Pawel Uhl: Potřebuje člen vlády lustrační osvědčení?

Denním tiskem proběhla zpráva, že prezident republiky nejmenuje ministrem toho, kdo nepředloží lustrační osvědčení. Tato otázka byl zmíněna v mediasféře od voleb již několikrát a není od věci se zamyslet nad tím do jaké míry je takový požadavek oprávněný z hlediska platného práva a do jaké míry má smysl i z hlediska původního účelu zákona, popřípadě zda obstojí ve světle ústavnosti. Podotýkám, že tyto úvahy by měly být vedeny, pokud možno, bez vztahu ke konkrétním osobám. Jakkoliv je otázka lustrací nepochybně otázkou právní (a současně politickou), tak v případě ústavních činitelů se stává otázkou nepochybně ústavněprávní.

Media traktují, že běžná praxe jmenování členů vlády je doprovázena tím, že uchazeč přiloží k návrhu předsedy vlády (prostřednictvím úřadu vlády) osvědčení a čestné prohlášení, které dokládá jiné skutečnosti nepokryté lustračním osvědčením a vyžadované lustračním zákonem. Dokud je tento postup bez výhrady akceptován všemi aktéry, neexistuje způsob jak testovat jeho zákonnost či ústavnost. Dlužno dodat, že před samotným přijetím lustračního zákona (zákon č. 451/1991 Sb.) probíhaly tzv. divoké lustrace na mnoha úrovních a dotkly se i ministerských funkcí. V době před přijetím lustračního zákona bylo poměrně obtížné otázku spolupráce s StB uchopit právně a řešení problému mělo zpravidla podobu publikování informací z různých zdrojů, jejich komentování různými politiky a aktéry veřejného života, přičemž vše bylo doprovázeno potřebnou dávkou hysterie typu „něco se musí dělat!“.

Divoké lustrace se dotkly konkrétně Richarda Sachera ve funkci ministra vnitra (bez důsledků, protože mandát skončil v důsledku skončení volebního období) a dále Bedřicha Moldana, jenž byl kvůli později vyvrácenému podezření nespravedlivě a bezdůvodně odvolán. Po přijetí lustračního zákona se pak tento problém týkal, pouze v mediální rovině, ministra Fencla, jenž čelil podobnému podezření, přičemž se tak stalo bez důsledků. Z veřejně dostupných podkladů mi není známo, že by nějaká osoba, o které se uvažovalo jako o ministrovi v rovině hypotetické, byla z těchto úvah politicky vyloučena právě pro povědomí o jejím lustračním záznamu. Od kdy existuje praxe dokládat skrze úřad vlády lustrační osvědčení mi není známo.

Výkon funkce ministra, podmínky pro jeho jmenování, proceduru jmenování a odvolání stanoví Ústava. Zde je třeba zdůraznit, že Ústava zná v podstatě dva normativní režimy ustavování do ústavních funkcí. Zatímco první z nich vychází z předpokladu, že Ústava (potažmo ústavní pořádek) je kompletním předpisem pro definici předpokladů výkonů funkce, které zřizuje primárně ústavní pořádek. Druhou možností je výslovná delegace definice některých předpokladů na zákonodárce. Zatímco první způsob v Ústavě dominuje, tak druhý se výslovně promítá pouze do jmenování soudců. Ústava definuje ve svém čl. 93 odst. 2 základní předpoklad pro výkon funkce soudce, přičemž v závěru odstavce stanoví, že další předpoklady a postup stanoví zákon. Tímto způsobem v podstatě dává ústavodárce nepochybně legitimní prostor, aby zákonodárce stanovil podmínky další, přičemž stanovení dalších podmínek má vždy nepochybně funkci zpřísnění přístupu k funkci. V případě některých funkcí, které nejsou dominantně považovány za ústavní, jako třeba pro případ státních zástupců, Ústava mlčí, byť existenci jejich soustavy stanoví. V těchto případech je pak nepochybné, že zákonodárce má pro případ úplného mlčení ústavodárce právo podmínky stanovit.

