní a daňovou exekuci provádí, by bylo zajímavé porovnat efektivnost vymáhání pohledávek ze strany soukromých exekutorů s efektivitou úřadů provádějících správní či daňovou exekuci. Toto porovnání je ovšem složité, neboť ani zde není dostatek údajů, respektive dostupné údaje nejsou zcela kompatibilní (např. povaha nedoplatků na jednotlivých druzích daní je natolik rozdílná, že srovnání je příliš rizikové).

Např. u České správy sociálního zabezpečení (dále též „ČSSZ“) se udává úspěšnost vymáhání nedoplatků na pojistném ve výši 40 %. Ze zprávy o Zprávy o činnosti ČSSZ za rok 2009 lze pak dovodit, že v roce 2009 byla úspěšnost vymáhání pohledávek cestou správní exekuce 38,5 %, zatímco výsledkem „návrhů na soudní výkon rozhodnutí“ byla úspěšnost vymožení 18,1 %. Z výše uvedených údajů by bylo možno dovodit, že soudy (a soukromí exekutoři) vymáhají dluhy na pojistném s výrazně nižší efektivitou, než tak činí samotná ČSSZ v rámci správní exekuce. Tato skutečnost může ovšem vyplývat z toho, že ČSSZ předává soudům (a soukromým exekutorům) spíše ty pohledávky, které jsou nějakým způsobem problémové (bezproblémové pohledávky si zřejmě vymůže sama).

Též pokud jde o územní finanční orgány a o celní úřady, udávají dostupné údaje relativně vyšší úspěšnost vymáhání pohledávek. Např. Generální ředitelství cel uvádí, že úspěšnost vymáhání pokut uložených v blokovém řízení činí přibližně 50 %. Zajímavé je, že celní úřady uvádí, že služby soukromých exekutorů nevyužívají. Finanční úřady uvádí, že v roce 2010 měly jejich daňové exekuce 18 % úspěšnost, zatímco výkon rozhodnutí soudy a soukromými exekutory měl úspěšnost pouze 3 %, popř. 5 %.

Z prací, které jsou na téma vymáhání pohledávek finančních úřadů, celních úřadů či ČSSZ dostupné, jakožto i z oficiálních zpráv, vyplývají nicméně zajímavé názory na efektivitu práce soukromých exekutorů. Práce soukromých exekutorů je pro úřady jakožto pro věřitele příliš nákladná a práce soukromých exekutorů je příliš pomalá. Zajímavá je mikrosonda do vymáhání pohledávek Městským úřadem v Milevsku, kde je konstatována úspěšnost okolo 40 %.

Z dostupných údajů v žádném případě nelze dovodit, že by soukromí exekutoři byli při vymáhání dluhů úspěšnější, než jsou úřady provádějící správní nebo daňovou exekuci. Čísla spíše naznačují, že úředníci mohou být naopak efektivnější než soukromí exekutoři. V oblasti veřejné správy (na rozdíl od dluhů v soukromé sféře) každopádně nedošlo k tomu, že by soukromí exekutoři začali vytlačovat daňovou a správní exekuci.

2. Porušování zákonů ze strany soukromních exekutorů
V druhé části analýzy bude kriticky zhodnocena tvrzení exekutorů, že porušování zákonů, k němuž ze strany soukromých exekutorů dochází (Exekutorská komora hovoří o „excesech jednotlivců“), je přiměřenou cenou za jejich úspěšnost (kterou tato analýza zpochybňuje, jak uvedeno výše).

Exekutoři se hájí tím, že jsou vzhledem ke své profesi logicky neoblíbení a že je přirozené, že si na ně lidé často stěžují. Toto tvrzení je však třeba odmítnout a je třeba porovnat míru porušování zákonů ze strany exekutorů s porušováním zákonů ze strany jiných obdobných profesí. Exekutor je někde mezi soudcem a advokátem, když na jedné straně je nadán mocí autoritativně rozhodovat o právech účastníků exekučního řízení, na druhé straně však logicky hájí zájmy jedné ze strany, totiž věřitele – oprávněného a jemu tak vlastně poskytuje své služby. Je tedy účelné porovnat četnost provinění exekutorů s proviněními advokátů a soudců.

