pátek 16. května 2014

Zuzana Vikarská: Domino-efekt zrušenej smernice?

Začiatkom apríla Európsky súdny dvor zrušil retenčnú smernicu 2006/24/EC rozsudkom v spojených veciach Digital Rights Ireland & Seitlinger, a to pre rozpor s Chartou základných práv EÚ. Long story short, retenčná smernica vyžadovala, aby telekomunikační operátori zbierali a ukladali meta-dáta o všetkých (!)  svojich klientoch pre prípad, že by sa niekto z týchto klientov neskôr stal podozrivým zo spáchania trestného činu a polícia by chcela spätne zistiť, kedy a s kým tento podozrivý človek komunikoval. Súdny dvor však rozhodol, že takéto plošné sledovanie európskych občanov je v rozpore s právom na súkromie (čl. 7 Ch.) a s právom na ochranu osobných údajov (čl. 8 Ch.), a preto smernicu ex tunc zrušil.

Rozsudok už komentoval Tomáš, nebudem sa preto venovať detailom, zameriam sa však na zaujímavú otázku, ktorá sa vynorila v diskusii pod príspevkom: aký je vlastne osud národnej legislatívy, ktorá implementovala zrušenú smernicu?
Možnosti sú tri. Zrušenie smernice môže viesť buď k automatickej neplatnosti implementačnej legislatívy (1), k povinnosti členských štátov čo najskôr odstrániť implementačnú legislatívu (2), alebo môže byť zrušenie smernice pre platnosť vnútroštátnych predpisov úplne irelevantné (3).

1. Automatická neplatnosť?

Jedno z možných riešení je, že momentom zrušenia smernice strácajú platnosť tiež všetky predpisy, ktoré danú smernicu implementovali. Ak bola smernica zrušená ex tunc, vytvára sa vlastne právna fikcia, že smernica nikdy neexistovala. Bez existencie smernice by neexistovala implementačná legislatíva, a preto nastáva domino-efektvnútroštátne zákony strácajú platnosť...

Takýto výklad by však spochybňoval základné princípy vertikálnej deľby moci v EÚ. Takto totiž smernice nefungujú. Smernice sú teleologické inštrumenty - stanovia výsledky, ktoré majú byť dosiahnuté, ale voľba prostriedkov zostáva na členských štátoch.Národné parlamenty pri implementácii smernice síce jednajú vo sfére pôsobnosti európskeho práva, ale to nič nemení na ich normotvornej kompetencii, ktorú majú z titulu svojej ústavy. Aj v prípadoch implementácie smernice zostáva spôsob prijímania noriem a dôvody ich neplatnosti otázkou národného práva. Zrušená smernica preto nemôže spôsobiť automatickú neplatnosť implementačných predpisov.

(Teoreticky je predstaviteľná situácia, kde ústava členského štátu stanoví, že v prípade zrušenia smernice strácajú platnosť tiež domáce implementačné predpisy. V takomto prípade by však dôvodom neplatnosti implementačných zákonov bolo toto ústavné ustanovenie, nie samotné zrušenie smernice.)

2. Povinnosť pre členské štáty?

Implementačná legislatíva teda zostáva v platnosti, obsahovo je však problematická - a tento problém je zjavne dosť závažný. Môže teda z európskeho práva plynúť povinnosť voči členským štátom, aby sa implemetačných predpisov v dohľadnej dobe zbavili?

V tejto situácii je dôležité uvedomiť si dve veci:

(a) Smernica bola zrušená pre rozpor s právom na súkromie a právom na ochranu osobných údajov, ktoré sú na úrovni EÚ zachytené v Charte, ale veľmi pravdepodobne existujú tiež v ústavách členských štátov. Nejde teda o rozpor s procesnými ustanoveniami či s nejakou technickou normou európskeho práva, ale pre fundamentálny rozpor s ľudskými právami.

(b) Smernica je síce fuč, ale implementačná legislatíva tým "neuniká" zo sféry pôsobnosti európskeho práva. Retenčná smernica bola len derogáciou zo základných princípov, oblasť ochrany dát je totiž plne harmonizovanou oblasťou európskeho práva. (Na toto už upozorňoval Martin v diskusii pod Tomášovým príspevkom.) Situácie regulované retenčnou smernicou teda po jej zrušení naďalej spadajú do pôsobnosti tzv. e-privacy Directive (2002/58/EC).

Ak je správny predpoklad ad (a), a teda že ustanovenia implementačnej legislatívy sú v rozpore tiež s národnými katalógmi ľudských práv, dá sa očakávať, že sa o situáciu začnú skôr či neskôr (znovu) zaujímať ústavné súdy členských štátov. Ak by ste boli v koži ústavných sudcov a dostal by sa vám do rúk návrh na zrušenie predpisov implementujúcich (teraz už zrušenú) retenčnú smernicu, ako by ste postupovali? Zrušili ju pre rozpor s domácou ústavou? Pre rozpor s Chartou? Pre rozpor s domácou ústavou a s Chartou? A čo keby ste objavili rozpor s Chartou, ale nie s vašou vlastnou ústavou, rušili by ste?