V případě, že ústavní pořádek nedeleguje na zákonodárce stanovení dalších podmínek, jež zužují kriteria, je pak otázkou, zda tak může stanovit zákonodárce z plezíru, popřípadě ze závažných důvodů. Jestliže ústavodárce pro výkon funkce ministra nestanovil téměř žádné podmínky, tak tím nejspíš chtěl založit takový právní stav, kdy jmenování ministrem podléhá soudu po všech stránkách politickému a nikoliv právnímu. V takovém případě pak může zákon stanovit podrobnosti procedury, ale nikoliv věcné podmínky pro výkon funkce. Je samozřejmě možný i takový výklad Ústavy dle kterého je určitá věcná zákonná regulace zužující zcela bezbřehé podmínky ústavodárce možná. Vše je samozřejmě otázkou míry. Pokud by zákon stanovil, že ministr nesmí být zbaven svéprávnosti a musí být starší 18 let, aby za něj nemuseli důležitá rozhodnutí podepisovat rodiče (popřípadě opatrovník), tak by toto omezení asi moc polemik nevzbudilo.

Jako první sporná otázka se tedy jeví, zda zákon může zásadně omezit podmínky pro jmenování ministrem (popřípadě jiné ústavní funkce, u které ústavodárce nepověřil zákonodárce stanovením dalších předpokladů). Lze vést totiž úvahu, že absence zákonného zmocnění znamená a contrario jeho ústavodárcem předvídanou absenci v právu jako celku. Osobně se domnívám, že logice výkladu ústavního textu jako celku tomu tak skutečně je a že ústavodárce nedal zákonodárci možnost zásadně měnit podmínky přístupu k veřejným funkcím. Z těchto důvodů by se tak mělo dít pouze způsobem, jenž nevzbuzuje pochyby o legitimitě takového omezení a takové omezení by zásadně nemělo omezit politickou soutěž v rovině její ústavněprávně definice (čl. 5 Ústavy). Okolnost, která se osvědčuje lustračním osvědčením před intronizací do politických funkcí (nebo funkcí obsazovaných politicky), je totiž zpravidla známa a je obvykle součástí úvah toho, kdo do funkce obsazuje, zda tuto skutečnost vezme politicky v úvahu či nikoliv. Tento politický soud a z něj plynoucí odpovědnost jsou ovšem zcela odlišné od právního posouzení způsobilosti k výkonu funkce.

Obdobné závěry lze totiž vznášet i ve vztahu k poslancům či senátorům, u nichž je dnes právně a (politicky) nepochybné, že lustrační status nemá vliv na jejich pasivní volební právo a způsobilost vykonávat ústavní funkci. Jestliže politická anamnéza jednotlivých kandidátů je natolik pod drobnohledem veřejnosti, že je lid, jenž je volí, s to vzít tyto skutečnosti v úvahu, lze pak obtížně dovozovat, že u jiných výhradně politických funkcí by měla platit pravidla významně odlišná, zejména v případě těch funkcí, jejichž ustavení je odvozeno od podobných legitimačních zdrojů.

Zde podotýkám, že praxe spíše tíhne k požadování osvědčení u těchto funkcí. Vedle ministrů se vyžaduje osvědčení i u kandidátů na soudce ústavního soudu (tedy pokud se na ně výjimečně nevztahuje § 20 lustračního zákona). Zajímavé je, že žádný předpis nevyžaduje předložení lustračních náležitostí v případě volby prezidenta republiky a v praxi se tak při registraci kandidátních listin ani neděje. Není mi rovněž známo, že by osvědčení vyžadovala předsedkyně sněmovny po zvoleném kandidátu před složením slibu prezidenta republiky před Parlamentem (a tuto variantu lze s velkou pravděpodobností vyloučit).

