„Idiotská ústavní zvyklost“? Proč vede rezignace premiéra k demisi celé vlády

Zdroj: Týden.

Ocitáme se ve dnech, kdy se osoba se zájmem o organizační ústavní právo může radovat, že se její obor stává součástí mediálního mainstreamu. Jde bohužel o radost trochu hořkou, neboť ji obyčejně přináší koncovka nějaké obzvláště hluboké politické krize. Nechť ať, všechny dnešní semináře ústavního práva byly jaksi živější a ještě mně zbyla chuť napsat tento krátký příspěvek, věnující se otázce, zda rezignaci premiéra je nutné brát jako demisi celé vlády. Objevily se totiž názory, že tomu tak být nemusí. Například z briefingu po jednání ministrů ANO vyplynul požadavek, že by měl odejít pouze předseda vlády Sobotka a zbytek pokračovat s novým premiérem (viz zprávy ve 23h z 2.5.). Stejně tak Zdeněk Koudelka na své blogu ze stejného dne věnuje zdaleka nejvíce prostoru obhajobě varianty, ve které by měl prezident pojmout Sobotkův krok jako individuální demisi. Pokusím se dokázat opak.

Text Ústavy diskutovanou otázku nerozebírá, úprava dobrovolné demise vlády chybí. Spíše mimochodným vodítkem je čl. 73 odst. 1, uvedený větou „Předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta republiky“ a pokračující rozborem postupu demise ostatních členů vlády. Ustanovení vnímám jen jako popis procesu demisí členů vlády včetně premiéra, tím arci neodhaluje, zda s předsedou padne též zbytek vlády. Na okraj podotýkám, že gramatický výklad Ústavy by asi unesl řešení, dle kterého konec vlády může premiér zaonačit odvoláním všech ostatních členů (čl. 74) a poté vlastní demisí, to mi nicméně přijde jako varianta absurdní (byť Janem Filipem [s. 234] předvídána jako možná) a ani ji k obhajobě své hlavní teze nepoužiji.

Doktrína ve věci není jednotná. Již citovaný Filip se kloní k názoru, že spojovat osud premiéra s osudem vlády neodpovídá naší parlamentní tradici, nemáme kancléřský systém. Vojtěch Šimíček (s. 166) zdůrazňuje praktické nevýhody propojení, vláda by musela být sestavována znovu třeba jen při osobním pochybení předsedy či jeho úmrtí. Jestliže by vláda s novým premiérem důvěru Sněmovny ztratila, mohla by jí ta vyslovit nedůvěru. Uvedené argumenty zjevně přesvědčují též Pavla Molka (s. 870). K opačnému závěru dochází Václav Pavlíček a kol., dle kterých vláda nemůže existovat bez své hlavy (s. 891). Shodně Pavel Rychetský v nedávno vydaném komentáři tvrdí, že demise předsedy vlády se pokládá za demisi vlády jako celku, to stejné platí i o konci předsedy vlády bez demise. Pro tato tvrzení však nepředkládá zdůvodnění s jedinou výjimkou, spočívající ve stručném odkazu na politickou praxi (s. 706). Ta ale vskutku výrazně posiluje akcie tábora podporovatelů propojení. Václav Klaus v roce 1997 rezignoval na premiérský post s dodatkem, že jde o demisi celé vlády; Václav Havel demisi vlády přijal. Obdobně rezignace Vladimíra Špidly znamenala sestavení nové vlády Stanislava Grosse, totéž jsme si o rok později zopakovali s Jiřím Paroubkem. V obou případech přitom hlavní smysl rekonstrukce vlády spočíval v osobě předsedy, zbytek osazenstva se změnil symbolicky. V neposlední řadě demisi vlády znamenala rovněž rezignace Petra Nečase, u něj fakticky šlo o Šimíčkem/Molkem uváděný příklad osobního pochybení.