Dle údajů Exekutorské komory ke dni 26. 6. 2009, kdy byla pravomoc rozhodovat o kárných žalobách proti soudním exekutorům odňata Exekutorské komoře ČR a svěřena Nejvyššímu správnímu soudu, bylo proti exekutorům podáno celkem 151 kárných žalob, z nichž 82 bylo podáno orgány Exekutorské komory, ve 26 případech bylo vysloveno, že se exekutor dopustil kárného provinění, a 67 věcí bylo ke dni 26. 6. 2009 neskončených, přičemž tyto spisy byly předány Nejvyššímu správnímu soudu.

Ode dne 26. 6. 2009 do 5. 3. 2012 bylo pak Nejvyššímu správnímu soudu podáno 43 kárných žalob. Dle analýzy Nejvyššího správního soudu řešil tento soud 99 kárných žalob proti 48 exekutorům (celkem působí v ČR 146 exekutorů), přičemž v případě 20 exekutorů byla podána více než jedna kárná žaloba. Dosud bylo rozhodnuto 76 případů, přičemž 46 případů bylo zastaveno (z procesních důvodů), z toho ve 13 případech z toho důvodu, že exekutor byl na vlastní žádost odvolán. Ve 22 případech byl exekutor uznán vinným, přičemž zhruba v polovině případů bylo sankcí jen napomenutí. V 8 případech došlo ke zproštění.

Dle údajů Ministerstva spravedlnosti bylo v letech 2002 až 2010 odvoláno celkem 18 exekutorů, přičemž 3 byli odvoláni vzhledem k jejich odsouzení v trestním řízení, přičemž ve 2 případech souviselo odsouzení s jejich exekuční činností a 1 soudní exekutor byl odsouzen pro trestnou činnost, která s jeho exekuční činností nesouvisela. Ostatní exekutoři byli odvoláni na vlastní žádost, která nemusí být zdůvodněna, přičemž tato žádost mohla souviset s probíhajícím kárným řízením, které pak muselo být v takovém případě zastaveno (od roku 2010 došlo ve 13 případech k zastavení kárného řízení proti exekutorovi, který se nechal raději odvolat). Z tohoto každopádně vyplývá, že dosud žádnému exekutorovi nebylo uloženo kárné opatření odvolání z exekutorského úřadu.

Porovnání četnosti kárných řízení proti exekutorům s kárnými řízeními proti advokátům
Vezmeme-li čísla od Exekutorské komory, tj. 151 kárných žalob proti exekutorům v letech 2001 až 2009, vyjde nám při předpokladu průměrného počtu exekutorů 124, že průměrný exekutor se choval tak, že existovala 15 % pravděpodobnost, že na něj bude v každém roce podána kárná žaloba.

Porovnejme nyní tato čísla s údaji České advokátní komory. Tato profesní komora zveřejnila 2 statistiky kárných řízení proti advokátům. První statistika se týká období od roku 1990 do března roku 2005, a z počtu kárných žalob a průměrném počtu advokátů za uvedená léta vychází, že průměrný advokát se choval tak, že u něj byla pravděpodobnost podání kárné žaloby v určitém roce 2,8 %, tj. více než 5-krát nižší než u exekutorů. Z druhé statistiky za období 2000 – 2011 vyplývá, že i za předpokladu, že by se počet advokátů od roku 2005 nezvyšoval, průměrný advokát byl v uvedeném období každý rok kárně stíhán maximálně ve 2,1 % případů, tj. více než 7-krát méně než u exekutorů.

Porovnání četnosti kárných řízení proti exekutorům s kárnými řízeními proti soudcům
Podíváme-li se na údaje o kárných řízeních, která od let 2008/2009 vede Nejvyšší správní soud, ve věcech kárných řízení ohledně exekutorů je evidováno 248 úkonů, přičemž soud vydal určité rozhodnutí (často zastavení řízení z procesních důvodů) v 104 případech; u soudců, ačkoli jich je zhruba 20-krát více, je těchto úkonů evidováno 210 a v 89 případech soud vydal rozhodnutí.

Lze tedy dojít k závěru, že dle oficiálních statistik, porušují soukromí exekutoři zákon (byť je pro ně zákon velmi liberální) podstatně častěji než příslušníci srovnatelných právních profesí. Z této skutečnosti lze dovodit, že se v případě exekutorů musí jednat o problém systémový související zřejmě i se způsobem výběru soudních exekutorů (výběr byl do značné míry v rukou exekutorské samosprávy, adepti nebyli podrobování žádným psychologickým testům jako je tomu např. u soudců), spíše však s celkovou filosofií a povahou systému exekucí v ČR.