Skutečnost, že zákonná úprava nemůže zásadně změnit přístup k veřejným funkcím, plyne podpůrně i z ust. čl. 21 odst. 4 Listiny, které garantuje rovnost v přístupu k voleným a jiným veřejným funkcím. Toto ustanovení nezná možnost zákonné limitace. Pro srovnání je třeba zdůraznit, že předchozí odst. 3 podobnou limitaci naopak zná. Existuje mnoho dalších podružných důvodů, které svědčí pro tytéž závěry. Ústava nezakazuje, aby člen vlády byl trestně stíhán, popřípadě aby byl ve výkonu trestu odnětí svobody, stejně jako podobné překážky nestanoví u mnoha jiných veřejných funkcí.

Všechny případné praktické komplikace v tomto směru je možné řešit právě politicky (odvoláním člena vlády) není zapotřebí vytvářet právní překážky tam, kde případnou otázku zhodnotí síť politických vztahů. Příměr s ministrem ve vězení je možná tvrdý (nikoliv ovšem zcela vzdálený realitě), ale příměr s čistotou trestního rejstříku, jenž je požadován na mnoha pozicích, ale pro případ členství ve vládě nikoliv, obstojí. Politik, jenž byl v minulosti trestně stíhán, může vykonávat jakoukoliv funkci ve vládě, zejména pokud je trest zahlazen. Jestliže je na ryze politickém posouzení, zda chce mít předseda vlády ve vládě bývalého zločince, tak proč není možné tento princip unést u bývalého tajného spolupracovníka?

Z těchto důvodů se tedy kloním k tomu, že zákonné omezení přístupu k ministerské funkci není v souladu s ústavním pořádkem. Navzdory tomu, že to tak může být, je třeba se vyrovnat s otázkou, jak s tímto omezením naložit, pokud ze zákona skutečně plyne. Dokud zákon stanoví nepochybně určitý předpoklad, je třeba jej respektovat, dokud není z právního řádu odstraněn řádnou cestou, tedy zrušen samotným zákonodárcem, v krajním případě ústavním soudem. O procesní stránce a souvislostech ovšem budu psát až v závěru tohoto textu.

Otázka, zda existuje případný rozpor lustračního předpisu s ústavním pořádkem, je totiž závislá na vyřešení otázky, zda podle lustračního zákona se jeho podmínky vztahují na členy vlády či nikoliv. Příslušná norma lustračního zákona (§ 1 odst. 1 písm. a)), která přichází při stanovení působnosti v úvahu, totiž zní takto (očištěná od federálních reziduálních parametrů): Tento zákon stanoví některé další předpoklady pro výkon funkcí obsazovaných volbou, jmenováním nebo ustanovováním v orgánech státních správy České republiky. Funkce člena vlády, včetně jejího předsedy, vzniká nepochybně jmenováním. Jako sporná otázka se jeví tedy pouze ta otázka, zda je funkcí v orgánu státní správy České republiky. Při úvahách nad výkladem zákona není možné odhlédnout od důvodové zprávy, která vede úvahy pouze o struktuře úředníků státní správy; z důvodové zprávy neplyne sebemenší ambice regulovat přístup k politickým nebo ústavním funkcím s výjimkou soudců.

Vláda sama o sobě není orgánem státní správy. Plyne to nepochybně ze dvou skutečností: a) formálně vzato není tak zákonem definovaná, jak plyne z textu tzv. kompetenčního zákona (č. 2/1969 Sb.); b) nemá žádnou pravomoc vydávat správní rozhodnutí nebo podobné akty veřejné správy. Jako celek je vláda kolegiální (povahou politický) orgán, jenž je na vrcholu výkonné moci, má některé normativní pravomoci, některé ústavní pravomoci, ale nevykonává státní správu. Samotné členství ve vládě samo o sobě tak tedy není funkcí v orgánu státní správy (orgánem státní správy je nepochybně úřad vlády, ale v jeho čele není člen vlády ani vláda jako celek). Pro samotné členství ve vládě je tedy lustrační status nerozhodný, a to v zásadě bez ohledu na ústavněprávní kontext této podmínky, protože zákonodárce si nekladl ambici členy vlády samy o sobě do skupiny regulovaných funkcí zahrnout. Člen vlády je členem politického orgánu a nikoliv členem orgánu státní správy.

