Co dál?
V předchozích příspěvcích jsem kritizoval, teď bych se rád zamyslel konstruktivně: co mají soudy a politická moc v reakci na nález Ústavního soudu dělat? Dále uvedené platí pouze v případě, že ze strany EU nenastane žádná reakce na konstatování ÚS o tom, že Soudní dvůr EU (SDEU) jednal ultra vires. Do úvah tímto směrem se (zatím) pouštět nebudu, neboť ÚS spustil proces, který v EU nemá obdoby – a jsem zvědavý, zda zůstane bez odezvy.
Vycházím přitom z toho, že ani pro jednoho z aktérů (a to ani pro ÚS) není přijatelná varianta, která by respektovala jak Ústavní soud, tak SDEU: totiž vyplácet příspěvky všem, bez ohledu na jejich občanství. Česká republika by ztratila jakoukoliv možnost kontrolovat výši vyplácených důchodů: co když se např. Slovensko rozhodne snížit výplatu důchodu lidem, kteří mají podle nálezů ÚS nárok na dorovnání?
Začněme u NSS (a správních soudů obecně). NSS by si měl přestat hrát s ohněm a začít respektovat Ústavní soud. Po vynesení rozsudku SDEU ve věci Landtová mi dlouho nebylo jasné, jak se vlastně může Ústavní soud ještě dostat do hry: Soudní dvůr totiž výslovně vyloučil, že by vnitrostátní soudy samy o sobě přestávaly vyrovnávací příspěvky přiznávat. Tím by vlastně nebylo stěžovatele, který by se s porušením svých práv obrátil na Ústavní soud, poněvadž by až do přijetí komplexní úpravy (viz. bod 53 rozsudku Landtová) příspěvek musel být vyplácen všem.
Místo toho však Nejvyšší správní soud v navazujících řízeních rozhodl, že jelikož Ústavní soud judikaturu o vyrovnávacím příspěvku vystavěl mj. na závěrech o aplikovatelnosti práva EU, jež mohl učinit pouze Soudní dvůr, nepovažuje jeho judikaturu za závaznou v precedenčním smyslu. Odkázal přitom mimo jiné i na argumentaci samotného Ústavního soudu v nálezu II. ÚS 1009/08, kde Ústavní soud postihl porušení povinnosti položit předběžnou otázku k SDEU ústavní sankcí.
Striktně vzato to není ze strany NSS porušení rozsudku SDEU ve věci Landtová, a vstřícná interpretace by říkala, že tím chtěl NSS dát Ústavnímu soudu šanci se k věci vyjádřit – a třeba i položit předběžnou otázku do Lucemburku. Další pasáže, kde NSS výslovně ÚS vyzývá k tomu, aby přezkoumal rozsudek SDEU z hlediska materiálního ohniska Ústavy, to však spíše vylučují. A jak dnes víme, ÚS se nechal vyprovokovat k reakci, která (zcela zbytečně) do sporu zatáhla i Soudní dvůr.
S ohledem na loajalitu k Ústavnímu soudu, kterou by NSS měl ctít (bez ohledu na to, co si o správnosti rozhodnutí ÚS myslí – a já spolu s ním), by pak NSS měl předložit předběžnou otázku k SDEU a dotázat se na upřesnění rozsudku Landtová: tj. na to, zda tedy existují důvody, které by diskriminační zacházení s občany EU ospravedlnily a to ve světle posledního nálezu ÚS. S ohledem na to, že však mezitím ÚS vyhlásil SDEU válku, podobnou vstřícnost jako v prvním rozhodnutí bych od Soudního dvora nečekal.
Uvedený krok by měl ještě jednu výhodu: pozdržel by rozhodování o věci až do chvíle, než se obmění složení ÚS (do srpna 2013 8 soudců, zbytek pak brzy potom). NSS (a my všichni s ním) by však musel doufat, že mu rozhodnutí o položení předběžné otázky k SDEU mezitím nezruší, jako to učinil v III.ÚS 1012/10 (Slovenské důchody XVI).
