čtvrtek 4. května 2017

„Idiotská ústavní zvyklost“? Proč vede rezignace premiéra k demisi celé vlády


Zdroj: Týden.
Ocitáme se ve dnech, kdy se osoba se zájmem o organizační ústavní právo může radovat, že se její obor stává součástí mediálního mainstreamu. Jde bohužel o radost trochu hořkou, neboť ji obyčejně přináší koncovka nějaké obzvláště hluboké politické krize. Nechť ať, všechny dnešní semináře ústavního práva byly jaksi živější a ještě mně zbyla chuť napsat tento krátký příspěvek, věnující se otázce, zda rezignaci premiéra je nutné brát jako demisi celé vlády. Objevily se totiž názory, že tomu tak být nemusí. Například z briefingu po jednání ministrů ANO vyplynul požadavek, že by měl odejít pouze předseda vlády Sobotka a zbytek pokračovat s novým premiérem (viz zprávy ve 23h z 2.5.). Stejně tak Zdeněk Koudelka na své blogu ze stejného dne věnuje zdaleka nejvíce prostoru obhajobě varianty, ve které by měl prezident pojmout Sobotkův krok jako individuální demisi. Pokusím se dokázat opak.

Text Ústavy diskutovanou otázku nerozebírá, úprava dobrovolné demise vlády chybí. Spíše mimochodným vodítkem je čl. 73 odst. 1, uvedený větou „Předseda vlády podává demisi do rukou prezidenta republiky“ a pokračující rozborem postupu demise ostatních členů vlády. Ustanovení vnímám jen jako popis procesu demisí členů vlády včetně premiéra, tím arci neodhaluje, zda s předsedou padne též zbytek vlády. Na okraj podotýkám, že gramatický výklad Ústavy by asi unesl řešení, dle kterého konec vlády může premiér zaonačit odvoláním všech ostatních členů (čl. 74) a poté vlastní demisí, to mi nicméně přijde jako varianta absurdní (byť Janem Filipem [s. 234] předvídána jako možná) a ani ji k obhajobě své hlavní teze nepoužiji.

Doktrína ve věci není jednotná. Již citovaný Filip se kloní k názoru, že spojovat osud premiéra s osudem vlády neodpovídá naší parlamentní tradici, nemáme kancléřský systém. Vojtěch Šimíček (s. 166) zdůrazňuje praktické nevýhody propojení, vláda by musela být sestavována znovu třeba jen při osobním pochybení předsedy či jeho úmrtí. Jestliže by vláda s novým premiérem důvěru Sněmovny ztratila, mohla by jí ta vyslovit nedůvěru. Uvedené argumenty zjevně přesvědčují též Pavla Molka (s. 870). K opačnému závěru dochází Václav Pavlíček a kol., dle kterých vláda nemůže existovat bez své hlavy (s. 891). Shodně Pavel Rychetský v nedávno vydaném komentáři tvrdí, že demise předsedy vlády se pokládá za demisi vlády jako celku, to stejné platí i o konci předsedy vlády bez demise. Pro tato tvrzení však nepředkládá zdůvodnění s jedinou výjimkou, spočívající ve stručném odkazu na politickou praxi (s. 706). Ta ale vskutku výrazně posiluje akcie tábora podporovatelů propojení. Václav Klaus v roce 1997 rezignoval na premiérský post s dodatkem, že jde o demisi celé vlády; Václav Havel demisi vlády přijal. Obdobně rezignace Vladimíra Špidly znamenala sestavení nové vlády Stanislava Grosse, totéž jsme si o rok později zopakovali s Jiřím Paroubkem. V obou případech přitom hlavní smysl rekonstrukce vlády spočíval v osobě předsedy, zbytek osazenstva se změnil symbolicky. V neposlední řadě demisi vlády znamenala rovněž rezignace Petra Nečase, u něj fakticky šlo o Šimíčkem/Molkem uváděný příklad osobního pochybení.

Stručný přehled praxe dosvědčuje přinejmenším vznik ústavní zvyklosti. Koudelka poukazuje na názor současného pana prezidenta, dle kterého je termín ústavní zvyklost idiotský. Sám přidává vlastní, po mém soudu nepříliš přesvědčivé argumenty, proč lze zvyklosti (včetně námi diskutované) libovolně měnit. Spor o míru závaznosti zvyklostí v českém ústavním systému ale nechám na jindy. Zajímavější jsou Koudelkovy konkrétní příklady z meziválečného období a komunistického režimu, ve kterých byl vyměněn premiér a „stejná“ vláda přitom pokračovala dále - tím je dle něj popírána tradice předmětné zvyklosti. Příklady posléze poslouží jako doskočiště po vyjádření mé hlavní myšlenky, ke které se (konečně...) dostávám.