Vedle nadprůměrného porušování právních předpisů ze strany jednotlivých exekutorů je totiž třeba vzít v potaz i fakt, že nadprůměrně porušuje zákon i samotná Exekutorská komora ČR. V této souvislosti je třeba zmínit např. že Exekutorská komora dlouhodobě neplnila své povinnosti, které vyplývaly z exekučního řádu. Poměrně medializovaná byla kauza Exekutorské komory ohledně Centrální evidence exekucí, která obsahuje údaje o nařízených exekucích a měla dle § 125 exekučního řádu (a dle vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 331/2001 Sb. ze dne 5. září 2001 o centrální evidenci exekucí) být dostupná na internetu již od roku 2001. Fakticky začala fungovat teprve po přijetí nové vyhlášky (č. 329/2008 Sb., která poskytování údajů zpoplatnila velmi vysokým poplatkem) a po značném tlaku Ministerstva spravedlnosti, které komoře hrozilo zrušením, nikoli v prosinci 2008 (jak to požadovala nová vyhláška), nýbrž až 1. 3. 2009. V této souvislosti skončil ve funkci i první prezident Exekutorské komory Juraj Podkonický. Nefunkčnost Exekutorské komory se již projevila do určité míry i v legislativním vývoji, neboť Exekutorské komoře byly již odebrány 2 klíčové pravomoci patřící tradičně k profesní samosprávě, a to právo určovat počet exekutorských míst a rozhodování o kárných proviněních exekutorů.

Závěr
Z analýzy vyplývá, že současný systém exekucí v ČR trpí zásadními vadami strukturálního charakteru. Je třeba konstatovat, že nelze souhlasit s tvrzením soukromých exekutorů, že jejich práce při vymáhání dluhů je efektivnější a kvalitnější než vymáhání dluhů ze strany soudů a ze strany finančních, celních a jiných úřadů. Pro takový závěr chybí konkrétní čísla, takže rozhodně nelze empiricky potvrdit hypotézu, že finančně osobně zainteresovaný soukromý exekutor bude pracovat lépe než státní úředník či soudce. Naopak dostupné údaje naznačují, že práce orgánů veřejné moci je leckdy kvalitnější. Nelze souhlasit ani s tvrzením exekutorů, že případy porušování předpisů ze strany exekutorů jsou jakýmisi excesy jednotlivců. Fakta dokazují, že míra porušování práva exekutory je dlouhodobě podstatně vyšší než u ostatních právnických profesí (a ostatních profesních komor), a to jak co se týče jednotlivých exekutorů tak i ze strany samotné Exekutorské komory ČR.

V tomto smyslu je možno učinit závěr, že zřízení systému soukromých exekutorů v roce 2001 bylo chybou. I když by se přijal všeobecně sdílený dojem (jakkoli nepodložený konkrétními čísly), že s nástupem soukromých exekutorů došlo ke zvýšení vymahatelnosti práva v ČR, i pak je možno předpokládat, že k tomuto zlepšení by došlo i bez privatizace části soudní moci do rukou soukromých exekutorů, neboť fungování justice (by) se tak jako v jiných oblastech s postupem času a se zvyšujícím se tlakem veřejnosti zkvalitnilo (a to zřejmě i bez toho, aby justice byla výrazně finančně posílena). K razantnímu zlepšení došlo bez zavedení soukromé alternativy i v oblasti zápisů vkladů do katastru nemovitostí. správního soudnictví či v agendě obchodního rejstříku. Naopak, zřízením soukromých exekutorů došlo např.:
- k výraznému prodražení vymáhání pohledávek, přičemž tyto náklady nesou zejména dlužníci (nikoli však výlučně); což mělo a má své velké celospolečenské náklady,
- k nezanedbatelnému narušení legitimity státu, neboť zde po řadu let mohli působit soukromí podnikatelé nadaní veřejnou mocí, kteří mohli (navíc pod heslem vynucování práva) v podstatě beztrestně právo porušovat,
- nárůst pocitu strachu ve společnosti (např. strach přihlásit nájemce k trvalému pobytu) a
- k vytvoření jednoho z faktorů, které umožnily současný obchod s dluhy.

