Nález Pl. ÚS 39/08: Časově omezené mandáty soudních funkcionářů et al.

Ve čtvrtek vyhlásil Ústavní soud zcela zásadní nález sp. zn. Pl. ÚS 39/08 týkající se klíčových aspektů organizace českého soudnictví (krátké shrnutí tohoto nálezu je dostupné zde). Na rozuzlení této věci se čekalo hodně dlouho, nicméně výsledek je velmi zajímavý. Již teď je totiž jasné, že tento nález ve střednědobém horizontu výrazně promění podobu české justice. Akceptace časově omezeného mandátu soudních funkcionářů v kombinaci s nemožností opakovaného zvolení totiž znamená, že do několika let dojde k obměně na všech postech soudních funkcionářů včetně obou vrcholných obecných soudů. Jaký to bude mít dopad na českou justici těžko dnes dohlédnout. Přesto se pokusím nejdůležitější důsledky tohoto nálezu identifikovat. Ale nepředbíhejme.

Dopředu podotýkám, že nález Pl. ÚS 39/08 má včetně konkurujících stanovisek (místopředseda Pavel Holländer) a disentů (předseda Pavel Rychetský, místopředsedkyně Eliška Wagnerová, soudci Janů, Kůrka a Musil) celkem 43 stran hutného textu, takže tento post nemůže nabídnout nic víc než jen zevrubné shrnutí a selektivní vypíchnutí několika bodů.

O co šlo?

Předmětem řízení bylo celkem 8 otázek (námitek):

(1) Ústavnost institutu komplexního pozměňovacího návrhu;
(2) Ústavnost přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti podle § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) zákona o soudech a soudcích (dále jen „ZSS“);
(3) Ústavnost možnosti dočasného zproštění výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu (§ 100a ZSS);
(4) Ústavnost neurčitého počtu místopředsedů Nejvyššího soudu (§ 15 odst. 1 a 2, § 23 odst. 1, § 102 odst. 1 a 2, § 119 odst. 2, § 121 odst. 2 a § 168 ZSS);
(5) Ústavnost zavedení funkčního období předsedů a místopředsedů soudů (§ 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2, § 105 odst. 2, § 108 odst. 2 ZSS a § 13 odst. 3 SŘS);
(6) Ústavnost možnosti opakovaného jmenování předsedů a místopředsedů soudů (§ 105a ZSS a § 13a SŘS);
(7) Ústavnost přechodných ustanovení pro zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů obecně (body 4, 5, 6, 7, 8, 9 a 10 článku II a článek IV zákona č. 314/2008 Sb.);
(8) Ústavnost přechodného ustanovení pro zavedení funkčního období stávajících soudních funkcionářů Nejvyššího soudu (bod 11 článku II zákona č. 314/2008 Sb.). Ústavní soud se musel zabývat bodem 11 článku II zákona č. 314/2008 Sb. samostatně z toho důvodu, že zákon č. 314/2008 Sb. stanovil „dobíhající mandát“ stávajících soudních funkcionářů Nejvyššího soudu kratší (5 let) než u stávajících soudních funkcionářů Nejvyššího správního soudu (10 let)..

[Aby nedošlo k mýlce, při identifikaci výše uvedených 8 otázek jsem vycházel ze znění komentovaného nálezu, nicméně jejich pořadí a složení jsem poskládal malinko jinak. Např. otázku č. 7 a 8 řešil Ústavní soud v rámci jednoho podnadpisu (V.f). Postavení soudních funkcionářů NSS (zakotvené v SŘS) naopak řešil Ústavní soud samostatně (V.g), zatímco tento post tuto problematiku v souladu s členěním v bodě 72 nálezu rozebírá společně s úpravou v ZSS.]

Jak to dopadlo?

Nyní si v krátkosti shrneme, jak Ústavní soud posoudil 8 výše uvedených námitek.