Vedle toho, že člen vlády je členem vlády, může být taktéž ministrem jednoho z ministerstev, která jsou uvedena v § 1 zákona č. 2/1969 Sb., kterážto jsou dle zákona ústřední orgány státní správy, v jejichž čele je člen vlády. V jejich případě je pak otázka, zda se na výkon funkce ministra na „kamenném ministerstvu“ vztahuje lustrační zákon, složitější. Nicméně ve vztahu k předsedovi vlády, k místopředsedům vlády a k ministrům bez portfeje mám za nepochybné, že se na ně lustrační zákon nevztahuje, pokud nevykonávají současně funkci ministra jednoho z „kamenných“ ministerstev. Tyto osoby totiž nevykonávají funkci v orgánu státní správy. Už tato možná dualita kritérií je z ústavněprávního hlediska sama o sobě dost zvláštní.

Ve vztahu k ministrům kamenných ministerstev, kteří současně s členstvím ve vládě vykonávají funkci osoby stojící v čele ústředního orgánu státní správy, je pak výklad, že tyto osoby vykonávají funkci v orgánu státní správy spíše pravděpodobný, ale nikoliv jediný možný. Je samozřejmě možné vycházet z toho, že člen vlády je primárně nositelem a vykonavatele funkce člena vlády, přičemž přidělení konkrétního ministerstva mu pak virilně zakládá právo je řídit, aniž by se stával jeho součástí. Některé správní rozsudky se vzpírají tomu, aby považovaly ministra za správní orgán (např. NSS 1 Afs 47/2005-49: „Ministr financí však není správním orgánem ve smyslu vymezení pojmu správního orgánu ve smyslu ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., tím je pouze Ministerstvo financí, které je správním úřadem zřízeným zákonem a vybaveným zákonem stanovenou působností. Ministr financí je "jen“ osobou stojící v čele ministerstva, jíž je v rámci funkčního uspořádání tohoto správního orgánu zákonem svěřeno rozhodovat o opravném prostředku – odvolání. Žalovaným tak ve smyslu § 69 s. ř. s. je Ministerstvo financí, přičemž žaloba musí v takovém případě směřovat proti rozhodnutí ministra financí, jímž bylo o odvolání rozhodnuto.“.

V případě výkladu, který se pohybuje na hraně dvou obdobně pravděpodobných možností, je pro případ mezi volbou, která přístup k ústavní funkci zužuje, a volbou, která nikoliv, třeba spíše volit tu druhou, pokud nejsou zvlášť závažné důvody pro tu prvou, které by měly oporu v jiných zájmech daných ústavním pořádkem (nikoliv pouze zákonem). Přiznám se, že tyto zvlášť závažné důvody nevidím, a proto se kloním spíše k takovému výkladu práva, dle kterého v případě ministra je jeho funkce především politická, kdežto správní rozměr je odvozený a ve vztahu k ministerstvu virilní a nezakládá tak kvalitu funkce, jež by bylo možno označit za funkci v orgánu státní správy. Pro případ, že by tomu tak bylo, tak setrvávám na ústavněprávních pochybách tohoto omezení.

Klíčové je, jaké názory budou mít na tuto problematiku dva ústavní činitelé, protože ti svými postupy mohou teprve dát odpovědi na konkrétní otázky. Dosavadní praxe „přikládání“ osvědčení k podkladům se sice jeví jako hezká, ale sama o sobě pramenem práva není. Pokud nebude jmenována žádná osoba, která by nehodlala předložit negativní lustrační osvědčení, tak tato otázka nebude testována. Pro případ předsedy vlády leží jakákoliv úvaha, zda jmenovat či nikoliv, pouze na prezidentu republiky. V tomto případě není možné postulovat právní spor s výjimkou povinnosti jmenovat předsedu vlády na návrh předsedy sněmovny. Prezident republiky není v obvyklých případech vázán žádným návrhem a pokud vezme v úvahu lustrační status kohokoliv jako politický důvod proč jmenovat nebo nejmenovat, nepodlého to právnímu soudu (s výjimkou tzv. 3. kola ustavení vlády). Jedná se pouze o politickou úvahu.

