Prezidentské volby zabalené do fíkových listů transparentnosti

Nadcházející přímé volby prezidenta republiky jsou do značné míry reakcí na zákulisní tahanice, probíhající při volbách minulých. Bohužel, namísto rozumného schválení tzv. stykového zákona, předpokládaného čl. 40 Ústavy, který by mohl eliminovat většinu problémů, šokujících veřejnost v přímém televizním přenosu při volbách předchozích (zejména nekonečné rozepře, zda má být hlasování tajné či veřejné), zvítězila velmi zjednodušená představa, že více přímých voleb přinese více demokracie a kvalitnější kandidáty (nechci nikomu křivdit, ale skoro to připomíná okřídlené rčení, že více pruhů znamená více adidas). Prostě, lidé chtějí přímé volby, tak je mají mít. Pohříchu však chybějí jakékoliv přesvědčivé argumenty, proč to tak musí být.

Nemá ale smyslu plakat nad rozlitým mlékem ani zoufat nad tím, jak málo času zbývá na přípravu vskutku hladkého průběhu voleb. Je třeba si přiznat, že s tímto typem voleb zatím prostě nemáme žádné zkušenosti a že se všichni aktéři volebního procesu teprve budou učit. Nyní jde tedy o to, začít diskutovat nad těmi částmi volebního zákona (č. 275/2012, který nabude účinnosti v pondělí 1. října), jež mohou způsobovat zřejmě největší výkladové problémy. Věřím, že čtenář pochopí, že budu z pochopitelných důvodů velmi zdrženlivý při jejich hodnoceních a jde mi skutečně jen o jakýsi nástřel některých nejednoznačných otázek.

Předně, s ohledem na ustálenou judikaturu (zejména) Ústavního soudu se asi není třeba obávat velkých výkladových problémů ve fázi podávání kandidátních listin. Jakkoliv totiž je dikce zákona v § 25 odst. 5 značně zavádějící a nereálná, pokud požaduje prověřování správnosti údajů na peticích (pro srovnání: ve volbách do Senátu se prověřuje toliko úplnost údajů, což je samozřejmě něco zcela jiného), je vhodné připomenout judikaturu Ústavního soudu (zejména) z roku 1996, kdy se konaly historicky první senátní volby. V řadě nálezů tehdy Ústavní soud zdůraznil, že úkolem volebních orgánů není mechanický výklad případných pochybení kandidujících subjektů, nýbrž zohlednění účelu zákonné úpravy, kterým je umožnit a chránit svobodnou soutěž politických sil v demokratické společnosti. Z toho plyne zásada, podle níž by v případě jakýchkoliv pochybností měla být umožněna účast v politické soutěži (např. nález IV. ÚS 276/96); byť samozřejmě v případě, kdy by počet podpisů na petici nedosahoval zákonem požadovaného počtu anebo by u některých petentů vůbec nebyly uvedeny příslušné údaje, nelze tyto nedostatky prominout (usnesení I. ÚS 271/96). Mám za to, že z této judikatury lze dovodit jasná vodítka i pro postup v prezidentských volbách.

Ostatně, požadovat po ministerstvu vnitra přezkum správnosti předložených údajů je z velké části sci-fi. Pokud totiž zákon (chválabohu!) nepožaduje úřední ověření podpisu na petici a uvedené údaje jsou formálně úplné, nelze reálně požadovat, aby byli petenti oslovováni, zda skutečně petici podepsali či nikoliv. Nemělo by to smysl již proto, že s odstupem času by třeba tohoto svého kroku litovali a nemuseli by říci pravdu. A uvažovat o grafologické analýze je již zcela "mimo mísu" – nemluvě o tom, že jen ze samotného podpisu nelze vždy zcela potvrdit, že jej skutečně učinila daná osoba.

Daleko větší problémy přinesou pravidla financování volební kampaně. O nich velmi kriticky píše Marian Kokeš v příloze Lidových novin Právo a justice (vyjde zřejmě 4. 10.) a doporučuji se s tímto textem seznámit.

Velký ústavně právní problém představuje již samotné zákonné omezení výdajů na volební kampaň. Jestliže se totiž shodneme na tom, že volební kampaň není ničím jiným než realizací některých základních (především politických) práv, plyne z Listiny, že jejich omezení nemůže být libovolné, nýbrž je limitováno samotnou Listinou. Příkladmo svobodu projevu lze omezit, jen je-li to nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti (čl. 17 odst. 4 Listiny). Bude proto zřejmě až na rozhodnutí Ústavního soudu s definitivní platností vyložit, zda toto omezení výdajů je podřaditelné pod některý z uvedených případů. Nebudu zastírat, že v tomto směru mám určité pochybnosti.