(1) Institut komplexního pozměňovacího návrhu nebyl shledán v rozporu s ústavním pořádkem ČR (jednomyslně).
(2) Dočasné přidělení soudce k Ministerstvu spravedlnosti podle § 68 odst. 1, § 68 odst. 2 písm. b) ZSS (až na 3 roky) bylo shledáno v rozporu s ústavním principem dělby moci dle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní a nestrannosti soudců dle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 a 3 Ústavy (poměrem hlasů 14:1; disent k tomuto bodu připojil Jan Musil).
(3) Možnost dočasného zproštění výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu z důvodu zahájení kárného řízení podle § 100a odst. 1 písm. b) ZSS za stávající právní úpravy (tj. nikoliv per se) byla shledána v rozporu s ústavním principem dělby moci dle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní dle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy a rovněž v rozporu s čl. 21 odst. 4 LZPS a čl. 36 odst. 2 LZPS (jednomyslně).
(4) Výsledek posuzování ústavnosti neurčitého počtu místopředsedů NS je poněkud komplikovanější. Ústavní soud neshledal navýšení počtu místopředsedů NS per se v rozporu s ústavním pořádkem (bod 58). Proto Ústavní soud ponechal § 15 odst. 1 a 2, § 23 odst. 1, § 102 odst. 2, § 119 odst. 2, § 121 odst. 2 a § 168 ZSS nedotčené. Na druhou stranu Ústavní soud konstatoval, že zakotvení neurčitého počtu místopředsedů NS v ZSS (bez adekvátního vyvážení jako v případě § 70 ZSS) vytváří prostor pro zásah do fungování NS ze strany výkonné moci (konkrétně prezidenta ČR), a tudíž shledal § 102 odst. 1 ZSS (ve slovech „a místopředsedy“) v rozporu s ústavními principy určitosti zákona a zákazu svévole při výkonu státní moci, vyvěrajícími z pojmu demokratického právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, pro rozpor s ústavním principem dělby moci dle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní dle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy a pro rozpor s čl. 91 odst. 2 Ústavy (jednomyslně).
(5) Zavedení funkčního období předsedů a místopředsedů soudů (§ 102 odst. 2, § 103 odst. 2, § 104 odst. 2, § 105 odst. 2, § 108 odst. 2 ZSS a § 13 odst. 3 SŘS) shledal Ústavní soud v souladu s ústavním pořádkem (jednomyslně).
(6) Možnost opakovaného jmenování předsedů a místopředsedů soudů (§ 105a ZSS a § 13a SŘS) byla shledána v rozporu s ústavním principem dělby moci dle čl. 2 odst. 1 Ústavy a nezávislosti moci soudní a nestrannosti soudců dle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 a 3 Ústavy (poměrem hlasů 11:4; disent k tomuto bodu připojil Jan Musil, Ivana Janů, Vladimír Kůrka a Pavel Rychetský; konkurující stanovisko připojil Pavel Holländer).
(7) Přechodná ustanovení pro zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů vyjma funkčního období stávajících soudních funkcionářů Nejvyššího soudu (body 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 a 11 článku II a článek IV zákona č. 314/2008 Sb.) shledal Ústavní soud v souladu s ústavním pořádkem (poměrem hlasů 14:1; disent k tomuto bodu připojila Eliška Wagnerová).
(8) Přechodné ustanovení pro zavedení funkčního období stávajících soudních funkcionářů Nejvyššího soudu (bod 11 článku II zákona č. 314/2008 Sb.) shledal Ústavní soud v pro rozporu s principy demokratického právního státu dle čl. 1 odst. 1 Ústavy, pro rozpor s čl. 21 odst. 4 LZPS a pro rozpor s ústavním principem nezávislosti moci soudní dle čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy (jednomyslně).

Závěrem je třeba dodat, že vykonatelnost nálezu v případě derogace ustanovení § 102 odst. 1 ZSS ve slovech „a místopředsedy“ [ad (4)] a ustanovení bodu 11 čl. II zákona č. 314/2008 Sb. [ad (8)] Ústavní soud podle § 58 odst. 1 zákona o Ústavním soudu odložil přibližně o jeden rok (konkrétně ke dni 1. 10. 2011).

Co z toho plyne?

Veškeré důsledky tohoto nálezu na českou justici dnes dohlédnout nelze. Již dnes ale můžeme konstatovat následující:

(a) Soudce již nelze dočasně přidělovat k Ministerstvu spravedlnosti, a to ani na „psaní zákonů“ ani za jiným účelem (např. za účelem nastartování „funkcionářské kariéry“). Nebudeme tak již svědky „one man shows“, kdy si soudce odskočil na MSp napsat zákon, pak to překlopil do komentáře, pak si „svůj“ zákon patřičně proškolil a nakonec i projudikoval (širší debata k tomuto problému proběhla nedávno pod postem Vojty Šimíčka, na nějž odkazuji).

(b) Dočasné zproštění výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu z důvodu zahájení kárného řízení naopak per se nemožné není. Ústavní soud totiž dal jednoznačně najevo, že pokud zákonodárce zavede u dočasného zproštění výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu institut námitek ke kárnému soudu [podobně jako je tomu u dočasného zproštění funkce soudce podle § 100 odst. 4 téhož zákona], bude taková úprava v souladu s ústavním pořádkem (viz bod 56 nálezu).

(c) Ohledně počtu místopředsedů NS, z nálezu vyplývá (alespoň podle mě), že ústavně souladné napravení stávajícího stavu může být přinejmenším dvojí. Ústavní soud totiž v bodě 61 konstatoval, že „[t]ento deficit [možnost prezidenta ČR libovolně a sám určovat počet místopředsedů NS] je přitom možné odstranit např. zákonným stanovením počtu místopředsedů Nejvyššího soudu ve smyslu čl. 91 odst. 2 Ústavy nebo úpravou analogickou jmenování místopředsedů v případě soudů okresních, krajských a vrchních“ (důraz doplněn). Kolik budeme mít nakonec místopředsedů NS, záleží tedy na zákonodárci.