Stručný přehled praxe dosvědčuje přinejmenším vznik ústavní zvyklosti. Koudelka poukazuje na názor současného pana prezidenta, dle kterého je termín ústavní zvyklost idiotský. Sám přidává vlastní, po mém soudu nepříliš přesvědčivé argumenty, proč lze zvyklosti (včetně námi diskutované) libovolně měnit. Spor o míru závaznosti zvyklostí v českém ústavním systému ale nechám na jindy. Zajímavější jsou Koudelkovy konkrétní příklady z meziválečného období a komunistického režimu, ve kterých byl vyměněn premiér a „stejná“ vláda přitom pokračovala dále - tím je dle něj popírána tradice předmětné zvyklosti. Příklady posléze poslouží jako doskočiště po vyjádření mé hlavní myšlenky, ke které se (konečně...) dostávám.

Domnívám se, že hlavním argumentem pro propojení osudu vlády s premiérem je přítomnost požadavku na získání důvěry pro každou novou vládu (čl. 68 odst. 3, model tzv. pozitivního parlamentarismu). Ten vyžaduje rozlišit případy, kdy jde o vládu novou a kdy nikoliv. Po volbách je situace jasná, v jiných případech už méně. Jde o novou vládu, když se změní tři ministři velké koaliční strany? když odejde nadpoloviční většina ministrů? když je menší koaliční strana vyměněna za jinou, dosud opoziční stranu? Ano, lze vážení ponechat na politice a tvrdit, že v případě nespokojenosti může Sněmovna vládě vyslovit nedůvěru (viz Šimíček). To bychom se ale posunuli (pro nepovolební situace) k negativnímu parlamentarismu a to má obvykle v praxi značný dopad, je rozdíl, zda budou strany ochotny převzít aktivní či pasivní (odchodem) odpovědnost za vznik vlády či hlasovat pro sestřelení vlády a převzít naopak odpovědnost za následnou možnou nestabilitu (srv. současný postoj ODS či TOP09 k variantě menšinového kabinetu ČSSD a KDU; nemluvím již o tom, že v ČR je pro nedůvěru vyžadována vyšší většina!). Faktické důsledky odlišností mezi modely dokazují též komparativní poznatky. Nepovolební vlády by byly jednoduše pozitivně diskriminovány oproti povolebním a spolu s tím by se mohla vázat jejich nižší legitimita, což Ústava nepředpokládá. Předseda vlády je jediným povinným prvkem každé vlády bez ohledu na její politické a osobnostní složení a proto by měl sloužit jako kritérium k nespornému odlišení (ne)novosti vlád. Scénář „premiér ukradl margotku“ by neměl způsobovat při shodě v koalici problémy, stejná vláda s novým předsedou by prostě byla rychle jmenována a poté opět získala důvěru. Jistě, musíme zde vzpomenout „faktor prezident“, má teze nicméně počítá s prezidentem odpovědně vykonávajícím funkci, ne dopouštějícím se excesů podobných tomu z léta 2013.

Nakonec se vrátím ke Koudelkově blogu. Vtip je v tom, že ústava z roku 1920 předjímala negativní parlamentarismus, vláda bez ohledu na své složení vládla, dokud jí nebyla vyslovena nedůvěra (§ 75). Proto šlo vyměnit předsedu vlády a dělat, že se nic nestalo, opozici hlasy pro nedůvěru chyběly. Hezky to je vidět na stenoprotokolu diskuze při uvedení Františka Udržala v roce 1929- opoziční poslanci hořekují, že se změnou nic nezmůžou, ač jde podle nich o vládu novou (dr. Franke: „Nemůžeme proto než projeviti této vládě svoji nedůvěru tím, že budeme hlasovati proti vládnímu prohlášení“). Komunistické ústavy naopak předpokládaly pozitivní parlamentarismus, těžko však tehdejší praxi nehlasování o vládě s novým premiérem považovat za důkaz čehokoliv, ústava byla makulaturou, skeptik nechť se „potěší“ třeba stenoprotokolem z nástupu Ladislava Adamce. V modelu parlamentarismu současná ústava nenásledovala svůj vzor z roku 1920 a tak není divu, že se změnila rovněž praxe.

Uzavírám tedy, že po mém soudu koncept propojení osudu premiéra s vládou odpovídá systému a duchu české ústavy.