Závěr o tom, že zřízení systému soukromých exekutorů a privatizace části soudní moci bylo v roce 2001 chybným řešením tehdejších problémů justice (správným řešením mělo být personální a finanční posílení justice), samozřejmě nemusí vést ihned k závěru, že soukromé exekutory je nyní třeba zcela zrušit a vrátit veškerou agendu spojenou s výkonem rozhodnutí soudům (samozřejmě při zachování správní a daňové exekuce). Namístě je ale přinejmenším provedení hluboké reformy systému soukromých exekutorů, která musí vycházet z primátu veřejné moci v oblasti výkonu rozhodnutí a která vymezí soukromým exekutorům pouze takové místo, aby – parafrázováním známého českého přísloví o ohni - byli „dobrými sluhy“ věřitelů, avšak aby nebyli „pány“. Konkrétně si lze představit následující opatření:
1. Kompetenční narovnání mezi soudy a exekutory: je absurdní, aby soukromí exekutoři měli větší pravomoci, než mají soudy (viz např. § 33 exekučního řádu), soudním vykonavatelům musí být přiznány všechny pravomoci, jaké mají dnes exekutoři (včetně možnosti flexibilně rozhodovat o způsobu provedení exekuce); naopak si lze představit, že by soukromí exekutoři určité pravomoci soudů neměli, např. vstupovat do obydlí (zde je velké riziko zásahu do soukromí a vydírání dlužníka hrozbou mobiliární exekuce).
2. Exekutoři by podobně jako soudci měli před svým jmenováním procházet i určitým psychologickým testováním.
3. O odměně a hotových výdajích, které má hradit dlužník nebo věřitel, by primárně neměl rozhodovat sám exekutor (zde je riziko střetu zájmů, když exekutor rozhoduje o svém vlastním příjmu), nýbrž nezávislý soud.
4. Za nařizování exekuce by se měly hradit soudní poplatky (soudy totiž nad exekucemi musí minimálně provádět dohled).
5. Orgány veřejné moci by měly vymáhat pohledávky samy a nikoli prostřednictvím soukromých exekutorů.
6. Je třeba radikálně zlepšit přístup k informacím o exekucích – Centrální evidence exekucí musí být volně přístupná stejně jako Obchodní či insolvenční rejstřík a měl by ji vést sám stát (její vedení prostřednictvím Exekutorské komory se neosvědčilo).
7. Musí být zajištěno, aby každý exekutor byl povinen uhradit státu to, co za něj musel stát uhradit z titulu škody způsobené výkonem veřejné moci dle zákona č. 82/1998 Sb. Celý příspěvek

Kdo jinému Chomutov, sám...

Před rokem a několika týdny do českých médií vstoupila všestranně propíraná právní otázka, zda je možné postihovat výkonem rozhodnutí peníze bezprostředně vyplacené v rámci výplaty některých dávek pomoci v hmotné nouzi. Aféra obohacená mnoha politickými a odbornými komentáři, živená pravidelným zpravodajstvím a citově podbarvenými záběry se udržela v médiích poměrně dlouhou dobu, alespoň dle mediálních měřítek. V médiích se kauza ani její protagonisté dnes příliš neobjevují, ale právní rozměr kauzy má delšího trvání, jak už to v právu bývá.

Poslední mediálně zajímavou informací bylo částečné zastavení exekuce, které se vztahovalo k jejímu spornému způsobu, jeho stejnopis je možné shlédnout zde. Rozhodnutí o odvolání bohužel nemám, ale mediální zprávu o něm můžete zhlédnout zde. Předpokládám ovšem, že rozhodnutí odvolacího soudu se argumentačně nebude významně lišit od toho prvoinstančního. Spor, který i v širší odborné diskusi vypadal jako nejednoznačný, tak skončil bohudík jednoznačně.

Částečné zastavení je ovšem vskutku částečné. Jak může taková mediálně známá exekuce pokračovat, pokud se oprostí od sporného způsobu svého vedení? Někdy může její osud pořádně překvapit. V chomutovském případě zjevně exekuce nějakou dobu trvala dál, přičemž tuto zimu se příslušný exekutor rozhodl, že by oprávněný měl uhradit zálohu na náklady exekuce. I vyzval oprávněného, aby tak učinil a uložil mu uhradit zálohu na náklady exekuce, a to do tří dnů od obdržení této výzvy. O tom, že vztahy mezi exekutorem a městem Chomutov nebyly v té době zrovna nejlepší, svědčí zejména to, že tuto výzvu zaslal v pátek do datové schránky. O tom, jestli tak učinil ráno nebo k večeru před odchodem z práce, mi není nic známo.