NSS bych naopak v tuto chvíli nedoporučoval otázku typu: jaké jsou účinky rozhodnutí ÚS, který shledal rozhodnutí SDEU ultra vires, pro ostatní orgány dotčeného členského státu. Očekávatelná odpověď z Lucemburku (co jiného, než že „nicotné“, by asi tak mohl SD odpovědět?) by totiž urovnání současné ústavní krize příliš neprospěla.
NSS by se přitom měl řídit zákonem č. 428/2011 Sb., kterým zákonodárce skutečně přijal onu komplexní úpravu a vyplácení vyrovnávacích příspěvků zamezil – všem, tedy i občanům ČR. NSS by tedy měl příspěvek v probíhajících řízeních přiznat (pokud to nevylučují jiné okolnosti – někteří stěžovatelé, pokud se nemýlím, totiž například o důchod ve Slovenské republice ani nepožádali, nebo na něj nemají nárok z jiných důvodů, postavených na „jednoduchém“ právu).
Pokud by však NSS rozhodoval o nárocích, na něž se již dotčená novela vztahuje, měl by je odmítnout (případně – to je otázka, kterou ponechávám v tuto chvíli stranou, se dotázat SDEU, zda je časové vymezení hranice nemožnosti vyplácet přídavek v souladu s obecnými zásadami práva Unie – opět, bod 53 rozsudku Landtová).
Pozorný čtenář se v tuto chvíli zeptá: a jak mohu na jedné straně nabádat NSS, aby začal respektovat ÚS a přitom aplikoval zákon č. 428/2011 Sb., jenž ÚS prohlásil za obsoletní?
Odpovědi jsou dvě. První, která by dále eskalovala napětí mezi Ústavním soudem a politickou mocí, by zněla, že ve svém nálezu šel Ústavní soud za rámec svých pravomocí – přezkoumal zákon tam, kde k tomu neměl pravomoc. Podle mého názoru to je možná interpretace Ústavy, jejím nežádoucím účinkům se však dá vyhnout tím, že politická moc (a NSS) pouze poukáže na to, že ÚS sám dotčený zákon přezkoumal v rámci části nálezu nazvané „obiter dictum“ – tedy té, jež není závazná (ponechávám pro tuto chvíli stranou jinou otázku, a sice zda je postup ÚS, kdy si sám označuje určité části rozhodnutí za obiter, legitimní). Dokud tedy o dotčeném zákoně nerozhodne závazným způsobem, není důvod jej neaplikovat a tvářit se, že je obsoletní. Nakonec byl to sám ÚS, který v nálezu Melčák (Pl.ÚS 27/09)konstatoval:
„Demokratická konstitucionalistika se … shoduje na názoru, dle něhož je rozlišení významu ratia decidendi a obiter dicta pro závaznost precedentu relevantní: ‚napsaný názor precedenčního soudu není závazný celý, závazný je toliko důvod jeho rozhodnutí, ratio decidendi‘“.
Tím se dostávám k možné strategii vlády, jak minimalizovat škody: podobně jako NSS může poukázat na nezávazné účinky „obiter dicta“ nálezu ÚS a nadále dotčený zákon aplikovat.
Můžete se zeptat: a k čemu jí to bude, když se první odmítnutý žadatel na základě onoho zákona obrátí na ÚS a ten ho stejně zruší?
Zde by podobně, jako jsem uvedl již dříve, mohl pomoci institut předběžné otázky k SDEU, pomocí níž by NSS mohl rozhodování o dotčených nárocích pozdržet a vyčkat, než se ke slovu dostane (snad rozumnější) Ústavní soud, složený již novým prezidentem v průběhu příštího roku.
Asi by se hodilo na závěr přihodit pár dobrých rad Ústavnímu soudu. Na to si ale netroufám...
