Jiří Nantl: K právnímu režimu jmenování profesorů podle vysokoškolského zákona

Opětovně aktuálním tématem těchto týdnů je otázka jmenování profesorů na vysokých školách – může proto být zajímavé podívat se, jaká vlastně je právní povaha „jmenování profesorem“ podle § 74 a násl. zákona o vysokých školách a jaký právní režim pro aplikaci tohoto institutu ze zákona vyplývá.

Tématem jsem se zabýval před téměř dvěma lety z pohledu především právně-historického (Co s habilitacemi a profesurami?, Jiné právo, 17.1.2012) , kdy jsem poukazoval na okolnost, že podle stávající právní úpravy, jejíž kořeny v tomto bodě sahají k reformě vysokoškolského práva z roku 1956, je jmenování profesora v podstatě udělením kvalifikace, kdežto podle právní úpravy prvorepublikové se jednalo o propůjčení funkčního místa.

Jaký význam to má pro posouzení právní povahy jmenování profesorem podle vysokoškolského zákona, je nasnadě. Můžeme vyloučit možnost kvalifikace tohoto jmenování jako jmenovacího aktu náležejícího do širší kategorie služebních aktů resp. interních aktů ve veřejné správě. Jmenování profesorem poskytuje právem regulovanou způsobilost k pracovnímu působení na vysoké škole – pouze profesoři a docenti mohou garantovat kvalitu a rozvoj studijního programu pro účely jeho akreditace (§ 70 odst. 4 zákona o vysokých školách) a bez zvláštního schválení vědeckou radou zkoušet při státních zkouškách (§ 53 odst. 2). Na tomto místě je nutno uznat, že v rovině samotné zákonné úpravy jsou poněkud nezřetelné rozdíly mezi postavením docenta a profesora, které vyplývají podrobněji především ze správní praxe Akreditační komise při hodnocení žádostí o akreditaci studijních programů a dále pak z vnitřních předpisů jednotlivých vysokých škol.

Akt jmenování profesorem je správním aktem směřujícím k nabytí kvalifikace profesní povahy a je výsledkem správního řízení, které má však specifické rysy. Především je rozděleno do dvou fází, což má řadu právních důsledků.

První fáze se týká řízení před příslušnou vědeckou radou (§ 74 zákona o vysokých školách), zatímco fáze druhá zahrnuje vlastní jmenování prezidentem republiky (§ 73). Zvažme nejprve tuto dvoufázovost procesu jmenování profesorem z hlediska ústavněprávního. Jelikož jde o udělení kvalifikace k výkonu určité pracovní činnosti, vztahuje se na něj čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod. Podmínky nabytí takové kvalifikace proto musí být stanoveny zákonem. Ve fázi řízení před vědeckou radou se ovšem projevuje významný aspekt volného hodnocení podkladů; domnívám se, že čl. 15 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, který vylučuje sféru vědeckého bádání (a tím spíše jeho hodnocení) z vlivu státu, chrání tuto kompetenci vědecké rady jako samosprávného akademického orgánu vysoké školy. (Nechrání však současnou praxi, kdy usnesení vědeckých rad podle § 74 odst. 6 zákona o vysokých školách postrádají odůvodnění, což by mimochodem neobstálo v praxi prvorepublikové ani v předlitavském Rakousku.) Srovnatelnou volnost uvážení však z týchž ústavněprávních důvodů nemohou mít státní orgány podílející se na řízení ke jmenování profesorem, tedy prezident republiky a v režimu kontrasignace vláda.

Podívejme se tedy na proces jmenování profesorem z hlediska běžné zákonné úpravy. Domnívám se, že vzájemný vztah obou dvou fází tohoto procesu nelze pochopit bez zohlednění poměru zákona o vysokých školách ke správnímu řádu. Zákon o vysokých školách stanoví pro řízení ke jmenování profesorem výluku správního řádu (§ 74 odst. 7). Řízením ke jmenování profesorem se však podle téhož zákona rozumí právě jen fáze před vědeckou radou; kromě toho platí § 180 správního řádu, podle nějž u dřívějších právních předpisů výluka ze správního řádu platí pouze v rozsahu, v jakém příslušný právní předpis sám obsahuje adekvátní úpravu procesních otázek. Výluka ze správního řádu však neplatí pro vlastní jmenování profesorem podle § 73 zákona o vysokých školách.

