Politická otázka či odepření spravedlnosti?

V dnešním postu se chci věnovat otázce, o které jsem zatím nikdy nepsal, a půjde vesměs o mé prvotní myšlenky k této věci.

Vždy mě překvapovalo, že vzhledem k problémům, jaké americký způsob boje proti terorismu krátce po 11. září z pohledu lidských práv přinášel, se obětem příliš nedaří domoci se nápravy před americkými soudy. V řadě rozhodnutí, kde údajné oběti porušení lidských práv ze strany USA nebyly úspěšné, jednalo se o nějakou variaci na téma politické otázky. Tedy soudy žalobu odmítly s odkazem na nedostatek pravomoci o věci rozhodnout, protože by prý zasahovaly do oblasti, která je ve výlučné pravomoci jiných složek moci.

Nechci se zde zabývat doktrínou tzv. politické otázky obecně, tedy, zda existují nějaké oblasti o kterých by soudy neměly rozhodovat (viz zejména Baker v. Carr, 369 U.S. 186 (1962)). Zajímá mě pouze, zda politická otázka, což je doktrína judikovatelnosti předloženého sporu, má místo v oblasti lidských práv.


S odkazem na doktrínu politické otázky byla například odmítnuta žaloba snažící se předejít zamýšlenému usmrcení (tzv. targeted killing) člena Al-kajdy al-Aulaqiho, který byl nakonec vloni v září zabit útokem bezpilotního letounu v Jemenu. Takové široké pojetí politické otázky, nedovolující soudní přezkum ani jednotlivé válečné operace (ponechme nyní stranou, zda jde vůbec o ozbrojený konflikt ve smyslu mezinárodního práva), bylo kritizováno i konzervativními právníky.

Jeden z nejvíce zarážejících případů je však patrně Maher Arar, kanadský a syrský občan žijící v Kanadě, který byl omylem podezříván z napojení na Al-kajdu. Arar byl zatčen v roce 2002 na přestupu na New Yorském letišti a bez možnosti soudního přezkumu odeslán do Sýrie, kde byl asi rok vězněn a mučen. Následně byl navrácen domů do Kanady. Kanadská vláda se mu následně omluvila za svou účast na jeho zatčení a dala mu odškodnění 10 mil. dolarů. V USA se však žádné omluvy či odškodnění dosud nedočkal a jeho jméno je údajně stále na americkém seznamu teroristů, což mu mimo jiné znemožňuje v USA používat leteckou dopravu. Jeho civilní žaloba byla definitivně zamítnuta plénem New Yorského federálního odvolacího soudu (Nejvyšší soud mu odmítl udělit certiorari).

I když Ararův nárok ztroskotal na otázce neexistence žaloby na nelegálnost a náhradu škody za výjimečnou rendici (extraordinary rendition), tak závěr, že tuto věc žalovat před americkými soudy nelze (konkrétně šlo o to, zda v této oblasti je možná tzv. Biven žaloba - žaloba přímo na porušení ústavy), byl odůvodněn zejména tím (dalšími důvody byly citlivost utajovaných informací, které by bylo nutno v takovém řízení posuzovat, nutnost posuzovat diplomatické záruky, atd. vesměs však věci, které v jiných jurisdikcích žádné problémy nečiní), že rendice jsou prerogativou moci výkonné, jde o věc, která se dotýká zahraniční a bezpečnostní politiky a do té soudy nemohou zasahovat: „the judicial review of extraordinary rendition would offend the separation of powers and inhibit this country’s foreign policy“. (viz zejm. str. 40-42 rozsudku). Jinými slovy, budu-li to trošku vulgarizovat, tak soud říká: „Byl jste mučen? Možná, ale to je věcí vlády v oblasti stanovování bezpečností a zahraniční politiky. My s tím nic dělat nemůžeme“. Musím říci, že takovýto způsob dělby moci zdá se mi poněkud nešťastným...

Obdobně před americkými soudy neuspěl El-Masri, německý občan omylem považovaný za teroristu, který byl unesen z Makedonie a mučen v Afghánistánu. V současné době ESLP rozhoduje o jeho stížnosti proti Makedonii, která byla před několika dny postoupena velkému senátu.