PS: Závěrem poděkování kolegům, s nimiž jsem na uvedené téma čile komunikoval, kterým však nemohu výslovně poděkovat za některé myšlenky, které jsem od nich převzal, popřípadě se jimi inspiroval k vlastním závěrům.
Vycházím přitom z toho, že ani pro jednoho z aktérů (a to ani pro ÚS) není přijatelná varianta, která by respektovala jak Ústavní soud, tak SDEU: totiž vyplácet příspěvky všem, bez ohledu na jejich občanství. Česká republika by ztratila jakoukoliv možnost kontrolovat výši vyplácených důchodů: co když se např. Slovensko rozhodne snížit výplatu důchodu lidem, kteří mají podle nálezů ÚS nárok na dorovnání?
Začněme u NSS (a správních soudů obecně). NSS by si měl přestat hrát s ohněm a začít respektovat Ústavní soud. Po vynesení rozsudku SDEU ve věci Landtová mi dlouho nebylo jasné, jak se vlastně může Ústavní soud ještě dostat do hry: Soudní dvůr totiž výslovně vyloučil, že by vnitrostátní soudy samy o sobě přestávaly vyrovnávací příspěvky přiznávat. Tím by vlastně nebylo stěžovatele, který by se s porušením svých práv obrátil na Ústavní soud, poněvadž by až do přijetí komplexní úpravy (viz. bod 53 rozsudku Landtová) příspěvek musel být vyplácen všem.
Místo toho však Nejvyšší správní soud v navazujících řízeních rozhodl, že jelikož Ústavní soud judikaturu o vyrovnávacím příspěvku vystavěl mj. na závěrech o aplikovatelnosti práva EU, jež mohl učinit pouze Soudní dvůr, nepovažuje jeho judikaturu za závaznou v precedenčním smyslu. Odkázal přitom mimo jiné i na argumentaci samotného Ústavního soudu v nálezu II. ÚS 1009/08, kde Ústavní soud postihl porušení povinnosti položit předběžnou otázku k SDEU ústavní sankcí.
Striktně vzato to není ze strany NSS porušení rozsudku SDEU ve věci Landtová, a vstřícná interpretace by říkala, že tím chtěl NSS dát Ústavnímu soudu šanci se k věci vyjádřit – a třeba i položit předběžnou otázku do Lucemburku. Další pasáže, kde NSS výslovně ÚS vyzývá k tomu, aby přezkoumal rozsudek SDEU z hlediska materiálního ohniska Ústavy, to však spíše vylučují. A jak dnes víme, ÚS se nechal vyprovokovat k reakci, která (zcela zbytečně) do sporu zatáhla i Soudní dvůr.
S ohledem na loajalitu k Ústavnímu soudu, kterou by NSS měl ctít (bez ohledu na to, co si o správnosti rozhodnutí ÚS myslí – a já spolu s ním), by pak NSS měl předložit předběžnou otázku k SDEU a dotázat se na upřesnění rozsudku Landtová: tj. na to, zda tedy existují důvody, které by diskriminační zacházení s občany EU ospravedlnily a to ve světle posledního nálezu ÚS. S ohledem na to, že však mezitím ÚS vyhlásil SDEU válku, podobnou vstřícnost jako v prvním rozhodnutí bych od Soudního dvora nečekal.
Uvedený krok by měl ještě jednu výhodu: pozdržel by rozhodování o věci až do chvíle, než se obmění složení ÚS (do srpna 2013 8 soudců, zbytek pak brzy potom). NSS (a my všichni s ním) by však musel doufat, že mu rozhodnutí o položení předběžné otázky k SDEU mezitím nezruší, jako to učinil v III.ÚS 1012/10 (Slovenské důchody XVI).