Oprávněný si požádal o prodloužení lhůty, ale exekutor svým vlastním usnesením dva dny po uplynutí lhůty k úhradě nákladů exekuci zastavil a uložil oprávněnému uhradit její náklady ve výši 7.800,-Kč. Stejnopis je zde. Chomutov se odvolal ke Krajskému soudu v Ústí nad Labem. Odvolání je k dispozici zde. Samo odvolání je z hlediska studia vztahů mezi exekutorem a oprávněným nejzajímavější (trochu připomíná některá rozvodová podání). Pozorný čtenář se dočte, že Chomutov vnímal své postavení nepoměrně privilegovaně a měl představu, že exekutor bude spíše jejich úředníkem. Zastavení pak pochopitelně vnímá jako křivdu.

Za nejzajímavější informaci je pak třeba považovat skutečnost, že tento modelový případ probíhá souběžně v celkem 1040 téměř identických variantách, přičemž úhrada nákladů je v každém rozhodnutí nejspíš stejná. Ano, součin částek 7.800 a 1.040 činí 8.112.000. Pokud se rozhodnutí stane pravomocným (ve své pluralitě), což nelze předem odhadovat, tak cena akce Záchranný kruh se vyšplhá na osm milionů českých korun a něco k dobru, které zaplatí město Chomutov ze svých peněz. Výsledkem je pak pár mediálních záběrů z chodeb městského úřadu, něco slz, právnická diskuse na konfliktem lidské důstojnosti a práva věřitelů, jeden generický exekuční judikát, žádný zisk vymožených peněz a také jeden trochu bohatší exekutor. Stálo to za to?

Co to znamená? Na tuto událost je možné se koukat několikerým možným způsobem. Je samozřejmě možné vést úvahy o předvídatelnosti práva. Zastavení exekuce exekutorem je možné až od listopadu loňského roku. Když se s akcí začínalo, nebylo tehdy možné tento konec předvídat (stejně jako datové schránky ne). Jde ale o "proces", a tam se většinou jede podle toho co zrovna platí, takže s nějakou retroaktivitou si člověk argumentačně neužije. Zabývat se tímto příběhem pouze pohledem práva je ovšem nuda.

Mnohem zajímavější je spíše mimoprávní poznatek, že Chomutov v podstatě dojel na to, že se k němu exekutor zachoval přísně a tvrdě. Tedy přesně takovým způsobem, jak se prezentoval on sám před rokem v jednom šiku s exekutorem samotným. Odvolací argumentace založená mimo jiné na nepřiměřenosti pak vypadá na pozadí dříve hrdé hrázi nesmiřitelné krutosti zákona spíše nevěrohodně a úsměvně.

Nejvýznamnější funkce tohoto předfinále exekučního řízení je ovšem udržování a obnovování mytologických a pohádkových vzorců středoevropské tradiční civilizace. Donedávna jsem žil v domnění, že úpadek lidové slovesnosti a tradice vede k vymizení příběhů, které sloužily jako opora k tak nutnému mentálnímu útěku od reality v prostředí zjevné nespravedlnosti. Naštěstí, není tomu tak. Už nadpis tohoto postu nabídl aktualizaci některých tradičních přísloví, která vyjadřovala odvěké představy o spravedlnosti. Kdo čím zachází, tím také schází.

Na první pohled jsou zde patrné kontury tradičních rolí v mytických příbězích, kdy vrchnost (vedení chomutovské radnice) utlačovala chudý lid a neváhala se za tímto účelem spolčit i s čertem. Obvykle to pro vrchnost špatně končilo, protože čert si smlsnul právě na této vrchnosti. Moderním čertem dnešní doby je právě takový exekutor, který trestá za hříchy (pokuty) dávno minulé, přichází nečekán a nepozván a je stejně tak nelítostný. Odnáší lidem majetek – ten materializovaný obraz duše dnešní konzumní společnosti. Je vnímán jako bytost v podstatě záporná, ale svou činností pomáhá naplňovat spravedlnost, neb se i proti vrchnosti jeho hněv někdy obrátí. Je to, archetypálně vzato, samozřejmě čert mytologický, který dští síru a po království českém trousí trochu větší kameny. Někdy se ovšem může podobat ďáblovi tak jak jej vnímá křesťanská věrouka, tedy pokušiteli, který nabízí sepis zápisu (krví dlužníka) o přímé vykonatelnosti lichvářské půjčky nabízené jiným nositelem pokušení.

