Adéla Kábrtová: Koordinační nařízení EU - Proč nechce Slovensko exportovat dávky těžce postiženým?

Kdo by byl tušil, že téma sociálního zabezpečení v EU bude jednou takovým „trhákem“. Vedle slovenských důchodů se v poslední době objevila další novinka týkající se sociálního zabezpečení v EU. Dne 30. května 2013 podala Komise v rámci řízení pro porušení Smluv žalobu proti Slovensku k Soudnímu dvoru EU. Slovensko totiž neproplácí příspěvky těžce zdravotně postiženým občanům EU, kteří jsou na Slovensku pojištění, avšak žijí v jiném členském státě a dopouští se tak diskriminace (tisková zpráva zde).

Slovensko tedy zřejmě neposkytlo dostatečné argumenty a záruky v reakci na odůvodněné stanovisko Komise. Konkrétně Slovensko neexportuje do ostatních členských států dávky dlouhodobé péče nazývající se peňažný príspevok na opatrovanie, peňažný príspevok na osobnú asistenciu a peňažný príspevok na kompenzáciu zvýšených výdavkov (dále jen „dávky“). Tyto dávky jsou určeny pro fyzické osoby, které mají snížené tělesné, smyslové či duševní schopnosti o více jak 50% oproti ostatním osobám a jsou proto dlouhodobě odkázány na cizí pomoc pro překonání tohoto znevýhodnění. Pro srovnání - v Čechách se příspěvek na péči může vyšplhat až k 12 tisícům Kč měsíčně, na Slovensku je to kolem 100 eur, což rozhodně není zanedbatelná částka.

Jednáním Slovenska jsou nejvíce postiženi starší občané (penzisté), kteří pracovali na Slovensku, tam platili zdravotní a sociální pojištění, jsou nyní těžce postižení (např. po infarktu či mrtvici), žijí v jiném členském státě a pobírají pouze slovenský důchod. Typickým příkladem je Čech, který pracoval celý život na Slovensku, pobírá slovenský důchod a nyní žije v České republice. Těchto osob jsou v ČR stovky. S odkazem na čl. 25 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení („nařízení“, „koordinační nařízení“) jim byl odejmut český příspěvek na péči (a další podobné příspěvky) s tím, že pokud starobní důchod pobírají ze Slovenska, pak podléhají předpisům státu, který důchod vyplácí. O dávky tak mají zažádat na Slovensku dle slovenských právních předpisů. Slovensko ale tyto dávky od svého přistoupení k EU v roce 2004 do zahraničí v podstatě neproplácelo a rozhodnutí Soudního dvoru EU může trvat ještě několik let. Kdyby tyto osoby měly trvalý pobyt na Slovensku, příspěvek by jim dle slovenských zákonů však vyplácen byl.

V čem tkví spor?

Spor se vede mezi Slovenskem a Evropskou komisí o to, jestli výše zmíněné dávky spadají pod rationae materiae koordinačního nařízení, tedy jestli je Slovensko povinno dávky exportovat (a za jakých podmínek) do ostatních států EU. Koordinační nařízení sociální zabezpečení v EU neharmonizuje, pouze stanoví pravidla pro usnadnění volného pohybu osob v členských státech dle čl. 48 SFEU. (Ačkoliv mělo koordinační nařízení upřesnit pravidla oproti nařízení č. 1408/71, které nahradilo, stejně vám při jeho čtení budou vstávat vlasy hrůzou.)

Na osoby, na které se vztahuje nařízení, se použijí předpisy pouze jednoho členského státu (čl. 11 (1) nařízení). Věcná působnost nařízení se netýká všech sociálních dávek, ale pouze těch vyjmenovaných v čl. 3 (1) nařízení. Peňažný príspevok na opatrovanie, peňažný príspevok na osobnú asistenciu a peňažný príspevok na kompenzáciu zvýšených výdavkov není v nařízení přímo zmíněn. Různorodost sociálních systémů a dávek v členských státech je ve vztahu k nařízení velkým problémem. Jednotlivé sociální dávky nejenže se v členských státech jinak jmenují, ale mohou v jednom státě vycházet z nemocenského pojištění, v druhém ze zdravotního pojištění, někde jsou příspěvkové, někde nepříspěvkové či smíšené, v některých státech není mezi těmito různými systémy dělán vůbec rozdíl. Na(ne)štěstí máme Soudní dvůr EU, který vytvořil autonomní výklad jednotlivých pojmů v nařízení, jež mohou mít (a často mají) jiný význam než v národní legislativě států. To je u sociálního zabezpečení dost citlivá záležitost.

