Jan Potměšil: Je úředník rozhodující o svém chlebodárci nepodjatý?

Při současném „smíšeném“ či „spojeném“ modelu veřejné správy, kdy obce a kraje vykonávají jak funkce samosprávy, tak v přenesené působnosti i funkce státní správy, někdy dochází k situaci, kdy úředník územního samosprávného celku („ÚSC“), byv zařazen do jeho orgánu (obecní úřad, krajský úřad), rozhoduje ve věcech, kde je účastníkem právě jeho chlebodárce nebo kde má ÚSC na výsledku řízení alespoň eminentní zájem. Může takový úředník rozhodovat skutečně nezávisle, bez vnitřních i vnějších tlaků? Jinými slovy je takový úředník nepodjatý?

Správní soudy (a hádám i správní orgány) dosud odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu („NSS“) ze dne 16.12.2004, č.j. 2 As 21/2004-67, který se s touto otázkou vypořádal tak, že ke vzniku pochybností o nepodjatosti by musela k poměru mezi úředníkem a správním orgánem přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.

První senát NSS se však ve věci č.j. 1 As 19/2010-95 rozhodl od tohoto názoru odchýlit a otázku předložil rozšířenému senátu. Dle jeho výkladu je třeba nestrannost při rozhodování vnímat nejen subjektivně (jak to vnímají účastníci řízení či sám úředník, tedy zda je ze subjektivního pohledu ovlivňují, či zda existují, určité problematické vztahy), ale i objektivně, tedy zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem, že úřední osoba určitým a nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje.

První senát NSS dále dovodil, že v další judikatuře následující úvodem zmíněnému rozsudku již bylo připuštěno, že úředník ÚSC je podjatý, pokud má jeho zaměstnavatel na výsledku řízení vedeného v přenesené působnosti zájem (dotkne se např. jeho majetku; viz rozsudek NSS ze dne 30.1.2008, č.j. 6 As 24/2007-89). Za stěžejní pak první senát považuje judikaturu NSS týkající se vyloučení soudců (usnesení ze dne 29.2.2008, č.j. Nad 4/2008-47, a ze dne 20.8.2009, č.j. Nao 42/2009-21), kteří měli rozhodovat o žalobě proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí téhož soudu vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně. Všichni soudci specializovaných senátů zde byli dle NSS vyloučeni pro možnou podjatost, neboť nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci. Přes argumentaci profesionalitou soudců chtěl NSS jakékoliv pochybnosti vyloučit (na straně žalované vystupoval mj. předseda soudu).

Stejnými hledisky pak má být dle prvního senátu nahlíženo i na případné vyloučení úředních osob, rozhodující úřední osoba by neměla být v žádném vztahu závislosti k jednomu z účastníků řízení. První senát prý nenalézá žádné důvody, proč by na její vyloučení mělo být nahlíženo odlišně od soudců. Jsou-li na soudce kladena tak přísná kritéria při posuzování jejich možné podjatosti, tím ostražitěji by měla být tato kritéria brána v potaz ve vztahu k výkonné moci. Pokud je tedy úřední osoba v určitém stupni objektivní závislosti na účastníku řízení, měla by být věc delegována jinému správnímu orgánu. První senát jinými slovy naznačuje, že zaměstnanci ÚSC rozhodující v řízení, jehož je tento ÚSC účastníkem, jsou z úkonů v řízení vyloučeni.

S požadavkem na nezávislost a nepodjatost (i) úředníků ÚSC se jistě každý občan ztotožní. Úředník sice namítne, že dokáže rozhodovat nezávisle, že státní správa a samospráva jsou formálně odděleny a že o některých řízeních jeho zaměstnavatel, resp. představení, mnohdy ani nevědí, byť se tato řízení ÚSC týkají. Mnozí účastníci velkých stavebních řízení či řízení, kde má zájmy místní politická reprezentace, však budou odlišného názoru. Z nečekané strany se názoru prvního senátu NSS postavili zástupci advokátského stavu, a to Jiří Kindl a Jan Šturm v článku publikovaném v Právních rozhledech č. 3/2011 pod názvem „Jak to bude s podjatostí úředníků územních samosprávných celků?“. Některé jejich argumenty považuji za více než zajímavé:

Autoři v první řadě vytýkají prvnímu senátu, že se nijak nevypořádal s úmyslem zákonodárce, který „generální podjatost“ neznal, resp. nepřipouštěl, přičemž tento úmysl byl ostatně brán v potaz i ve shora prvně zmíněném autoritativním judikátu. (Pro úplnost upozorněme, že judikát se vztahoval ke starému správnímu řádu. Úprava podjatosti je však nyní v zásadě obdobná, a to i napříč ostatními procesními řády. Případný odklon judikatury NSS by taktéž jistě platil pro futuro, k aktuální úpravě.) Oponenti názoru prvního senátu dále upozorňují, že v (novém) správním řádu předkladatel sice původně počítal s delegací věci v případě, kdy by měla úřední osoba rozhodovat ve věci svého zaměstnavatele, resp. „svého“ ÚSC, na základě pozměňovacího návrhu Senátu však byla příslušná ustanovení správního řádu vypuštěna – nelze prý předem generálně konstatovat podjatost všech úředníků ÚSC, pokud tito zákon a priori porušovat nesmějí. Druhým impulsem k pozměňovacímu návrhu byl názor, že vedení řízení je potom v podstatě neproveditelné, jak (prý) bylo zkoumáno i na modelových případech. Dle autorů výše zmíněného článku by pak v případě potvrzení názoru prvního senátu došlo k zásahu soudní moci do legislativní pravomoci, neboť zákon by byl vyložen způsobem, který se zákonodárce prokazatelně snažil vyloučit.

Dále je vedena polemika s klíčovým názorem prvního senátu, že kritéria pro posuzování podjatosti úředních osob exekutivy by měla být rovnocenná, resp. dokonce ještě přísnější, než je tomu u soudců. Autoři argumentují, že záruky nezávislosti a nestrannosti soudců musí být nutně vyšší, než je tomu u administrativního aparátu (kde jsou, jak vyplývá, tyto záruky naopak nižší). Proto je i zakotven soudní přezkum správních rozhodnutí, jehož podstatou je právě přezkum rozhodnutí exekutivy nezávislým a třetím, tj. soudem.

Akceptace závěrů prvního senátu by dále vedla i k absurdním (min. nehospodárným) situacím, kdy by např. o záležitostech nezbytných pro územní rozvoj ÚSC rozhodoval orgán, který nemá vztah k danému území a který postrádá místní znalost poměrů. Proto má být jistě rozhodováno o místních věcech místnímu orgány.

Rozhodování správních orgánů, na něž však má být pohlíženo jako na jeden celek, je dále na rozdíl od rozhodování správních soudů dvoustupňové, tzn. alespoň v jednom stupni rozhoduje správní orgán, u něhož důvody vyloučení dány nejsou.

Názor prvního senátu se tak dle autorů článku rozchází s dosavadní konstantní judikaturou NSS a má argumentační mezery. Rozšířený senát NSS by proto měl vzít v potaz i zjevnou vůli zákonodárce a neporovnatelnost postavení úřadním a soudů, jakož i dvoustupňovost správního řízení. Jen na základě pracovního vztahu úředníků k ÚSC prý nelze konstatovat jejich generální podjatost.

Za velmi silný argument považuji námitku zjevné vůle zákonodárce – pokud „generální“ či „systémovou“ podjatost správního orgánu přímo v zákoně připustil, může soud jeho záměr výkladem zvrátit a nahradit tak de facto jeho vůli? A není prvotní vůle předkladatele, který si problému byl vědom, jakož i potenciální střet s normami ústavní síly (právo na spravedlivý proces), naopak dostatečným impulsem k judikaturní „opravě“ nedokonalého předpisu? (A přísluší pak tato oprava právě NSS, nebo spíše Ústavnímu soudu?)