Politická otázka není však doktrínou pouze amerických soudů, ale je používána i na evropském kontinentě. Ve věci Markovic ESLP řešil stížnost proti Itálii na porušení čl. 6 EÚLP z důvodu odepření práva na soud. Stěžovatelé se před italskými soudy domáhali náhrady škody za zabití svých příbuzných při náletu NATO na budovy televizní a radiové stanici v Bělehradě v době kosovského konfliktu. Italský kasační soud však žalobu odmítl s tím, že způsob vedení války je otázkou vlády, kterou soudy nemohou přezkoumávat. Zde tedy nejde o oblast lidských práv, ale o příbuznou oblast humanitárního práva. Přesto mi takové rozhodnutí italských soudů přijde velmi široké. Zvlášť pokud si uvědomíme, že způsob vedení války je poměrně podrobně regulován právě pravidly humanitárního práva. Není mi jasné, proč by italské soudy nemohly rozhodnout tuto čistě právní otázku, zda daná válečná operace byla v souladu s humanitárním právem, či nikoliv. Velký senát ESLP poměrem deseti hlasů k sedmi porušení čl. 6 neshledal. Nicméně disentující stanoviska jistě stojí za přečtení.

Přijde mi, že aplikace doktríny politické otázky ve sporech o porušení lidských práv, či příbuzných oblastí jako humanitární právo, je poněkud nešťastná. Lidská práva jsou práva, která má člověk vůči vládě. Je tedy za prvé logicky rozporné tvrdit, že o jejich aplikaci a dodržení v dané situaci má rozhodnout vláda. To je blízko tvrzení že Petr má dluh 100 Kč, ale o tom, zda má dluh 100 Kč rozhodne on. Doktrína politické otázky obecně totiž nejen že říká, že soudy nemají pravomoc o věci rozhodovat (negativní vymezení), ale že to je otázka, která je na rozhodnutí jiných složek moci (pozitivní vymezení).

Protože lidská práva jsou práva vůči státu je obecně nevhodné nechat o nich rozhodovat jen výkonnou složku moci. I když samozřejmě od demokratických vlád očekáváme, že budou lidská práva dodržovat a sama je chránit, je třeba nějaké další složky moci, která o rozsahu povinností vlády rozhodne a případně poskytne nápravu jedinci jehož práva porušena byla. Proto minimálně od konce druhé světové války se v Evropě rozšířil princip, že lidská práva by měla být pod ochranou moci soudní.

Pokud jde o konkrétní situaci v Česku, tak mi přijde, že v oblasti lidských práv taková doktrína nemá své místo už z důvodu pravomocí Ústavního soudu. Podle čl. 87 odst. písm. d) má Ústavní soud pravomoc rozhodovat o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Česká ústava tedy pravomoc rozhodovat o zásazích do lidských práv svěřuje v konečném důsledku Ústavnímu soudu. Ten tedy nemůže stížnost na porušení lidských práv odmítnout s odůvodněním že jde o otázku o které mají rozhodovat jiné složky moci.

Samozřejmě Ústavní soud může v konkrétních otázkách nechat jiným složkám moci široký prostor pro uvážení (jako například výši daní z pohledu čl. 11 Listiny, viz Pl. ÚS 29/08 o ústavnosti daně z převodu nemovitostí, § 39) a může vyslovit neporušení daného lidského práva. Ale to už je pojmově zcela něco jiného než říci, že o výši daní nesmí vůbec rozhodovat.

Pokud jde o praxi českého Ústavního soudu, tak jsem v NALUSu byl schopen dohledat následující rozhodnutí, kde se explicitně zmiňuje doktrína politické otázky:

a) Pl.ÚS 50/06 o rozpočtovém určení daní29. Návrh uvádí, že skutečným smyslem zrušení napadených ustanovení má být vyprovokování veřejné debaty a následné stanovení "životního minima obce, tj. zákonné garantování takových příjmů, které by zajistily fungování územní samosprávy a odpovídající životní podmínky i obyvatelům menších obcí.". Ústavní soud v tomto bodě zdůrazňuje, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Není proto smyslem jeho rozhodovací činnosti zahajovat či spouštět jakoukoliv politickou diskusi. Většina účastníků řízení, stejně jako dalších institucí, které se k návrhu vyjádřily, zdůraznila komplexní politickou povahu celé věci, která vyžaduje jistou míru experimentování, ale také zkušeností s reálným časovým dopadem zákona do fungování jednotlivých obcí. Ústavní soud upozorňuje, že s ohledem na podstatu fungování soudní moci žádnými informacemi v těchto oblastech nedisponuje a disponovat ani nemůže. I proto mu nepřísluší se k účelnosti, spravedlnosti či rozumnosti právní úpravy jakkoliv vyjadřovat (obdobné úvahy vedly Nejvyšší soud USA k formulování zásady zdrženlivosti soudu v otázkách primárně politických - viz political question doctrine).

Odkaz na doktrínu politické otázky tu však není nějakým nosným důvodem rozhodnutí (tím je neshledání diskriminace – viz § 24-25 nálezu). Zdá se, že jím chtěl ÚS pouze říci, že nemá potřebnou expertizu, aby stanoval nejvhodnější pravidla pro rozpočtové určení daní. Pouze přezkoumává soulad těchto pravidel s ústavou.

b) Pl.ÚS 2/03 o cenové regulaci nájemného

„Posouzení, zda nastalý stav vyžaduje vydání cenového moratoria, jakož i volba následných ekonomických opatření v zásadě patří mezi tzv. political questions, jež soudní moci nepřísluší posuzovat, to ovšem za předpokladu, že výkonná moc respektuje zákonné meze.“

Tady bych řekl, že je zmínka o political question poměrně neškodná a v zásadě říká jen banalitu, že pokud je vláda k něčemu zmocněna zákonem je na ní, zda to zmocnění využije. Na soudu je poté rozhodnout, zda tak učinila v souladu se zákonem.

c) Nálezy týkající se reformních zákonů z roku 2007 (Pl.ÚS 1/08 a Pl. ÚS 2/08) primárně vymezují rozsah přezkumu sociálních práv. Oba obsahují následující větu:

„Posoudit otázku účelnosti, vhodnosti a sociální spravedlnosti zákonné úpravy v této oblasti je pouze v pravomoci zákonodárce, do jehož činnosti Ústavní soud kromě případů zjištěné neústavnosti zasahovat nemůže. Jedná se totiž o otázky v podstatě politické, kam primárně spadá i celá oblast tzv. sociálních práv.“

Nicméně nálezy následně formulují pravidla přezkumu sociálních práv, která, byť poměrně deferenční, přeci jen určitý přezkum představují (viz zejména Pl.ÚS 1/08, § 103). Není tedy jasné proč Ústavní soud zmiňoval, že “celá oblast tzv. sociálních práv je v podstatě politickou otázkou“ a co tím myslel. Naštěstí se tak následně nechová a jde tedy pravděpodobně pouze o jeden nešťastný výrok. To se samozřejmě v mnohastránkovém rozhodnutí může lehce stát.

d) Pl.ÚS 25/07 , Ústav pro studium totalitních režimů

49. Ústavní soud musí předeslat, že samotné zřízení Ústavu nemá žádný ústavněprávní rozměr. Je totiž legitimním právem státu takovou instituci zřídit, a to přesto, že zde již existují jiné instituce, které se obdobnou problematikou zabývají. Nemůže do svých úvah zahrnout otázku účelnosti instituce zřizované zákonem, kterou argumentují navrhovatelé, protože taková úvaha spadá do oblasti politického rozhodování, a pokud by z takové úvahy vycházel, porušil by princip dělby moci.


Lze tedy shrnout, že Ústavní soud vesměs tuto doktrínu používá velmi zřídka a pokud odhlédneme od nešťastných výroků ve věcech Pl.ÚS 1/08 a Pl. ÚS 2/08 (které však nejsou následně v odůvodnění a aplikaci ústavy reflektovány) tak tuto doktrínu ještě nikdy nepoužil ve smyslu, že by neměl rozhodnout o otázce mající dopad na lidská práva.