Domnívám se, že na návrh vědecké rady na jmenování profesorem, který je předkládán prezidentu republiky prostřednictvím příslušného resortního ministra podle § 73 zákona o vysokých školách, je nutno nahlížet jako na závazné stanovisko ve smyslu § 149 správního řádu. Závazným stanoviskem je úkon, jehož obsah je určující pro výrok rozhodnutí a odkaz na něj sám o sobě postačuje jako odůvodnění takového rozhodnutí. To přesně odpovídá správní praxi při jmenování profesorů a v samotném vysokoškolském právu též má analogii v souhlasných stanoviscích Akreditační komise k akreditaci studijního programu a jeho používání v rozhodovací praxi Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy. Tam se však jedná o stanoviska závazná relativně, neboť ministerstvo je podle výslovného znění § 79 zákona o vysokých školách oprávněno na základě vlastního hodnocení podkladů akreditaci neudělit, i když Akreditační komise vydala souhlasné stanovisko, kdežto u jmenování profesorem nelze dovodit žádné oprávnění prezidenta republiky návrh vědecké rady podrobit diskreci.

Současná právní úprava jmenování a postavení profesorů zřejmě není optimální a jsou různé názory na její další vývoj, které byly obsáhle diskutovány v rámci přípravných prací na změně vysokoškolské legislativy probíhajících v letech 2010 – 2013. Tvrdím však, že z hlediska platné právní úpravy nelze dospět k jinému závěru, než že prezident republiky, který vystupuje jako správní orgán ve věci jmenování profesorů, vázán návrhem vědecké rady vysoké školy na jmenování profesorem jako absolutně závazným stanoviskem ve smyslu správního řádu. Ačkoli je vše zamlženo nepříliš vhodnou zákonnou terminologií („jmenování“, „návrh“ apod.) a překrývajícími se procesními režimy správně- a ústavněprávními, jiný závěr by byl v rozporu se zněním platné právní úpravy (právní instituty je nutno posuzovat podle jejich povahy, nikoli zákonem zvoleného pojmenování), ale také s ústavněprávními principy, které se na tuto věc vztahují.

Závěrem již jen poznámku k roli resortního ministerstva a lhůtám pro jmenování. Zákon o vysokých školách nestanoví resortnímu ministru (tj. ministru školství, mládeže a tělovýchovy ve vztahu k návrhům z veřejných vysokých škol a ministru vnitra resp. obrany ve vztahu k příslušnému typu státní vysoké školy) jinou působnost než zabezpečit prostřednictví mezi vysokou školou a prezidentem republiky, což má praktický význam i s ohledem na režim kontrasignace (čl. 63 odst. 2 až 4 Ústavy). Resortní ministr, potažmo vláda jako celek, však podle správního řádu vystupuje i jako vrcholný garant součinnosti ve vztahu dotčeného orgánu (zde vědecká rada vysoké školy) a správního orgánu v režimu rozhodování na základě závazného stanoviska (viz § 136 správního řádu). Nikoli jen zvyklostí, případně morální povinností či politickou vhodností, ale přímo právní povinností resortního ministra resp. vlády je proto působit ve vztahu k prezidentu republiky, aby návrhy na jmenování profesorů byly realizovány. Zákon o vysokých školách sice nestanoví k provedení tohoto úkonu výslovně lhůtu, platí však § 71 správního řádu, podle něhož je nutno vydat rozhodnutí „bez zbytečného odkladu“. Potřebnost odkladů ve vydání rozhodnutí může vyplývat např. z procesu kontrasignace (ve správní praxi proto v zájmu rychlosti resortní ministr postupuje návrhy z vysokých škol na jmenování profesorů paralelně prezidentu republiky i vládě), podle mého názoru však nikoli z pouhé libovůle, ani z ceremoniálně-organizačních aspektů (ostatně, v prvorepublikové praxi bývala profesorská jmenování prostě předávána úřední poštou). V každém případě lhůty čítající několik měsíců od předání návrhu státním orgánům je nutno považovat za excesivní a obecně bývají takto dlouhé lhůty, pokud jsou právním řádem aprobovány, zákonem předvídány výslovně.

Ačkoli není obvyklé ani příliš vhodné, aby ústavní orgány (prezident republiky, vláda) vykonávaly působnost běžného správního orgánu, pokud tomu však z nějakých důvodů je, musí tuto kompetenci vykonávat podle stejného právního standardu jako jiné správní orgány.

(Poznámka autora: jádro právní argumentace použité v tomto textu jsem uvedl již v obecné části důvodové zprávy k návrhu novely zákona o vysokých školách z 28.6.2013, kterou jsem zpracoval v době svého úředního působení na MŠMT.)