Dále je opravdu diskutabilní, zda lze skutečně na správní orgány klást stejné nároky, jako na soud, který je soudem mj. právě pro zajištění zcela nezávislého přezkumu správních rozhodnutí, neboť správní orgán v řadě ohledů více či méně z podstaty věci nezávislý není (připomeňme správní trestání, kde je správní orgán vyšetřovatelem i soudcem, připomeňme institut zahajování řízení z moci úřední, připomeňme absenci práva na „zákonného úředníka“ atd.).

Na druhé straně – neměly by být záruky nezávislosti (i) státní správy od počátku (v mezích možností) co nejvyšší a lze spravedlivě požadovat, aby bylo nutno „podjaté“ rozhodnutí vždy ještě žalovat u soudu? A převažuje zásada ekonomie výkonu veřejné správy nad právem na spravedlivý proces? Nejsou procesní pravidla přece jen dostatečně pružná na to, aby rozhodnutí mohlo být na první pohled zákonné, a přesto ve výsledku deformované tlaky působícími na podjaté úředníky?

Argument (Senátu), že úředníci přece a priori nesmí porušovat zákon, naopak nepovažuji za příliš silný – to přece nesmí ani v případech „běžné“ podjatosti, a přesto zde může (musí) dojít k delegaci věci. Podobně argument absencí místní znalosti a neekonomičností delegace věci nepovažuji za příliš přesvědčivý – proč by jinak institut delegace (také z výslovné vůle zákonodárce) existoval? V řadě případů je naopak využíván a „vzdálené“ správní orgány v „cizích“ věcech běžně rozhodují, navíc rozhoduje „sousední“ správní orgán, viz § 131 odst. 4 s.ř., takže i ta „vzdálenost“ je relativní. (Napadají mě zde nikoliv zřídkavé případy, kdy se všichni úředníci určitého orgánu účelově vyloučí, kdy se věc týká nejvyššího představeného rozhodujících úředníků, nebo kdy je příslušný orgán – zjevně z důvodu své „generální“ podjatosti – nečinný, viz delegace rozhodování o pokutě hl. m. Praze za zpackanou opravu Karlova most Krajskému úřadu Plzeňského kraje).

Za přesvědčivý nepovažuji ani argument dvojstupňovostí správního řízení – byť je přezkum rozhodnutí správních soudů založen na kasačním, nikoliv apelačním, principu, je přezkum možný i zde. A je-li podjatý odvolací správní orgán, co pak zmůže nezávislý první stupeň? A je vůbec první stupeň nezávislý, zná-li vůli nadřízeného orgánu?

Možnost „generální“ (či „systémové“) podjatosti bych v každém případě nevylučoval. Znají to na vlastní kůži i mnozí úředníci, za nimiž chodí místní zastupitelé či jejich poslové s požadavky nebo aspoň náznaky, jak má být rozhodnuto. Jak má též úředník rozhodnout nezávisle, když už předem ví, co jeho zaměstnavatel žádá – rozhodne odvážně, čistě dle zákona, nebo se raději („nechci mít problémy“) přizpůsobí, aniž by mu muselo být naznačováno? A jak dlouho na svém místě vydrží úředník, který se nedokáže „dostatečně vcítit“ do potřeb svého zaměstnavatele?

Přesto na závěr znovu připomeňme onu překážku výslovné vůle zákonodárce a přece jen odlišné postavení soudů a správních orgánů.

De lege ferenda pak lze uvažovat, zda tzv. reforma veřejné správy, která zavedla „smíšený model“ a (min. příležitost k) politizaci veřejné správy na místní úrovni, nemá být revidována – nešlo by o jedno z nejvýznamnějších „protikorupčních“ opatření? Ani v případě účinnosti zákona o státní službě totiž nevěřím v podstatné posílení nezávislosti úředníků. Nenastal tedy čas pro znovuzavedení okresních úřadů (myšlenka těšící se velké popularitě mezi státními úředníky)? Může vůbec NSS onu systémovou podjatost, zakotvenou ve smíšeném modelu veřejné správy, nějak efektivně řešit? A nezavdá v případě odvážného rozhodnutí příležitost k dalšímu boji proti „soudcokracii“? Počkejme si na usnesení rozšířeného senátu…

Jan Potměšil