Jiná bude situace, pokud již bude jmenován předseda vlády. Ten může mít na věc jiný názor než prezident. Není možná varianta, aby se jmenování domáhal někdo proti vůli předsedy vlády. Jeho odmítnutí má ryze politický rozměr a nepodléhá právnímu soudu. Jediná možnost, která skýtá prostor pro soudní řešení sporu, je návrh předsedy vlády, kterému nebude chtít prezident s ohledem na zákon vyhovět. K takovému střetu by mělo dojít pouze tehdy, pokud by se předseda vlády domníval, že se zákon na členy vlády (některé nebo všechny) vůbec nevztahuje. Bude pak naopak celkem legitimní, pokud si prezident vyloží zákon opačně a odmítne ministra jmenovat pro zákonnou překážku. Taková situace je ovšem prostorem pro kompetenční spor par excellence a Ústavní soud bude muset rozhodnout o tom, kdo má pravdu a bude muset vyložit zákon tak, aby bylo zjevné, jestli pozitivní lustrační status zakládá nebo nezakládá překážku pro jmenování členem vlády, popřípadě pouze překážku pro jmenování ministrem v čele kamenného ministerstva. Ústavní soud může samozřejmě dojít k závěru, že zákon překážku zakládá, ale že to může být v rozporu s ústavním pořádkem, a poté si v samostatném řízení po přerušení kmenového řízení o kompetenčním sporu posoudí otázku ústavnosti části lustračního zákona.

Zde je třeba zdůraznit, že aby k naplnění tohoto procedurálního vyjasnění možností došlo, je politicky nezbytné, aby se zcela opustila dříve užívaná praxe, že prezident jmenuje předsedu vlády současně s jinými členy. Aspirant na předsedu by si měl vymoci, že nejprve získá formální jmenování předsedou vlády a teprve poté (po politických jednáních) předloží návrh na jmenování ministrů. Pokud by prezident trval na jmenování v jedné ceremonii, tak by faktické možnosti předsedy vlády zahájit kompetenční spor byly významně zúženy, protože by v procesu vyjednávání předseda vlády nedisponoval závazným návrhem. Vzhledem k tomu, že jediný předseda vlády, kterého současný prezident zatím jmenoval, byl jmenován s předstihem, tak lze spíše očekávat ústavněkonformní postup založený na dvoufázovosti procesu ustavení vlády. Pokud by prezident republiky na svou zatím jedinou zvyklost zaujal kritický názor a hodlal by celou vládu jmenovat s předsedou dohromady, ale aspirant na předsedu by to odmítal, tak by si jmenování předsedy vlády musela vymoci sněmovna kompetenčním sporem, což by vedlo asi ke jmenování někoho jiného než původního aspiranta.

Případný kompetenční spor (ať už jakýkoliv) by taktéž nepochybně odstranil některé nejasnosti ohledně vázanosti prezidenta republiky návrhem předsedy vlády a do vztahů obou složek výkonné moci (případně i sněmovny) by nepochybně vnesl dlouho postrádané světlo.

Pokud by se předseda vlády domníval, že zákonná překážka je dána, ale že je v rozporu s ústavním pořádkem, tak by neměl jít cestou kompetenčního sporu, protože by se měl cítit být vázán zákonem, byť jej považuje za protiústavní. V takovém případě by se jmenováním příslušné osoby měl posečkat a na půdě lustračně čistě jmenované vlády projednat a prosadit návrh na zrušení příslušného ustanovení Ústavnímu soudu, popřípadě téhož dosáhnout cestou změny zákona skrze politickou většinu v parlamentu. Tytéž možnosti k podání návrhu Ústavnímu soudu pak má sám prezident republiky a dále menšina poslanců (40) či senátorů (17). Jinými slovy, procedurálních možností jak testovat ústavnost lustrací v dnešní době ve vztahu ke konkrétní situaci, ale i abstraktně, je mnoho.

Legitimita lustračního omezení sama o sobě, a to 24 roky po „vítězném Listopadu“, sama o sobě je pak tématem na samostatnou diskusi, která by taktéž mohla zaznít.