Soudní dvůr v rozsudku Molenaar (C-160/96) rozhodoval spor podobný našemu a určil, že peněžitá dávka v nemoci je periodicky vyplácený příspěvek, nezávislý na již vzniklých výdajích na péči, mající formu finanční pomoci ke zlepšení životní úrovně osoby vyžadující péči. Pod tuto definici lze jistojistě podřadit i peňažný príspevok na opatrovanie, peňažný príspevok na osobnú asistenciu a peňažný príspevok na kompenzáciu zvýšených výdavkov. V následující kauze Jauch (C-215/99) Soudní dvůr stanovil, že rakouský příspěvek na péči je peněžitou dávkou v nemoci, poskytovanou osobě vyžadující cizí péči, pokud tato osoba splňuje podmínky pro nárok na tuto dávku bez ohledu na místo trvalého bydliště. Tyto dávky tedy podléhají exportu a odvíjí se od pojištění. To ostatně shledal i Nejvyšší správní soud ve vztahu k ekvivalentním českým dávkám v 3 Ads 31/2010 – 96. Tím se tyto dávky dostaly do věcné působnosti nařízení a podléhají koordinaci jako „dávky v nemoci“ (čl. 3 (1) (a) nařízení), a to peněžité. Podle obecného pravidla jsou peněžité dávky v nemoci vypláceny podle právních předpisů toho státu, kde je osoba pojištěna, bez ohledu na to, ve které zemi bydlí. (Věcné dávky se od peněžitých liší tím, že je vyplácí přímo instituce místa bydliště na náklady příslušného státu, zatímco peněžité vyplácí přímo příslušný stát). Ve vztahu k důchodcům nárok na dávku ze strany příslušného členského státu vyplývá z příslušnosti členského státu poskytovat důchody v důsledku předchozího pojištění dle čl. 29 nařízení. Jestli je samotná dávka v legislativě členského státu příspěvková, nepříspěvková či smíšená pro určení věcné působnosti Soudní dvůr nezajímá. Ten zkoumá účel a charakter dávky, právní postavení příjemce apod.

A v tom je právě kámen úrazu.

Slovensko se domnívá, že lidé žijící mimo Slovensko na tyto dávky nemají nárok, jelikož tyto dávky mají charakter zvláštní nepříspěvkové peněžité dávky ve smyslu čl. 70 nařízení, které exportu nepodléhají. Je to totiž zvláštní nepříspěvková peněžitá dávka, která se dávkám v čl. 3 (1) nařízená podobá, ale má dostatečné odlišnosti. Dle Slovenska totiž nejde o dávku příspěvkovou, kterou zakládá pojištění, naopak je hrazena přímo ze státního rozpočtu. Navíc jsou dávky určeny výhradně k poskytování zvláštní ochrany pro zdravotně postižené, úzce spojené s jejich sociálním prostředím v dotyčném členském státě. Dle Slovenska se tyto dávky poskytují výlučně v členském státě, v němž dotyčné osoby bydlí, v souladu s jeho právními předpisy a poskytuje je instituce místa bydliště na své náklady. Slovensko se také snažilo tyto dávky zařadit do Přílohy X nařízení, které explicitně uvádí neexportovatelné dávky, to se mu ale nepodařilo.