Mytologie byla mnohdy i zdrojem inspirace pro moderní díla. Například takový Faust Johanna Wolfganga von Goetha může napomoci Exekutorské komoře k přijatelné interpretaci její role ve společnosti: proti své vůli koná dobro, ne zlo; je duch, jenž popírá; je částí odvěké temnoty; nenávidí svět a marně usiluje o jeho zničení (překlad Otokara Fischera). Pokud by se to podalo s trochou manipulace, možná, že by se tím dala vzbudit i nějaká lítost nad tklivým osudem exekutorů doprovázených jen nepochopením.

Jestli Krajský soud v Ústí nad Labem usnesení exekutora nepotvrdí a rozhodne zásadně s opačným názorem, tak by bylo možné uvažovat nad aktualizovanou operou Čert a Káča, dnes tedy spíše myšlenkově odlehčeným muzikálem Exekutor a Ivana.

Člověk by se už bál, že mytologie není v dnešní době informační inflace s to poskytnout příběh zastřený tajemnem, ale stačí drobná novela procesních předpisů a příběh je na světě bez vymýšlení. Je jen otázka k jaké mytické roli se připodobní Krajský soud v Ústí nad Labem, který bude rozhodovat o odvolání. Možná, že nějaký part čeká i na Nejvyšší soud; tady by ovšem bylo vhodné se inspirovat spíše řeckou mytologií a jejími věšteckými prvky. Za město Brno je pak zapotřebí dosadit lokalitu Delfy. V tradiční středoevropské mytologii pak může jakýkoliv instanční postup připomínat princovo putování za princeznou ve stylu „čarodějnice -> jiná čarodějnice, její sestra -> čaroděj, jejich bratr -> patnáctihlavý či tříhlavý drak“, a to vše, prosím, bez námitek podjatosti.

Pro těžké intelektuály, by pak byla vhodná (ze zcela jiného soudku) nějaká parafráze Bulgakovova díla Mistr a Markétka, rovněž na faustovský motiv. Hledat individuální analogie mezi Wolandovou suitou a složením Ústavního soudu by bylo ovšem možná až příliš kruté (ne k Bulgakovovi, ten byl na sžíravou satiru zvyklý, ale k soudcům).

Pokud bych se měl vrátit k tématu, u kterého jsem začal, tedy k hromadnému zastavení exekucí, je tento více než tisícinásobný akt náznakem posunu ve vnímání funkce exekucí, jež přinesla podzimní novela exekučního řádu. Smyslem exekuce snad už bude vymožení pohledávky od někoho, kdo může plnit a nechce plnit. Smyslem exekuce není totální a trvalá deprivace toho, kdo plnit nemůže (věčné zatracení). Naopak chomutovský pokus o tuto spíše nepodařenou akci je zapotřebí vnímat jako memento pro bohaté (věřitele) a vrchnost (orgány veřejné moci) nad odpovědností za své kroky a jejich následky.

Použití každé síly vyžaduje odpovědnost i pokoru a překročení jejich hranic sebou nese zpupnost a aroganci (ὕβρις), za kterou následuje trest. Tento motiv řeckých tragédií a mytologie je vlastní i současnému evropskému politickému myšlení a je vhodné si jej připomenout, i když se bavíme jen o právu.

Celý příspěvek

Aleš Roztočil: Exekuce sociálních dávek – ano či ne?

Akce chomutovské radnice, která ve spolupráci se soudním exekutorem obrala o právě vyplacené sociální dávky své chudé občany, kteří jsou zároveň i jejími dlužníky z titulu různých poplatků, pokut či nájemného, vzbudila velkou mediální pozornost. Na webu Lidových novin se k této otázce rozpoutala zajímavá polemika mezi přední českou procesualistkou Alenou Winterovou, která se 23. 2. 2009 vyjádřila ve své glose tak, že postup města a exekutora je v pořádku a bývalou zástupkyní veřejného ochránce práv Annou Šabatovou, která 14. 3. 2009 ve svém článku označila postup za „nezákonný a protiústavní“. Při té příležitosti se paní Šabatová opřela do profesorky Winterové, neboť ta prý této ostudnosti dodala „právní posvěcení“. Alena Winterová kontrovala 20. 3. 2009 textem, v němž napsala, že paní Šabatová hovoří jen tak vzletnými slovy o nezákonnosti a přitom zákon ignoruje, pravděpodobně jej ani nezná.

