Pavel Molek: Klouzavý mandát aneb Ústava na toboganu
Zdá se, že se postupně stávám ústavním konzervativcem, protože mě pohoršuje už prakticky jakákoli navrhovaná změna naší Ústavy. Naposledy mě pohoršily úvahy o tom, že by se měl zrušit či změnit její článek 12 tak, aby bylo možno tu a tam někoho zbavit státního občanství i proti jeho vůli (aneb boj Ministerstva vnitra proti „liberálním úletům počátku 90. let“). Nyní se mé obočí pozdvihlo nad úvahami o zavedení tzv. klouzavého mandátu, a to zejména poté, co se tyto úvahy převtělily do návrhu ústavního zákona (plus do návrhu změny Jednacího řádu Poslanecké sněmovny).
Přehlédnu drobné legislativní i věcné nedostatky návrhu i poněkud oslizlé označení samotného institutu, stejně jako obzvlášť obskurní variantu, že by tato změna mohla dopadat i na nynější sněmovnu (tato varianta přechodného ustanovení ale patrně nebude přijata, přeci jen retroaktivní jizva na pozadí politiků po švihnutí patnáctiocasou kočkou Ústavního soudu ve věci Melčák je dosud příliš čerstvá), a zaměřím se jen na jádro této změny. To je vyjádřeno v navrhovaném novém znění čl. 32 odst. 1 Ústavy. Ten by měl znít:
„(1) S výkonem mandátu poslance je neslučitelný výkon funkce člena vlády. Na dobu, kdy je poslanec členem vlády, přechází výkon mandátu poslance na náhradníka, který má postavení poslance. Mandát poslance, který je členem vlády, však nezaniká. Podrobnosti stanoví zákon.“
Přehlédnu drobné legislativní i věcné nedostatky návrhu i poněkud oslizlé označení samotného institutu, stejně jako obzvlášť obskurní variantu, že by tato změna mohla dopadat i na nynější sněmovnu (tato varianta přechodného ustanovení ale patrně nebude přijata, přeci jen retroaktivní jizva na pozadí politiků po švihnutí patnáctiocasou kočkou Ústavního soudu ve věci Melčák je dosud příliš čerstvá), a zaměřím se jen na jádro této změny. To je vyjádřeno v navrhovaném novém znění čl. 32 odst. 1 Ústavy. Ten by měl znít:
„(1) S výkonem mandátu poslance je neslučitelný výkon funkce člena vlády. Na dobu, kdy je poslanec členem vlády, přechází výkon mandátu poslance na náhradníka, který má postavení poslance. Mandát poslance, který je členem vlády, však nezaniká. Podrobnosti stanoví zákon.“
Důvod této změny je jasný. Vzhledem k tomu, že mnozí členové vlády jsou zároveň i poslanci, došlo jim po osmnácti letech kombinace obou funkcí, že to má nejen své výhody (například to, že když premiér zapomene něco včlenit do vládního návrhu zákona, může to tam ještě přilípnout při projednávání ve sněmovně jako pozměňovací poslanecký návrh, i členu vlády se občas hodí poslanecká imunita a poslanci ministerský plat), ale i nevýhody: člověk se prostě nerozdvojí, a tak se musí občas někde omluvit, občas nechat vypárovat opozicí a občas někde odpovídat na nepříjemnou otázku: jak to vlastně stíháte?!
Nynější klouzavý návrh to vše zdánlivě řeší. Podle něj, jakmile je poslanec jmenován členem vlády, zůstane sice poslancem, ale výkon jeho mandátu přejde na náhradníka. Jakmile ve vládě skončí, vrátí se zpět na svou poslaneckou židli, která mezitím nevychladla, neboť byla úslužně zahřívána náhradníkem. Tyto procesy jsou přitom automatické, nastávají ex lege, takže mezi pozastaveným poslancem a naskakujícím náhradníkem nemůže dojít k trapným scénám ve stylu epizody Štvanice, kde v osmašedesátém major Zeman náhle najde svého podřízeného Stejskala ve své kanceláři na své židli a nezmůže se na víc než na opakování otázky: „A tys' to vzal, Mirku...?!“
Je však toto řešení tak ideální, jak se tváří? Jakkoli (ba právě proto, že) chápu motivace k jeho navržení, domnívám se, že nikoli. Můj principiální problém spočívá v tom, že dosud byl mandát poslance postaven na reprezentativnosti, nezávislosti (viz čl. 26 a 27 Ústavy) a rovnosti. Nyní by byla vytvořena sněmovna, kde jsou si sice všichni rovni, někteří jsou si však přeci jen rovnější. Onen náhradník by totiž sice vykonával všechna poslanecká práva a povinnosti za své pozastavené ministerské alter ego, věděl by však, že je poslancem jen „podminečně“, jak by se řeklo v Marečku, podejte mi pero. Jinak řečeno, pokud by se začal zpěčovat stranické disciplíně a brát svou osobní nezávislost (tedy vázanost svým nejlepším vědomím a svědomím a zájmy všeho lidu) příliš doslova, je jen na vůli jeho ministerského alter ega, či premiéra, aby jej z jeho židle opět vyšoupli tím, že ministr rezignuje na své místo ve vládě nebo premiér navrhne prezidentovi odvolání ministra, za nějž poslanec zaskakuje. Může se to zdát nepravděpodobné, ale přirovnáme-li politiku k šachové partii, je sice ministr řekněme věží nebo střelcem a poslanec jen pěšákem, ale pokud pěšák ohrožuje krále, pak i oběť střelce může být racionálním tahem. Řečeno příkladem: kolik ministrů by asi byl ochoten Mirek Topolánek obětovat, jen aby před nějakými dvěma třemi lety vytlačil ze sněmovny jednoho obzvlášť Tlustého pěšáka či jednoho poněkud mluvného Hovorku....? Vytváříme tak sněmovnu, kde budou jednak poslanci skutečně nezávislí a jednak náhradníci závislí na vůli nahrazovaného a premiéra....