Domnívám se, že hlavním argumentem pro propojení osudu vlády s premiérem je přítomnost požadavku na získání důvěry pro každou novou vládu (čl. 68 odst. 3, model tzv. pozitivního parlamentarismu). Ten vyžaduje rozlišit případy, kdy jde o vládu novou a kdy nikoliv. Po volbách je situace jasná, v jiných případech už méně. Jde o novou vládu, když se změní tři ministři velké koaliční strany? když odejde nadpoloviční většina ministrů? když je menší koaliční strana vyměněna za jinou, dosud opoziční stranu? Ano, lze vážení ponechat na politice a tvrdit, že v případě nespokojenosti může Sněmovna vládě vyslovit nedůvěru (viz Šimíček). To bychom se ale posunuli (pro nepovolební situace) k negativnímu parlamentarismu a to má obvykle v praxi značný dopad, je rozdíl, zda budou strany ochotny převzít aktivní či pasivní (odchodem) odpovědnost za vznik vlády či hlasovat pro sestřelení vlády a převzít naopak odpovědnost za následnou možnou nestabilitu (srv. současný postoj ODS či TOP09 k variantě menšinového kabinetu ČSSD a KDU; nemluvím již o tom, že v ČR je pro nedůvěru vyžadována vyšší většina!). Faktické důsledky odlišností mezi modely dokazují též komparativní poznatky. Nepovolební vlády by byly jednoduše pozitivně diskriminovány oproti povolebním a spolu s tím by se mohla vázat jejich nižší legitimita, což Ústava nepředpokládá. Předseda vlády je jediným povinným prvkem každé vlády bez ohledu na její politické a osobnostní složení a proto by měl sloužit jako kritérium k nespornému odlišení (ne)novosti vlád. Scénář „premiér ukradl margotku“ by neměl způsobovat při shodě v koalici problémy, stejná vláda s novým předsedou by prostě byla rychle jmenována a poté opět získala důvěru. Jistě, musíme zde vzpomenout „faktor prezident“, má teze nicméně počítá s prezidentem odpovědně vykonávajícím funkci, ne dopouštějícím se excesů podobných tomu z léta 2013.

Nakonec se vrátím ke Koudelkově blogu. Vtip je v tom, že ústava z roku 1920 předjímala negativní parlamentarismus, vláda bez ohledu na své složení vládla, dokud jí nebyla vyslovena nedůvěra (§ 75). Proto šlo vyměnit předsedu vlády a dělat, že se nic nestalo, opozici hlasy pro nedůvěru chyběly. Hezky to je vidět na stenoprotokolu diskuze při uvedení Františka Udržala v roce 1929- opoziční poslanci hořekují, že se změnou nic nezmůžou, ač jde podle nich o vládu novou (dr. Franke: „Nemůžeme proto než projeviti této vládě svoji nedůvěru tím, že budeme hlasovati proti vládnímu prohlášení“). Komunistické ústavy naopak předpokládaly pozitivní parlamentarismus, těžko však tehdejší praxi nehlasování o vládě s novým premiérem považovat za důkaz čehokoliv, ústava byla makulaturou, skeptik nechť se „potěší“ třeba stenoprotokolem z nástupu Ladislava Adamce. V modelu parlamentarismu současná ústava nenásledovala svůj vzor z roku 1920 a tak není divu, že se změnila rovněž praxe.

Uzavírám tedy, že po mém soudu koncept propojení osudu premiéra s vládou odpovídá systému a duchu české ústavy.

9 komentářů:

Dominik Hrubý řekl(a)...

Naprosto souhlasím s tím, že nutit předsedu vlády, který chce demisi celé vlády, aby nejdříve odvolal několik členů podle čl. 74 (případně úplně všechny a nakonec podal demisi sám) je nesmysl a že je logičtější, aby měl předseda vlády možnost podat demisi celé vlády.
Ale proč by to tak muselo být vždy? Nebylo by logičtější, aby měl předseda vlády na výběr, zda podá demisi celé vlády (což měl být nepochybně aktuální případ) nebo pouze sám za sebe? Zdůrazňuji, že volba by byla na předsedovi vlády, nikoliv na prezidentovi.
V zájmu politické a ústavní stability by podle mě bylo lepší, aby se v případě úmrtí, odchodu do funkce v mezinárodní organizaci nebo ,,krádeže maringotky" premiérem vyměnil pouze premiér a zbytek osazenstva zůstal - s tím, že samozřejmě libovolné členy vlády může nový předsedy vlády odvolat a vybrat si jiné. Stejně jako mi přijdou absurdní výše uvedené čachry s demisí celé vlády za pomocí čl. 74, tak mi přijde v případech zmíněných v předchozí větě trochu absurdní a naprosto redundantní jmenovací akt většiny stávajících ministrů i hlasování o důvěře vládě s novým předsedou.

