Martin Archalous: Gina Miller versus vláda – zastaví soudy Brexit?

Výsledek Brexitového referenda, stejně jako nedávné prohlášení britské premiérky, že článek 50 Smlouvy o EU aktivuje v březnu 2017, zaplnil titulní stránky novin. Je jasné, že pro právníky nastávají zajímavé časy – nahradit 40 let práva EU novou legislativou nejde přes noc. Mnoho právních otázek vyvolává i Brexit samotný, respektive proces, který k němu má směřovat. Článek 50 Smlouvy o EU je stručný a konkrétní proceduru výslovně přenechává „ústavním požadavkům členských států“. Ale britská ústava (jako ostatně většina evropských ústav) postup vystoupení z EU neobsahuje. Je zde tedy velký prostor pro právní spory.

A nepůjde o spor akademický – u soudu leží žaloba, která – bude-li úspěšná – může zamíchat kartami. Formálně se jedná o správní žalobu proti správnímu orgánu – vládě, žalobců je několik, veřejnou tváří je bankéřka a filantropka Gina Miller.[1] Právně věc zajišťuje kancelář Mishcon de Reya.[2] Akce neunikla pozornosti médií, píší o „Právnickém týmu snů,“ poslední naději pro Británii v Evropě,[3] zastánci odchodu naopak mluví o mazaných právnících, kteří se protiví vůli lidu. Ponechme stranou, nakolik jsou očekávání obou stran realistická. Podívejme se, na čem může žaloba stát. Text návrhu není veřejný, advokátní kancelář však vydala tiskovou zprávu, ve které nastínila hlavní argumenty.[4]

Pravomoc soudu

Než se však pustíme do věcných argumentů – je vůbec možné takové rozhodnutí soudně přezkoumat? Jedná se přeci jenom o politické rozhodnutí ("a matter of high policy"), které soudnímu přezkumu nepodléhá.[5] Nicméně, soud může přezkoumat, zda orgán, který rozhoduje, je vůbec k rozhodnutí příslušný a zda má pravomoc takto rozhodnout.[6]

Žaloba tak nebude zpochybňovat Brexit samotný, ale pravomoc vlády rozhodnout o něm samostatně, bez součinnosti jiného orgánu (v tomto případě parlamentu, jak bude vysvětleno níže). Vzhledem k tomu, že soud už zaslal žalobu k replice a nařídil jednání, které se má konat v polovině října, zdá se, že alespoň předběžně svou pravomoc akceptoval.

Zákon vs. prerogativ

O co tedy ve sporu půjde? O takzvané královské prerogativy. Jedná se o pravomoci, které podle britské nepsané ústavy náleží panovníkovi tradičně a od nepaměti, již z toho titulu, že je hlavou státu. Nemá a nepotřebuje k nim zákonné zmocnění. Postupným zavedením konstituční monarchie přešly tyto prerogativy na vládu. Samotný rozsah těchto pravomocí je poněkud nejistý. Zahraniční politika, sjednávání, ratifikace a vypovídání mezinárodních smluv, sem však náleží zcela nepochybně.[7]

Vláda tedy vychází z předpokladu, že článek 50 může aktivovat na základě prerogativů. Prerogativy však nejsou neomezené. Platí zásada „statute beats prerogative“, tedy vláda musí i při výkonu prerogativů dbát zákona. To ostatně platilo už v době, kdy prerogativy vykonával panovník sám: „král svým prohlášením … nemůže změnit common law, nebo zákon, nebo zvyklosti království.“[8] A judikatura je od té doby konstantní. V rozsudku Fire Brigade Union Case [9] je výslovně řečeno, že výkonem prerogativů nelze jít proti vůli parlamentu, či dokonce předjímat nebo omezovat budoucí rozhodnutí parlamentu. A podle výše citované tiskové zprávy je právě toto hlavní argument žalobců. Jelikož text podání neznáme, od této chvíle již pouze spekulujeme. Žalobci budou pravděpodobně tvrdit, že aktivací článku 50 a odchodem Británie z EU sice nedochází ke změně zákonů, dojde však k jejich faktickému vyprázdnění. Zákony European Communities Act 1972, European Union Act 2011 a další se stanou prázdným textem. Právo volit do Evropského parlamentu je přiznané zákonem European Parliamentary Elections Act 1999, vláda jej však občanům odebere bez změny zákona. A tak dále.