Druhá věc, která mi na celém konceptu vadí, je jeho účelovost. Chápu motivace předkladatelů i motivace těch, v jejichž zájmu je návrh předkládán. Zatím stojí poslanci, kterým je nabídnut ministerský post, před Sofiinou volbou: buď přijmu a budu poletovat mezi sněmovnou a vládou, nebo odmítnu. Je tu sice ještě verze třetí, totiž brát ministerský post jako vyšší a závažnější funkci, a proto se vzdát poslaneckého mandátu v zájmu plného výkonu ministerské funkce, toto řešení však pokud vím ještě nikdo nevyužil: kdo by se vzdával malé domácí jistoty v takřka nerozpustitelné sněmovně kvůli pomíjivé ministerské funkci? Nyní se nabízí varianta elegantní: dočasný ministerský vzestup v kombinaci s trvalou poslaneckou jistotou. Vlk se nažere a kozu si schová do mrazáku na horší časy. Jakkoli tyto motivace lidsky chápu, nejsem přesvědčen, že jsou dost závažné na to, abychom kvůli nim měnili Ústavu (teď jsem se sám vyděsil, jestli už nejsem víc „ústavní právník“ než „člověk“). Neměla by být Ústava přeci jen čímsi posvátnějším, čímsi, co není měněno s každou novou vládou, tím méně kvůli zájmům „osobního růstu“ a platovým jistotám konkrétních poslanců pokoušených ministerskými posty?
Třetí věc, která u mě převažuje misku v neprospěch návrhu, je ta, kterou její zastánci předkládají jako argument k jejímu prospěchu. Dosavadní dvojakost ministrů-poslanců vede (a extrém to byl v době patu sto na sto v kombinaci s českým předsednictvím EU) občas k nutnosti vládních stran žadonit u opozičních poslanců o vypárování chybějících ministrů-poslanců. Opozice se tak dostává trochu do pozice paní učitelky, která zkoumá vládní žákovskou knížku bádavým pohledem, aby zvážila, zda omluvenka od maminky nebo pana doktora je opravdu dost závažná na to, aby žákova absence byla omluvena a neměla žádné neblahé následky. Ale podíváme-li se na to z druhé strany, nebyla zejména v minulé Poslanecké sněmovně právě tato ústavní usance jednou z mála zdvořilostí, kterou se dokázaly častovat rozvaděné sněmovní tábory? Opravdu chceme tuto ústavněprávní zdvořilost odložit do muzea vzpomínek a nahradit ji nudnou automatickou jistotou? Či lépe řečeno, chceme prosazovat nudnou automatickou jistotu jen proto, abychom tuto zdvořilost mohli odložit do muzea?
Věřím, že ještě je čas na diskuzi a že se naše Ústava ještě nerozjela po namazané ploše tobogánu sestaveného vládní koalicí. Kdo ví, co všechno plave v bazénu, v němž ta mandátní skluzavka končí....