K ověření korektnosti právní argumentace prof. Winterové na první pohled postačí letmé nahlédnutí do procesního předpisu, konkrétně do § 322 odst. 2 písm. d) a § 325a o. s. ř. ve spojení s § 52 odst. 1 exekučního řádu a elementární poznatek, že proti povinnému lze vést exekuci či výkon rozhodnutí různými způsoby předepsanými zákonem, a to i tak, že se tato způsoby současně kombinují. Jednotlivé způsoby vedení exekuce pak mají vlastní předpisy o tom, které věci, práva či hodnoty jsou z exekuce vedené tím kterým způsobem vyloučeny. Pokud tedy předpisy o exekuci přikázáním jiné peněžité pohledávky z exekuce vylučují mj. dávky sociální péče a dávky pomoci v hmotné nouzi (§ 317 odst. 2 o. s. ř.), neznamená to, že hotovost získaná povinným výplatou těchto dávek nepodléhá exekuci prodejem movitých věcí (konkrétně zabavení při osobní prohlídce). To je ovšem formalistický pohled.

Zkusme však najít argumenty zpochybňující správnost popsaného postupu, přestože paní Šabatová žádnou konkrétnější argumentaci nenabídla. První úvahou může být otázka likvidačních důsledků provedení exekuce na osobu povinného a jeho rodinu. K takovým důsledkům pravidelně dochází při souběhu různých způsobů exekuce. Typickým případem takového souběhu může být nařízení srážek ze mzdy a přikázáním pohledávky z účtu. I po provedení srážky povinnému část mzdy musí zbýt (§ 278, § 279 odst. 2 a 3 o. s. ř.). Smyslem tohoto předpisu je ponechat povinnému určitou částku nezbytnou pro život jeho a osob, které jsou na něho odkázané výživou, a zároveň jej motivovat, aby pokračoval v práci. Pokud je povinnému zabaveno vše, skončí totiž automaticky i jeho motivace a zároveň i schopnost dále vydělávat. Pokud je ovšem mzda vyplácena na účet zaměstnance, což je dnes již prakticky nezbytnost, celý zbytek mzdy zbývající povinnému po srážce, padne do rukou exekutora, který nařídí vedle srážek ze mzdy i přikázání pohledávky z účtu u peněžního ústavu. Než se povinnému podaří přesměrovat výplatu, což může trvat i několik měsíců a někdy je to prakticky neproveditelné, nezbývá povinnému na výživu jeho rodiny ani jediná koruna. Tento postup je běžně aprobován soudy a to i odvolacími, jakožto přípustný.

Cílem právní úpravy však nemá být existenční likvidace povinného v důsledku exekuce. Tomu odporují právě ustanovení procesních předpisů, která jednotlivé způsoby exekuce omezují, za účelem zajištění existenčního minima pro povinného a jeho rodinu. Kombinace různých způsobů výkonu rozhodnutí s výsledkem existenční likvidace povinného byla (až do přijetí exekučního řádu) nepředstavitelná. Až přijetí modelu soudního exekutora s pravomocí operativně volit různé způsoby exekuce způsobilo, že se to stalo běžnou realitou.

Souběh exekucí s fakticky likvidačními účinky tedy je sice formálně vzato přípustný, lze však pochybovat o jeho vhodnosti (§ 264 odst. 1 o. s. ř., § 47 odst. 1 e. ř.). Lze najít příklady zastavení exekuce v určitém rozsahu pro nevhodnost. Tak Krajský soud v Praze dospěl k závěru (a to ještě v době, kdy to občanský soudní řád způsobem přikázáním jiné peněžité pohledávky připouštěl), že úplná exekuce dávek státní sociální podpory, které jsou jediným příjmem povinného, je způsobem exekuce zjevně nevhodným a takovou exekuci je tedy třeba zastavit.

Pro podporu závěru o nevhodnosti úplného exekučního postižení sociálních dávek mluví i vývoj právní úpravy, v rámci něhož zákonodárce dvěma novelami (č. 112/2006 Sb. a č. 264/2006 Sb.) definitivně znemožnil dříve velmi frekventovanou exekuci dávek státní sociální podpory cestou přikázání jiné peněžité pohledávky (srov. § 299 odst. 2 poslední věta o. s. ř.).