(d) Díky tomu, že zavedení funkčního období předsedů a místopředsedů soudů bylo shledáno v souladu s ústavním pořádkem a zároveň bylo shledáno v rozporu s ústavním pořádkem opakované jmenování, je jisté, že všichni stávající soudní funkcionáři včetně soudních funkcionářů NSS (ohledně funkcionářů NS viz níže) nejpozději k 1. 10. 2018 (nejdelší lhůta 10 let platí pro předsedu a místopředsedu NSS) skončí. Otázkou zůstává, jak to dopadne v praxi. Disentující soudce Vladimír Kůrka totiž poukazuje na skutečnost, že „[z]amezení opětovnosti jmenování do funkce předsedy (místopředsedy) nepřekáží …, aby „bývalý“ předseda (místopředseda) byl jmenován do téže funkce, avšak jiného soudu“. Krom toho je rovněž teoreticky možné (a vůbec bych se nedivil, kdyby k tomu v budoucnu došlo), že si předseda a místopředseda daného soudu pouze „prohodí“ své funkce. Co by na to řekl Ústavní soud, těžko říct.

(e) Vzhledem k tomu, že Ústavní soud „posvětil“ i přechodná ustanovení pro zavedení funkčních období předsedů a místopředsedů soudů, dojde v následujících několika letech k velmi rychlé obměně „služebně starších“ soudních funkcionářů, což výrazně obmění nejen vedení nižších obecných soudů, ale rovněž složení „navazujících“ neformálních (a velmi vlivných) soudcovských těles jako je „kolegium předsedů krajských soudů“.

(f) Hodně zajímavé bude ale sledovat postup zákonodárce v případě přechodných ustanovení týkajících se stávajících funkcionářů Nejvyššího soudu (probíhající kárné řízení s místopředsedou NS zde ponechávám stranou). Jejich pětiletý „dobíhající“ mandát totiž Ústavní soud vcelku očekávaně zrušil. Co však Ústavní soud učinit nemohl (pokud se nechtěl stát „pozitivním zákonodárcem“), je stanovit novou délku mandátu. Tento úkol leží na zákonodárci. Doufejme jen, že zákonodárce nastaví délku „dobíhajícího“ mandátu u funkcionářů NS stejně jako u funkcionářů NSS, jak si to Ústavní soud přeje (viz bod 69 in fine). Pokud se totiž z jakýchkoliv důvodů postaví zákonodárce „na zadní“, tak budeme mít namísto jedné anomálie (kratší doběh u funkcionářů NS) anomálii jinou a dokonce ještě větší (funkční období stávajících soudních funkcionářů NS by zůstalo neomezeno).

Krátké zhodnocení

Nález Pl. ÚS 39/08 mi přijde jako celek rozumný. Nejpozitivnější na celém nálezu je pro mě skutečnost, že Ústavní soud tentokrát v ničem „nepřestřelil“ a nechal v mnoha případech zákonodárci volnou ruku, jak deficity stávající právní úpravy napravit. Taková náprava bude jednoduchá hlavně u dočasného zproštění výkonu funkce předsedy nebo místopředsedy soudu z důvodu zahájení kárného řízení, malinko komplikovanější to bude u počtu místopředsedů NS. Se stávajícím trendem v judikatuře Ústavního soudu, jenž spočívá ve zdůrazňování inkompatibility funkce soudce s dalšími „vedlejšími joby“, souhlasím. Závěr většiny ohledně opakovaného jmenování soudních funkcionářů považuji rovněž za přijatelný, nicméně jeden odstavec na odůvodnění tak klíčové otázky považuji za poněkud málo (podobně jako disentující soudci). Pokud jde o kratší „dobíhající“ mandát funkcionářů NS, tam nebylo moc co řešit – snaha zákonodárce „vyřídit si účty“ s předsedkyní NS byla příliš okatá. U „dobíhajících“ mandátů ostatních soudních funkcionářů mi taktéž argumentace Ústavního soudu přijde rozumná.

Větší problém mám pouze s argumentací Ústavního soudu (nikoliv s výrokem) v části V.c nálezu týkající se ústavnosti neurčitého počtu místopředsedů NS. To je ale dáno tím, že některé závěry Ústavního soudu vyřčené v sérii nálezů týkajících se sporu Ivy Brožové s prezidentem ČR (extenzivní výklad čl. 21 odst. 4 LZPS, neoddělitelnost role soudce a role soudního funkcionáře, vnímání „funkcionářství“ coby kariérního postupu, nutnost vybírat místopředsedu NS pouze ze soudců NS apod.), na kterých nález Pl. ÚS 39/08 staví, jsou pro mě neakceptovatelné. O tom ale někdy jindy.