Karel Starý řekl(a)...

Jen na okraj diskuse připomenu starší tvrzení Z. Kuhna ve věci povinnosti Klause jako tehdejšího prezidenta podepsat Lisabonskou smlouvu. Hlavním argumentem bylo, že prezident je volen pouze sněmovnou, aproto nemá možnost "ústavního uvážení" a podepsat musí, i když neouhlasí. Že se jeho kompetence musí vykládat restriktivně, protože nemáme prezidenta voleného "lidem".
On člověk prostě někdy ta účelová tvzení úplně tak nedomyslí .. :-)

Tomáš Sobek řekl(a)...

V hodinách ústavního práva by si studenti měli osvojit otázku: "Kteří ústavní právníci si to myslí, kromě Zdeňka Koudelky?"

J. Grinc řekl(a)...

Při výkladu zastávaném doc. Koudelkou a Pavlem Hasenkopfem může předseda vlády, který chce demisi vlády, ale nemá ve vládě většinu nutnou pro její odhlasování, nechat podle čl. 74 odvolat dostatečný počet členů vlády nepodporujících demisi tak, aby mu zbytek vlády demisi odhlasoval. To mě přesvědčuje o tom, že je logičtější výklad, že demise předsedy vlády znamená demisi celé vlády. Že pak v případech, kdy chce z vlády odejít pouze předseda vlády (zdravotní důvody, funkce v EU) a jinak je situace klidná, je nutné jmenovat nového předsedu vlády, na jeho návrh nové členy vlády (i kdyby to měli být v zásadě ti samí) a žádat o důvěru, mi připadá jako naprosto logické. Totéž v případě úmrtí předsedy vlády.

JŠ řekl(a)...

V tomto případě by ovšem odpověď zněla: "Donedávna všichni brněnští"?

JŠ řekl(a)...

Jinými slovy, po smrti předsedy vlády vláda zaniká jako celek a do jmenování nové vlády nikdo nestojí v čele ministerstev? A není to smutné či dokonce nepraktické?

tkapler řekl(a)...

Viz níže. Koudelka a Hasenkopf zcela opomněli článek 74., který dává předsedovi vlády moc odvolat kteréhokoliv člena vlády, tedy ipso facto i vládu jako celek a tudíž MŮŽE napsat, že odvolává vládu a skládá demisi a pak odchází vláda i on.

Ovšem nemyslím si, že by to automaticky znamenalo, že se tak musí stát - např. ve všech těch Hasenkopfových případech různých nemocí, odchodu do EU atp. a situací, kdy premiér POUZE složí demisi (bez toho, aniž by napsal, že zároveň odvolává vládu), pak může IMO vláda vládnout dál pod taktovkou místopředsedy a standardní procedurou by se pak volil bezodkladně volil nový předseda vlády, který by si pak mohl nanominovat novou vládu nebo ponechat tu stejnou. Ale taková situace by nejspíše nenastala, Sobotka by předpokládám nebyl tak hloupý, aby podal jen svou demisi.

Karel Starý řekl(a)...

Problém argumentu negativnho/pozitivního parlamentarismu je jednak v tom, že argumentace je pouhý důkaz kruhem (máme zde poziviní parlamentarismus, protože je zde pozitivn parlamentarismus) a hlavně v tom, že tomu odpouruje možnost libovolně odvolávat a nabírat členy. jak správně řečeno Pavlíček jen něco tvrdí, jako obvykle bez solidní argumentace.

Daleko zajímavější konept přinesl Hassenkopf v argumentu, že vláda je kolektivní orgán a tedy i o demisi i odvolání má rozhodhovat společným hlasováním. To je myslím celkem neprůstřelné, byt v rozporu s ústavními zvyklostmi. Nakonec samotnou slabinu tohoto systému kolekt. orgánu, tj. možnosti postupně odvolat nespokojence a tím se dobrat k jakémukoliv kýženému výsledku má právě jednu protibrzdu - právo prezidenta odvolání odmítnout.

Ohledně zvyklostí si dovolím jem jednu poznámku. Opravdu je 20 let dost dlouhá doba ? V této věci se nerozhodovalo a ústálená praxe v ústavním systému je pojem relativní a subjektivní. Platí ústalená praxe parlamentárního prezidenta i pro voleního kouska ? Nakonec Klaus jako parlamentem volený prezident odmítl odvolat ministra Dobeše a ministr zůstal. Má snad přímo volený prezident menší právo (případ odvolání) ?

A mimochodem to porušení koaliční smlouvy je celkem pádný argument. Čistě formalisticky a) není ústava dokonce nijak nadřízena nezávazné a právně nevymahatelné smlouvě a b) protiprávní úkon (úkon v rozporu s koaličná smlouvou) je opravdu hoden ochrany ústavy, když například ve vlastnickém právu neplatné nabýváky vedou k neplatnosti vlastnictví následníka ?

