Vojtěch Bartoš: Cui bono? Nejen o ochraně osobních údajů v případu Willems.

Dne 16. dubna tohoto roku vydal čtvrtý senát Soudního dvora se zpravodajem Jiřím Malenovským rozsudek ve spojených věcech C-446/12 až C-449/12 Willems týkající si ochrany osobních údajů zpracovávaných orgány veřejné moci při vydávání cestovních dokladů. Jednalo se o případ, kdy v rámci řízení směřující k vydání pasu nebo občanského průkazu nizozemští občané museli poskytnout některé biometrické údaje, přičemž nizozemské zákony takovým žadatelům nezaručují, že tyto údaje nebudou veřejnou mocí využity pro jiné účely než pro samotné vydání a evidenci předmětného dokladu (zejména zpracovávání pro účely navazujících policejních a jiných databází).

Absence takových garancí se nizozemským žadatelům nezdála souladná s požadavky na ochranu osobních údajů garantovaných dle jejich názoru zejména nařízením Rady č. 2252/2004 o normách pro bezpečnostní a biometrické prvky v cestovních dokladech a pasech. Jak sám Soud v rozsudku uvádí problém je však potřeba nahlížet rovněž prizmatem směrnice 95/46 o ochraně osob v souvislosti se zpracováváním osobních údajů a volném pohybu těchto údajů a zejména čl. 7 a 8 Listiny základních práv EU, na což se konečně ptal i národní soud v rámci řízení o předběžné otázce.

Zmíněné nařízení upravuje zabezpečení biometrických údajů obsažených v cestovním pase a ze své působnosti výslovně vylučuje mimo jiné občanské průkazy. Jedná se tak o speciální úpravu nakládání s těmito citlivými údaji v této oblasti. Ač preambule nařízení č. 449/2009, kterým se mění nařízení č. 2252/2004 stanoví, že povinnosti uložené tímto nařízením se nedotýkají možností států dále nakládat s údaji, neznamená to, že by státy s těmito daty mohly nakládat libovolně a dle mého názoru se ani nejedná vyloučení takového zpracovávání z působnosti evropského práva. V případech, které jsou tedy vyňaty z působnosti nařízení, se aplikuje zejména zmíněná směrnice 95/46, která umožňuje správci zpracovávat údaje ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci pokud je to nezbytné a za podmínky že toto není převýšeno základními právy a svobodami subjektů (čl. 7 směrnice). Směrnice 2004/38 navíc také upravuje povinnost států umožnit cestovat občanům unie pouze s OP a implicitně tedy předpokládá určité nakládání s osobními údaji občanů, čímž jsou tyto vtaženy do evropskoprávního režimu nakládání s nimi.

Nizozemský zákonodárce se rozhodl úpravu obsaženou v nařízení a vztahující se pouze na cestovní pasy vztáhnout i na OP (pasy i OP jsou v Nizozemí v režimu jednoho zákona jako cestovní doklady a vztahují se na ně identická vnitrostátní pravidla vycházející z evropského práva). Provedl tím něco podobného, jako byla situace v případě Dzodzi, kde belgický zákonodárce z vlastního rozhodnutí vztáhl některá pravidla související s volným pohybem pracovníku i na čistě vnitrostátní situace (tzv. gold plating), na základě čehož ESD rozhodl, že v takových případech může národní soud podat předběžnou otázku na výklad unijních norem, čímž expandoval svou jurisdikci i na čistě vnitrostátní spory a posílil tím své institucionální postavení.

V případě Willems však Soud pro mě osobně překvapivě odmítl poskytnout substantivní ochranu základním právům jednotlivce, přestože věc spadala do jeho jurisdikce a i hmotněprávně do působnosti evropského práva. Soud nejprve odmítl, že by OP spadaly do režimu nařízení obecně, což je tedy i explicitně stanoveno nařízením (para. 36), avšak zároveň vcelku bez váhání také odmítl, že by OP mohly být cestovním dokladem ve smyslu nařízení v souvislosti s ustanoveními směrnice 2004/38, která umožňuje občanům unie používat OP jako cestovní doklad (para. 41). I tento závěr se dá nicméně stále přijmout s tím, že nařízení je zkrátka lex specialis a unijní zákonodárce se prostě rozhodl OP vyjmout z této zvláštní úpravy. Soud se na tomto závěru však rozhodl postavit argumentaci i ve druhé části položené předběžné otázky, která spočívala nejen v aplikovatelnosti nařízení nýbrž v tom, zda jsou státy při předmětném nakládání s osobními údaji povinny dodržovat povinnosti stanovené nařízením ve spojení s čl. 6 a 7 směrnice 95/46 a čl. 7 a 8 Listiny. 

Argumentem, že díky neaplikovatelnosti nařízení na zpracovávání osobních údajů v souvislosti s vydáním OP není na místě se tímto případem v rámci položené předběžné otázky zabývat (para. 44), Soud odmítl danou otázkou vůbec substantivně přezkoumávat. Zde se však vrací do úvahy případ Dzodzi. Nizozemí aplikuje dobrovolně pravidla stanovená pro vydávání pasů rovněž pro vydávání OP, na zpracování osobních údajů obecně vztahuje směrnice 95/46 a používání OP jako cestovních dokladů je garantováno směrnicí 2004/38. Oblast tedy podléhá alespoň částečné harmonizaci, a není neudržitelný ani argument, že pakliže stát aplikuje v podstatě evropskoprávní normy na čistě vnitrostátní situaci, pohybuje se v působnosti evropského práva a tedy i v situaci, kdy se aplikuje Listina. Z hlediska závažnosti tvrzení pana Willemse a dalších (porušení jejich základních práv a svobod) by tedy bývalo jistě vhodné pustit se do substantivní analýzy souladu zpracovávání osobních údajů pro účely vydávání cestovních dokladů a dozajista by se nejednalo o jednání soudu ultra vires, protože samotná otázka na tuto analýzu směřovala a aplikovatelné unijní právo existuje. Je pak otázkou, zdali by Soud ve světle Listiny a judikatury ESLP k čl. 8 Úmluvy (např. S. and Marper v UK) mohl tak snadno říct, že nařízení státům neukládá povinnost zaručit ve svých právních řádech, že biometrické údaj, které jsou shromažďovány a uchovávány na základě tohoto nařízení, nebudou shromažďovány, zpracovány a používány k jiným účelům než k vydání cestovního pasu nebo cestovního dokladu […]. (bod 2. výrokové části rozsudku). Pakliže tento aspekt nespadá do působnosti tohoto nařízení, jak tvrdí Soud, pak by měl aplikovat subsidiárně obecná pravidla pro zpracování osobních údajů podle směrnice, na což směřovala i otázka národního soudu, jak již bylo napsáno výše.

V případě Dzodzi, kdy se jednalo o institucionální postavení Soudu a rozsah jeho pravomocí, neváhali v Lucemburku zaujmout velmi proaktivní postoj a svým rozhodnutím si asumovali pravomoc i nad některými čistě vnitrostátními spory. V situaci, kdy se však jednalo o zájem jednotlivců (nota bene o jejich základní práva!) Soud zvolil velmi zdrženlivý výklad a na položenou otázku odpověděl tou nejminimalističtější variantou, kterou mohl. Tento přístup mi přijde přinejmenším jako velmi nešťastný a staví to Soud do poměrně nelichotivého světla. Trochu to umocňuje pocit vcelku intenzivně vyvolaný nejčerstvěji snad posudkem 2/13, že to co stojí v centru zájmu lucemburských soudců je spíše silné institucionální postavení Soudu než ochrana práv jednotlivce.