Nynější klouzavý návrh to vše zdánlivě řeší. Podle něj, jakmile je poslanec jmenován členem vlády, zůstane sice poslancem, ale výkon jeho mandátu přejde na náhradníka. Jakmile ve vládě skončí, vrátí se zpět na svou poslaneckou židli, která mezitím nevychladla, neboť byla úslužně zahřívána náhradníkem. Tyto procesy jsou přitom automatické, nastávají ex lege, takže mezi pozastaveným poslancem a naskakujícím náhradníkem nemůže dojít k trapným scénám ve stylu epizody Štvanice, kde v osmašedesátém major Zeman náhle najde svého podřízeného Stejskala ve své kanceláři na své židli a nezmůže se na víc než na opakování otázky: „A tys' to vzal, Mirku...?!“
Je však toto řešení tak ideální, jak se tváří? Jakkoli (ba právě proto, že) chápu motivace k jeho navržení, domnívám se, že nikoli. Můj principiální problém spočívá v tom, že dosud byl mandát poslance postaven na reprezentativnosti, nezávislosti (viz čl. 26 a 27 Ústavy) a rovnosti. Nyní by byla vytvořena sněmovna, kde jsou si sice všichni rovni, někteří jsou si však přeci jen rovnější. Onen náhradník by totiž sice vykonával všechna poslanecká práva a povinnosti za své pozastavené ministerské alter ego, věděl by však, že je poslancem jen „podminečně“, jak by se řeklo v Marečku, podejte mi pero. Jinak řečeno, pokud by se začal zpěčovat stranické disciplíně a brát svou osobní nezávislost (tedy vázanost svým nejlepším vědomím a svědomím a zájmy všeho lidu) příliš doslova, je jen na vůli jeho ministerského alter ega, či premiéra, aby jej z jeho židle opět vyšoupli tím, že ministr rezignuje na své místo ve vládě nebo premiér navrhne prezidentovi odvolání ministra, za nějž poslanec zaskakuje. Může se to zdát nepravděpodobné, ale přirovnáme-li politiku k šachové partii, je sice ministr řekněme věží nebo střelcem a poslanec jen pěšákem, ale pokud pěšák ohrožuje krále, pak i oběť střelce může být racionálním tahem. Řečeno příkladem: kolik ministrů by asi byl ochoten Mirek Topolánek obětovat, jen aby před nějakými dvěma třemi lety vytlačil ze sněmovny jednoho obzvlášť Tlustého pěšáka či jednoho poněkud mluvného Hovorku....? Vytváříme tak sněmovnu, kde budou jednak poslanci skutečně nezávislí a jednak náhradníci závislí na vůli nahrazovaného a premiéra....
Druhá věc, která mi na celém konceptu vadí, je jeho účelovost. Chápu motivace předkladatelů i motivace těch, v jejichž zájmu je návrh předkládán. Zatím stojí poslanci, kterým je nabídnut ministerský post, před Sofiinou volbou: buď přijmu a budu poletovat mezi sněmovnou a vládou, nebo odmítnu. Je tu sice ještě verze třetí, totiž brát ministerský post jako vyšší a závažnější funkci, a proto se vzdát poslaneckého mandátu v zájmu plného výkonu ministerské funkce, toto řešení však pokud vím ještě nikdo nevyužil: kdo by se vzdával malé domácí jistoty v takřka nerozpustitelné sněmovně kvůli pomíjivé ministerské funkci? Nyní se nabízí varianta elegantní: dočasný ministerský vzestup v kombinaci s trvalou poslaneckou jistotou. Vlk se nažere a kozu si schová do mrazáku na horší časy. Jakkoli tyto motivace lidsky chápu, nejsem přesvědčen, že jsou dost závažné na to, abychom kvůli nim měnili Ústavu (teď jsem se sám vyděsil, jestli už nejsem víc „ústavní právník“ než „člověk“). Neměla by být Ústava přeci jen čímsi posvátnějším, čímsi, co není měněno s každou novou vládou, tím méně kvůli zájmům „osobního růstu“ a platovým jistotám konkrétních poslanců pokoušených ministerskými posty?
Třetí věc, která u mě převažuje misku v neprospěch návrhu, je ta, kterou její zastánci předkládají jako argument k jejímu prospěchu. Dosavadní dvojakost ministrů-poslanců vede (a extrém to byl v době patu sto na sto v kombinaci s českým předsednictvím EU) občas k nutnosti vládních stran žadonit u opozičních poslanců o vypárování chybějících ministrů-poslanců. Opozice se tak dostává trochu do pozice paní učitelky, která zkoumá vládní žákovskou knížku bádavým pohledem, aby zvážila, zda omluvenka od maminky nebo pana doktora je opravdu dost závažná na to, aby žákova absence byla omluvena a neměla žádné neblahé následky. Ale podíváme-li se na to z druhé strany, nebyla zejména v minulé Poslanecké sněmovně právě tato ústavní usance jednou z mála zdvořilostí, kterou se dokázaly častovat rozvaděné sněmovní tábory? Opravdu chceme tuto ústavněprávní zdvořilost odložit do muzea vzpomínek a nahradit ji nudnou automatickou jistotou? Či lépe řečeno, chceme prosazovat nudnou automatickou jistotu jen proto, abychom tuto zdvořilost mohli odložit do muzea?
Věřím, že ještě je čas na diskuzi a že se naše Ústava ještě nerozjela po namazané ploše tobogánu sestaveného vládní koalicí. Kdo ví, co všechno plave v bazénu, v němž ta mandátní skluzavka končí....