Zákonná limitace volebních výdajů je navíc jen příslovečným fíkovým listem, který stejně nezabrání překračování těchto výdajů, pakliže na tom bude mít někdo zájem. Jak totiž ukazuje praxe států, které k podobnému řešení přistoupily (např. Rakousko), je velmi jednoduché tato omezení obejít: zejména tzv. předfakturací anebo nepřiznáváním některých výdajů buď vůbec anebo jejich skutečné výše. Aktuální prezidentské volby navíc trpí tím, že volební kampaň začala ještě před nabytím účinnosti volebního zákona a bylo by proto velmi problematické zpětně vztahovat omezení v tomto zákoně obsažená již na jednání, k nimž došlo dříve, tedy před účinností zákona. Pokud bych proto měl k zákonem stanoveným výdajům shrnout možné výhrady, jde o opatření ústavněprávně nanejvýš sporné a z praktického hlediska neefektivní.

Další problém vyvstane napovrch prostým porovnáním zákona o politických stranách a volebního zákona. Jestliže totiž zákon o politických stranách velmi limituje politické strany ohledně osob jejich sponzorů (nesmí přijímat dary např. od státu, obcí, právnických osob s účastí státu přesahující 10%, zahraničních právnických osob anebo cizinců, kteří nemají trvalý pobyt v ČR apod.), nestanoví zákon o volbách prezidenta omezení žádná. Vzniká tak značná nelogičnost spočívající v tom, že zmíněné subjekty sice nesmějí sponzorovat politické strany, aby jim tak pomohly např. v letošním krajském volebním klání; současně jim však nic nebrání sponzorovat prezidentské kandidáty, byť se bude třeba rovněž jednat o kandidáty navržené politickými stranami.

Konečně poslední problém, na který bych rád upozornil, je nově zavedené řízení ve věci porušení pravidel financování volební kampaně. Příslušným k rozhodování bude v těchto případech Městský soud v Praze, který bude oprávněn rozhodnout o povinnosti odvést do státního rozpočtu jeden a půl násobku částky, ohledně které bylo zjištěno porušení pravidel financování volební kampaně. Proti tomuto řešení lze vznést celou řadu námitek. Opět je např. správním soudům přiznána kompetence, která není v souladu s naší koncepcí správního soudnictví (správní soud zde nebude přezkoumávat zákonnost a správnost správního rozhodnutí, nýbrž bude přímo rozhodovat o uložení sankce), Nejvyšší správní soud se fakticky stává odvolacím soudem (kasační stížnost proti rozhodnutí městského soudu má totiž odkladný účinek) a tak by bylo možno pokračovat.

Z pohledu volebního soudnictví však vzniká další problém: velmi pravděpodobně bude docházet k paralelním řízením, jejichž předmět se může velmi překrývat, nicméně rozhodováno bude ve dvou zcela odlišných režimech a jinými orgány. Určitě totiž nelze vyloučit, aby porušení pravidel financování volební kampaně bylo zkoumáno nejen městským soudem ve shora popsaném zvláštním řízení, nýbrž také přímo Nejvyšším správním soudem v řízení o ochraně ve věci volby prezidenta. Pokud totiž zákon (§ 66 odst. 2) výslovně stanoví, že neplatnost volby může být prohlášena, jsou-li porušena ustanovení zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby prezidenta, je nasnadě, že tímto porušením zákona může být též porušení pravidel financování volební kampaně. Bude proto velmi zajímavé sledovat, jak správní soudy budou řešit např. situaci, kdy soud zamítne volební stížnost, neboť dospěje k závěru, že kampaň byla financována v souladu se zákonem, nicméně městský soud později dospěje k závěru opačnému a jeho názor následně potvrdí Nejvyšší správní soud.

Závěr: novinky obsažené v zákoně o volbách prezidenta republiky, týkající se financování kampaně, nic podstatného neřeší a ve svém důsledku mohou u veřejnosti vyvolat příslovečný frustrační motiv. Abych nicméně nebyl negativistický, nový zákon představuje i velkou intelektuální výzvu a cvičení „šedých buněk mozkových“ pro všechny aktéry volebního procesu. Je tedy věru nač se těšit:-)