Podívejme se na tento argument podrobněji. Je nesporné, že vláda je zákonem omezena. Sporné jsou však zejména tyto otázky:

• Je třeba tuto zásadu chápat úzce (vláda nesmí jít proti výslovnému znění zákona), anebo široce (vládu omezuje nejen text, ale i „duch zákona“ a úmysl zákonodárce)? Judikatura je velice řídká a najdeme v ní oba výklady. Příkladem restriktivního pojetí může být případ Reese Mogg [10], extenzivní najedeme např. ve věci Laker [11]. Zde si výsledek sporu nedovolím předjímat, protože řešení tohoto sporu bude nepochybně jádrem argumentace soudu.
• Nemá vláda už určité zákonné zmocnění sui generis? Pokud totiž je evropské právo součástí práva britského, a je tedy postaveno naroveň zákonům parlamentu, pak i samotný článek 50 je součástí britského práva, a vláda má tedy zmocnění přímo v něm samotném. Tím spíše, že European Union Act 2011 výslovně vyjmenovává jednání ve vztahu k EU, ke kterým je parlamentní souhlas třeba. Aktivace článku 50 zde není, ale samozřejmě, nemusí jít o uzavřený výčet.
• Samotná notifikace striktně vzato vůči jednotlivcům žádné právní účinky nemá. Ty nastanou až uzavřením výstupní dohody či uplynutím 2 let. Tento argument je ale spíše formální, jelikož aktivace článku 50 k zániku těchto práv nevyhnutelně směřuje.
• Konečně, není vůle parlamentu nahrazena referendem? Tuto námitku však považuji za nejslabší. Britská demokracie je zastupitelská. Výsledek referenda (navíc formálně nezávazného) není „rozhodnutí“ a nemá jiné účinky, než jaké mu parlament přizná.

Další argumenty

Nezbytnost souhlasu parlamentu není jediná právní překážka, kterou můžou žalobci namítat u soudu. Ty ostatní jsou ale z právního hlediska slabší, proto jim nebudu věnovat větší pozornost. Pouze stručně:

První možný argument je nesouhlas regionálních parlamentů, tedy welšské, skotské a severoirské samosprávy. Právo EU upravuje mnoho otázek spadajících do jejich kompetence a podle ústavní zvyklosti zvané Sewel Convention je k takovým rozhodnutím třeba jejich souhlas. Protiargument: Zahraniční politika do kompetencí samospráv nepatří, parlamenty v Cardiffu, Holyroodu a Belfastu nemají v této otázce pravomoc. Kromě toho, svěřením zákonodárné moci se Westminsterský parlament sám žádné pravomoci nevzdal, Sewel Convention je pouze zvyklost, kterou dodržuje zcela dobrovolně.

Další argument je nepsané pravidlo, že britskou ústavu (jakkoliv je sama nepsaná) lze měnit pouze zákonem.[12] Protiargument: Ačkoliv pro tento názor existuje judikatura, nejde o všeobecně uznávané a ustálené pravidlo, navíc obsah pojmu „ústava“ je neostrý – je členství v EU, včetně práv plynoucích z Listiny práv EU, součástí britské ústavy?[13]

In dubio…

Z výše uvedeného plyne, že žalobci, ačkoliv nejsou bez šance, ve sporu tahají „za kratší konec“. I kdyby však soud rozhodl,  že vystoupení z EU je plně v rukou vlády, jsou zde dobré důvody, proč i přesto s parlamentem konzultovat.

Vystoupení z EU je patrně nejzásadnější rozhodnutí za poslední desítky let a už proto by mělo být v režii parlamentu, tradičně vrcholného orgánu britské demokracie. V minulosti už se tak stalo u zásadních otázek – vysílání armád je tradičně prerogativem vlády, přesto vyslání vojsk do Iráku i Sýrie bylo v parlamentu projednáno. (Dalo by se říct, že zde vzniká nová ústavní zvyklost.)

Stejně tak by měl být parlament osloven pro odstranění nejistoty. I na to existuje precedent – když v roce 1890 chtěla vláda postoupit ostrov Helgoland, vypukl spor o to, zda tato tradiční „válečná“ pravomoc vlády je použitelná i v době míru. Ačkoliv odpověď zněla téměř jistě ano, pro jistotu byla věc předložena parlamentu.