Při aplikaci procesních předpisů je třeba zohlednit i čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého má každý právo na zajištění základních životních podmínek v hmotné nouzi. Tohoto práva se sice lze dovolat pouze v mezích zákonů, které jej provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny), avšak je třeba jej použít jako výkladové vodítko, a to i v oblasti soukromého práva procesního včetně práva exekučního (nepřímé horizontální působení základních práv).

Podle mého názoru je dále třeba považovat mobiliární exekuci jako takovou (exekuci prodejem movitých věcí) zpravidla za nevhodnou. Tento způsob exekuce je sice obecenstvem často vnímán jako synonymum pro exekuci (bez lepení nálepek „exekučně zabaveno“ si většina lidí práci exekutora neumí představit). Ve skutečnosti však tento způsob exekuce prakticky vyšel z užívání a je využíván spíše jako nástroj vydírání nebo šikany povinných. Důvodem je především to, že mimo některé zvláštní případy (např. postižení motorových vozidel či šperků a uměleckých děl) tento způsob exekuce zpravidla nemá význam pro cíle exekuce, tedy pro úhradu vymáhané peněžité pohledávky a nákladů exekuce. Zkuste si představit vybavení průměrné domácnosti dlužníka (tj. z hlediska sociálního a majetkového podprůměrné rodiny), odečtěte věci vyloučené podle § 322 o. s. ř., odhadněte, za jakou částku se zbývající předměty dají zpeněžit v dražbě. Od získané částky odečtěte náklady na zámečníka, stěhovací službu, (případně též bezpečnostní agenturu), dopravu, skladování, inzerci a provedení dražby. Při této kalkulaci prosím zohledněte atraktivitu použitých věcí pro potenciální kupce, jakož i jejich ochotu obcházet při zařizování vlastní domácnosti nebo zásobování bazaru či vetešnictví exekuční dražby (některé dražby jsou ale neodolatelné). Dále přihlédněte k soudním sporům, které tento způsob exekuce nezbytně provázejí a přinejmenším znamenají nutnost sepsané věci skladovat po několik měsíců či let bez možnosti je zpeněžit. Konečně vezměte v úvahu skutečnost, že věcí, které se nepodaří prodat ani v opakované dražbě, se exekutor při dodržení zákonného postupu nemůže po několik let nijak zbavit a je nucen je na vlastní náklady uschovávat (§ 330 odst. 3 a 4 o. s. ř.). Vzhledem k dlouholeté zkušenosti mohu ujistit, že finanční bilance mobiliární exekuce je téměř vždy záporná. Její jediný efekt tedy spočívá v tom, že povinnému způsobí újmu zdaleka převyšující výtěžek pro oprávněného, a umožňuje tedy povinného udržovat ve strachu a donutit jej touto cestou ke spolupráci. Domnívám se proto, že mobiliární exekuce je až na zcela výjimečné případy velmi problematická, nevhodná a tedy i nepřípustná.

Pokud se vrátíme zpět k chomutovské kauze: povinní podali návrhy na zastavení exekuce ohledně částek zabavených exekutorem při výplatě sociálních dávek. Ačkoli postup exekutora byl formálně přípustný, některé návrhy na zastavení exekuce měly úspěch, a to zřejmě s přihlédnutím k nepřiměřenosti a nevhodnosti takového postupu. I kdyby ale návrhům na zastavení exekuce vyhověno nebylo, je nutné si uvědomit praktický výsledek postupu chomutovské radnice. Exekutor v lednovém termínu díky momentu překvapení dlužníkům sice zabavil několik tisícikorun, tím však úspěch končí. Povinným stačí k obelstění exekutora maličkost: zmocnit k převzetí dávek kohokoli jiného. Exekutor totiž nemůže věc (peníze) povinného, které má u sebe jiná osoba, sepsat a zajistit, maximálně může tuto třetí osobu vyzvat k dobrovolnému odevzdání peněz povinného (§ 326 odst. 2 o. s. ř. a § 55 vyhlášky č. 37/1992 Sb.). Peníze zabavené v únoru padnou na náklady exekuce, které v současné době činí nejméně 12.200 Kč, a oprávněný – Město Chomutov – pravděpodobně z celé problematické akce nezíská ani korunu. Jediným efektem tedy pravděpodobně zůstane aureola paní primátorky jako představitelky tvrdého postupu vůči sociálně nepřizpůsobivým občanům (voliči rozumějí: proti občanům jiné barvy pleti).

Aleš Roztočil

Celý příspěvek