Ak je správne tvrdenie ad (b), tak ponechaním implementačnej legislatívy v platnosti sa členské štáty dopúšťajú porušenia európskeho práva, a to nielen sekundárneho (e-privacy Directive), ale tiež primárneho (čl. 16 ZFEÚ a čl. 7 & 8 Charty). Vzniká tak zaujímavá situácia - kým bola retenčná smernica v platnosti, naháňala Komisia tie členské štáty, ktoré smernicu neimplementovali. Zrušujúci rozsudok však dáva Komisii jasný pokyn: čelom vzad, pochodom vchod! Od 8. apríla totiž porušujú európske právo presne tie štáty, ktoré ho do tohoto dňa neporušovali...

Že toto porušenie vlastne pramení z "pokynu" od EÚ vo forme smernice? To bude určite dôležitý politický argument, právne však asi nepomôže. Domnievam sa, že z dôvodu zrušenia derogačnej smernice v plne harmonizovanej oblasti majú členské štáty povinnosť uviesť svoje právne poriadky (bez zbytočného odkladu?) do súladu s európskym právom. Ak nie z dôvodu princípu lojality v čl. 4(3) ZEÚ, tak určite aspoň z dôvodu hroziacej žaloby podľa čl. 258 ZFEÚ. (List od Komisie asi členské štáty nemusia čakať hneď zajtra, časom by ale asi prísť mohol...)

3. Vôbec nič?

...alebo snáď zrušenie smernice pre členské štáty neznamená vôbec nič?

Tak by tomu mohlo byť práve v situáciách, kde by nebol splnený jeden z dvoch predpokladov vykreslených v bode 2: (a) Keď Súdny dvor ruší smernice z procesných dôvodov, nie je dôvod, aby kvôli tomu boli rušené domáce implementačné predpisy. A ak zrušením smernice spadne situácia mimo sféru pôsobnosti európskeho práva (b), tak bude platnosť vnútroštátnej legislatívy už len otázkou domáceho (ústavného) práva. (Takáto situácia by mohla nastať v oblasti zdieľaných právomocí: keď sa Únia rozhodne jednať, tak získa právomoc, keď však nejedná (alebo keď je jej jednanie ex tunc zrušené), tak majú právomoc členské štáty. Ak by teda európsky zákonodarca reguloval smernicou pestovanie bambusov (= pestovanie bambusov sa stáva právomocou Únie) a časom by ESD takúto smernicu zrušil (= pestovanie bambusov prestáva byť právomocou Únie), bolo by na rozhodnutí členských štátov, či si úpravu pestovania bambusov ponechajú alebo nie... :-)

2 komentáře:

Anonymní řekl(a)...

Pro zrušení implementační legislativy bych si dokázal představit ještě jeden důvod, ve své podstatě politický. V důvodové zprávě (případně diskusi ve Sněmovně) se argumentuje evropskou směrnicí, což může být pro řadu poslanců hlavní nebo jediný důvod pro ni hlasovat. Pomine-li tento důvod, byli svým způsobem "uvedeni v omyl".

Anonymní řekl(a)...

Čo sa týka retenčnej smernice, priam si pýtala zrušenie z dôvodu spôsobu, akým sa postavila k balansu ľudských práv (obdobne ako keď ESĽP rozhoduje cez zošnurovávací "necessity test", kde jedno má obvykle prioritu), čo odporuje filozofii balansovania, resp. rovnosti ĽP, ktorá je charakteristickou pre Dohovor, Chartu ZP EÚ a pod. Tu sa ukázala "nesystematickosť", pri ktorej sa k tvorbe predpisu nepristúpilo podľa jeho obsahu a účinkov, ale podľa sledovaného účelu, tzv. "ad hoc" predpis.

V prípade sekundárnej legislatívy, tam sa vec má tak, že nie je zrejmé, či je daný okamžitý pozitívny záväzok členského štátu v oblasti normotvorby, avšak pri aplikácii daný určite je, minimálne z dôvodu existujúceho záväzného výkladu práva EÚ. Každopádne, hrozba konania podľa čl. 258 ZFEÚ by mala byť slušnou motiváciou aj pre parlament.

Čo sa týka otázok pre ústavný súd, v SR rozpor s Chartou musí znamenať automaticky stopku pre predpis, bez ohľadu na rozpor s Ústavou (čl. 125 Ústavy SR je zrejmý), obdobne vice versa, právne puritánskym riešením in concreto je stopka kvôli rozporu s oboma.

Z 3 ponúkaných variant v článku sa preto prikláňam k variante č. 2, povinnosti pre členské štáty. Ale z hľadiska temporality, vidno, že právo EÚ má ešte normatívne medzery (pokiaľ v ňom nie je jasná otázka derogácie nadväzujúcich predpisov), pretože takýto prípad sa môže zopakovať kedykoľvek, bez ohľadu, či príčinou abrogácie nejakej ďalšej smernice budú konštitučné dôvody alebo len procedurálna vada.

Ondrej Pivarči