NSS bych naopak v tuto chvíli nedoporučoval otázku typu: jaké jsou účinky rozhodnutí ÚS, který shledal rozhodnutí SDEU ultra vires, pro ostatní orgány dotčeného členského státu. Očekávatelná odpověď z Lucemburku (co jiného, než že „nicotné“, by asi tak mohl SD odpovědět?) by totiž urovnání současné ústavní krize příliš neprospěla.
NSS by se přitom měl řídit zákonem č. 428/2011 Sb., kterým zákonodárce skutečně přijal onu komplexní úpravu a vyplácení vyrovnávacích příspěvků zamezil – všem, tedy i občanům ČR. NSS by tedy měl příspěvek v probíhajících řízeních přiznat (pokud to nevylučují jiné okolnosti – někteří stěžovatelé, pokud se nemýlím, totiž například o důchod ve Slovenské republice ani nepožádali, nebo na něj nemají nárok z jiných důvodů, postavených na „jednoduchém“ právu).
Pokud by však NSS rozhodoval o nárocích, na něž se již dotčená novela vztahuje, měl by je odmítnout (případně – to je otázka, kterou ponechávám v tuto chvíli stranou, se dotázat SDEU, zda je časové vymezení hranice nemožnosti vyplácet přídavek v souladu s obecnými zásadami práva Unie – opět, bod 53 rozsudku Landtová).
Pozorný čtenář se v tuto chvíli zeptá: a jak mohu na jedné straně nabádat NSS, aby začal respektovat ÚS a přitom aplikoval zákon č. 428/2011 Sb., jenž ÚS prohlásil za obsoletní?
Odpovědi jsou dvě. První, která by dále eskalovala napětí mezi Ústavním soudem a politickou mocí, by zněla, že ve svém nálezu šel Ústavní soud za rámec svých pravomocí – přezkoumal zákon tam, kde k tomu neměl pravomoc. Podle mého názoru to je možná interpretace Ústavy, jejím nežádoucím účinkům se však dá vyhnout tím, že politická moc (a NSS) pouze poukáže na to, že ÚS sám dotčený zákon přezkoumal v rámci části nálezu nazvané „obiter dictum“ – tedy té, jež není závazná (ponechávám pro tuto chvíli stranou jinou otázku, a sice zda je postup ÚS, kdy si sám označuje určité části rozhodnutí za obiter, legitimní). Dokud tedy o dotčeném zákoně nerozhodne závazným způsobem, není důvod jej neaplikovat a tvářit se, že je obsoletní. Nakonec byl to sám ÚS, který v nálezu Melčák (Pl.ÚS 27/09)konstatoval:
„Demokratická konstitucionalistika se … shoduje na názoru, dle něhož je rozlišení významu ratia decidendi a obiter dicta pro závaznost precedentu relevantní: ‚napsaný názor precedenčního soudu není závazný celý, závazný je toliko důvod jeho rozhodnutí, ratio decidendi‘“.
Tím se dostávám k možné strategii vlády, jak minimalizovat škody: podobně jako NSS může poukázat na nezávazné účinky „obiter dicta“ nálezu ÚS a nadále dotčený zákon aplikovat.
Můžete se zeptat: a k čemu jí to bude, když se první odmítnutý žadatel na základě onoho zákona obrátí na ÚS a ten ho stejně zruší?
Zde by podobně, jako jsem uvedl již dříve, mohl pomoci institut předběžné otázky k SDEU, pomocí níž by NSS mohl rozhodování o dotčených nárocích pozdržet a vyčkat, než se ke slovu dostane (snad rozumnější) Ústavní soud, složený již novým prezidentem v průběhu příštího roku.
Asi by se hodilo na závěr přihodit pár dobrých rad Ústavnímu soudu. Na to si ale netroufám...
PS: Závěrem poděkování kolegům, s nimiž jsem na uvedené téma čile komunikoval, kterým však nemohu výslovně poděkovat za některé myšlenky, které jsem od nich převzal, popřípadě se jimi inspiroval k vlastním závěrům.