Sobotka před 6 měsíci: "Popravdě řečeno, kdyby tu nebyla koaliční smlouva, kdyby tu nebyla některá omezení, která i jako předseda vlády musím respektovat v rámci fungování koalice, tak bych si určitě dokázal představit konkrétní kandidáty na výměnu z řad koaličních ministrů ať už ANO nebo KDU-ČSL," řekl novinářům v Lánech.

Nakonec jen uvedu, že nesnáším stejně Zemana, babiše i Sobotku a je mi z jejich hrátek na zvracení již několik let. Nevolil jsem ANIO, Socdem, ODS ani TOP09 a žádná ze stran mě neplatila a neplatí.

Ladislav Laker řekl(a)...

Společným jmenovatelem názorových kotrmelců českých právníků ohledně ústavy je nepochopení základního faktu: Existuje absolutní, ústavou daný nedostatek diskrece vlády ve věci demise vlády. O demisi vlády zkrátka nerozhoduje vláda!
Diskrecí rozumíme volnost uvážení rozhodujícího orgánu. Ani vláda, ani premiér, však nemají absolutně žádnou volnost - nejsou oprávněni rozhodovat o podání demise vlády. Tři důvody pro demisi vlády jsou taxativně vyjmenovány v čl. 73 odst. 2 ústavy. Ústava sama tedy stanoví objektivní podmínky, při nichž nastává ex lege stav demise vlády. Od toho se nelze odchýlit ani usnesením vlády, ani projevem vůle jejího předsedy.
Je tedy zbytečné uvažovat zda premiér může navrhnout odvolání některých čleů vlády, aby si zajistil většinu při "hlasování" o její demisi. Přijaté "usnesení" by bylo beztak absolutně neplatné právě proto, že podle ústavy vláda nerozhoduje o své demisi. Nedostatek diskrece vlády v této věci je absolutní a nelze jej obejít.
Rovněž neexistuje možnost, že by premiér z vlastní vůle donesl na Hrad demisi vlády bez vědomí ostatních členů vlády. (Papír s takovou "demisí vlády" by president měl ihned roztrhat a hodit do koše, není-li v okamžiku podání splněna jedna z ústavou předvídaných podmínek podle čl. 73 odst. 2.) Premiér je z vlastní vůle pouze oprávněn podat svou demisi v souladu s čl. 62 ústavy.
Existuje pouze jediný ústavně konformní způsob, jak vláda může navodit stav demise: Vláda může požádat sněmovnu o vyslovení důvěry podle čl. 73 odst. 2 ústavy. Nezíská-li důvěru, pak platí, že vláda je ve stavu demise. Pak je ústavní povinností premiéra podat formálně demisi vlády k rukám presidenta (arci ovšemže bez jakéhokoliv hlasování či usnášení ve vládě, neboť premiér tím plní zákonem uloženou povinnost). Neučiní-li tak premiér, je povinností presidenta odvolat vládu jako celek (čl. 75 ústavy).
Příklad: Pokud by Bohuslav Sobotka přinesl na Hrad svou vlastní demisi (jak avizoval dne 2. května 2017 v 13:36), pak president měl pouze tyto dvě možosti:
1. jeho demisi přijmout a jmenovat nového premiéra,
2. jeho demisi nepřijmout.
Žádnou jinou možnost ústava presidentovi nedává. Na složení vlády by tato demise jednotlivce neměla vliv. Výměna dalších členů vlády presidentem je totiž možá výhradně na návrh předsedy vlády (čl. 68 odst. 5 ústavy), případně přes osobní demisi jednotlivého člena vlády (čl. 62 písm. a ústavy).
Pokud by Bohuslav Sobotka přinesl na Hrad demisi vlády (jak avizoval dne 2. května 2017 v 13:41), jednalo by se o papír, který měl ihed skončit v presidentově koši na odpadky pro zjevný rozpor s ústavou.
Už jsem se zmínil, že v této věci se mýlí jak profesor Vladimír Pavlíček, tak i předseda ÚS Pavel Rychetský. Mýlí se ovšem i další publikující právníci, namátkou např. Pavel Hasenkopf (http://blog.aktualne.cz/blogy/pavel-hasenkopf.php?itemid=29210 ) a Zdeněk Koudelka (http://www.ceska-justice.cz/blog/prezident-demise-sobotky/ ). Všichni totiž a priori mlčky vycházejí z mylného předpokladu, že existuje údajné ničím neohraničené právo (premiéra či vlády) rozhodnout o podání demise vlády. Takový překvapivý názor je však rozporný s ústavou.