Pokud se podíváme do slovenského zákona č. 447/2008 o peňažných príspevkoch na kompenzáciu ťažkého zdravotného postihnutia (či do českého zákona č. 108/2006 Sb. o sociálních službách) zjistíme, že se opravdu jedná o nepříspěvkovou dávku, která náleží každému občanovi EU, který má trvalý pobyt na území Česka/Slovenska déle jak 3 měsíce a splní podmínky zdravotního postižení. Poskytována je tedy bez diskriminace všem občanům EU, kteří splní další podmínky. S pojištěním nemá nic společného, pro české/slovenské úřady není směrodatné, zda osoba pracovala či pobírala důchod v ČR či jinde. Na základě koordinačního nařízení však i Český občan v Čechách přijde o tyto dávky kvůli tomu, že je pojištěn v jiném státě EU. Jistě, dle koordinačního nařízení by měl pobírat exportované peněžité dávky dlouhodobé péče ze státu, kde byl pojištěn, otázkou však je, jestli stát pojištění vůbec dávky dlouhodobé péče poskytuje a za jakých podmínek. Systém sociálního zabezpečení je totiž v jednotlivých státech tak různorodý, že tyto dávky jinde nemusí existovat.

Jak bylo uvedeno výše, národní systém sociálního zabezpečení není při interpretaci jednotlivých dávek pro Soudní dvůr směrodatný a neexportovatelné dávky v čl. 70 nařízení interpretuje velice restriktivně. Nařízení se vztahuje na všechny dávky stanovené v jeho věcné působnosti, bez ohledu na to, zda jsou poskytovány v režimu obecných nebo zvláštních systémů, příspěvkových nebo nepříspěvkových systémů. Proto se bude paradoxně příspěvek na péči, který dle českého a slovenského práva patří do sociálních služeb (jde z rozpočtu), odvíjet dle evropského práva od pojištění. Ani vlastně není jisté, od jakého pojištění, jelikož v případě výše zmíněného Molenaara a Jaucha byly dávky v nemoci poskytovány ze systému, kde je spojené zdravotní a nemocenské pojištění (Francie, Německo, Rakousko), nicméně v Česku a na Slovensku jde o dva odlišné systémy.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že Slovensko bude s nejvyšší pravděpodobností odsouzeno za porušování práva EU, protože jeho argumenty již byly vyvráceny ustálenou judikaturou Soudního dvora. Řízení před Soudním dvorem může nicméně trvat až 2 roky, což není moc dobrá zpráva. To by nemělo nicméně poškozené odradit od toho, aby podali žádost o příspěvek na Slovensku (upozornění – dle slovenských právních předpisů!). S tím se pojí asi nejdůležitější rozdíl oproti ČR - Slováci vyplácí příspěvky osobě pečující, což může být pouze fyzická osoba, ne např. domov důchodců. Žádost tedy nepodává osoba pečovaná, ale osoba pečující. V případě zamítavého rozhodnutí je nutné pokračovat v soudním řízení s odkazem na přímo použitelné koordinační nařízení a judikaturu Soudního dvora EU.

Jednou z možností pro důchodce je oslovit Českou správu sociálního zabezpečení, jestli by nešlo „vyšťourat“ alespoň pár měsíců studia či práce v České republice. V případě, že by občan totiž pobíral starobní důchod z více členských států, k vyřízení peněžité dávky by byl příslušný stát, kde občan bydlí (čl. 23 a čl. 29 nařízení).

Je nicméně těžko pochopitelné, proč české úřady nebyly od roku 2004 ve věci aktivnější, když jsou jednáním Slovenska postiženi zejména občané nacházející se na území ČR. České úřady mohly např. dosáhnout se Slováky dohody na základě čl. 21 nařízení („Na základě dohody mezi příslušnou institucí a institucí místa bydliště nebo pobytu však může tyto dávky poskytovat instituce místa bydliště nebo pobytu na náklady příslušné instituce v souladu s právními předpisy příslušného členského státu.“), či analogicky použít čl. 29 ve spojení s čl. 24 nařízení a poskytovat osobám peněžité (stejně jako věcné dávky) samy, protože na ně tyto osoby mají nárok dle slovenských předpisů. České úřady nicméně pouze dávky odebíraly, i když věděly, že je Slovensko neproplácí. Čeští občané by si teoreticky mohli stěžovat na porušení čl. 30 odst. 1 Listiny základních práv a svobody ČR, tj. práva na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří a při nezpůsobilosti k práci.

V době, kdy státy šetří a sociální zabezpečení je největším zatěžovatelem státního rozpočtu bude k podobným neshodám ohledně výkladu nařízení docházet pravděpodobně častěji.

Adéla Kábrtová