Konečně, parlament bude muset schvalovat „výstupní“ dohodu, stejně jako veškerou novou legislativu nahrazující 40 let evropského práva. Čistě prakticky by parlament mohl vládě vymezit mandát k vyjednávání.

Co kdyby?

Nyní si trochu zaspekulujme o dalším vývoji. Parlament sám (ústavní výbor Sněmovny lordů) trvá na tom, že by o věci měl hlasovat.[14] Vláda mlčí, aby nebyla v podezření, že se snaží soud ovlivnit, její stanovisko je však zřejmé. Přesto patrně počká na rozhodnutí soudu. Prvoinstanční rozhodnutí lze očekávat koncem října a lze předpokládat, že prohrávající strana se odvolá. Britské procesní právo umožňuje v závažných otázkách "přeskočit" Court of Appeals a podat odvolání přímo k Nejvyššímu soudu (tzv. "leapfrog appeal"). Vzhledem k tomu, že soud takový postup patrně umožní a že lze očekávat přednostní projednání věci, konečné rozhodnutí by mohlo padnout začátkem příštího roku, tedy ještě před ohlášeným březnovým termínem.

Co kdyby vláda požádala parlament o souhlas a parlament odmítl? Z právního hlediska by se nic nestalo. Referendum nebylo závazné a parlament je koneckonců v britském systému suverén. Fakticky by však nastala politická krize značných rozměrů. Důsledky si netroufám předvídat.

Co kdyby vláda aktivovala článek 50 bez souhlasu parlamentu a soud dodatečně vyslovil nezákonnost takového kroku? V mezinárodním právu se obvykle nelze dovolávat vnitrostátních pravidel, ovšem článek 50 na vnitrostátní úpravu výslovně odkazuje. Pokud by vláda jednala v rozporu s  ústavou, bylo by tedy možné se domáhat ochrany u Soudního dvora. Smlouvy však s takovou situací nepočítají, není jasné, kdo by mohl být žalobcem a jaké by bylo účinky rozsudku. (Jak formulovat petit?) Lze si však jen obtížně představit, že takto zásadní otázka by byla z přezkumu úplně vyloučena.

Závěr

Ať už soud dopadne jakkoliv, nedomnívám se, že to budou soudci, kdo Brexit zastaví. Soudní spor o výklad britské ústavy je jistě pro nás právníky nesmírně zajímavý, ale neztrácejme perspektivu -  je to spor o procedurální náležitosti. Rozhodnutí odejít z EU je politické, Brexit asi nezastaví odvážný soudce, který se postaví do cesty dějinám. Lze si představit celou řadu cest, jak legitimně a v souladu s demokratickými principy zastavit Brexit. Ale klíče od nich mají politici, ne právníci.

---

[1] http://citywire.co.uk/money/gina-miller-the-funds-boss-behind-brexit-challenge/a934276

[2] Žalob je více, tato však bude patrně projednána první, což v precedentním systému znamená, že ostatní budou sdílet její osud.

[3] http://www.legalcheek.com/2016/07/legal-dream-team-fights-to-make-brexit-conditional-on-parliamentary-backing/

[4]https://www.mishcon.com/news/firm_news/article_50_process_on_brexit_faces_legal_challenge_to_ensure_parliamentary_involvement_07_2016

[5] Z tohoto důvodu soud výslovně odmítl přezkum ratifikace smlouvy o přistoupení Británie k EU, viz např. Blackburn v Attorney-General [1971] 1 WLR 1037

[6] Attorney General v De Keyser’s Royal Hotel Ltd. [1920] AC 508

[7] www.peerage.org/genealogy/royal-prerogative.pdf

[8] The Case of Proclamations (1610) 12 Co. Rep 74

[9] Viz např. Fire Brigade Union Case [1995] 2 AC 513

[10] R. v Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs ex p. Rees-Mogg [1993] EWHC Admin 4 (30 July 1993)

[11] Laker Airway Ltd v Department of Trade [1977] QB 643, [1976] EWCA Civ 10

[12] Thoburn v Sunderland City Council [2002] 4 All ER

[13] Byť citovaný rozsudek Thoburn se týkal právě členství v EU.

[14] http://www.publications.parliament.uk/pa/ld201617/ldselect/ldconst/44/44.pdf