sobota 11. června 2011

Jan Potměšil: Je úředník rozhodující o svém chlebodárci nepodjatý?

Při současném „smíšeném“ či „spojeném“ modelu veřejné správy, kdy obce a kraje vykonávají jak funkce samosprávy, tak v přenesené působnosti i funkce státní správy, někdy dochází k situaci, kdy úředník územního samosprávného celku („ÚSC“), byv zařazen do jeho orgánu (obecní úřad, krajský úřad), rozhoduje ve věcech, kde je účastníkem právě jeho chlebodárce nebo kde má ÚSC na výsledku řízení alespoň eminentní zájem. Může takový úředník rozhodovat skutečně nezávisle, bez vnitřních i vnějších tlaků? Jinými slovy je takový úředník nepodjatý?

Správní soudy (a hádám i správní orgány) dosud odkazují na rozsudek Nejvyššího správního soudu („NSS“) ze dne 16.12.2004, č.j. 2 As 21/2004-67, který se s touto otázkou vypořádal tak, že ke vzniku pochybností o nepodjatosti by musela k poměru mezi úředníkem a správním orgánem přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.

První senát NSS se však ve věci č.j. 1 As 19/2010-95 rozhodl od tohoto názoru odchýlit a otázku předložil rozšířenému senátu. Dle jeho výkladu je třeba nestrannost při rozhodování vnímat nejen subjektivně (jak to vnímají účastníci řízení či sám úředník, tedy zda je ze subjektivního pohledu ovlivňují, či zda existují, určité problematické vztahy), ale i objektivně, tedy zda reálně neexistují objektivní okolnosti, které by mohly objektivně vést k legitimním pochybnostem, že úřední osoba určitým a nikoliv nezaujatým poměrem k věci disponuje.

První senát NSS dále dovodil, že v další judikatuře následující úvodem zmíněnému rozsudku již bylo připuštěno, že úředník ÚSC je podjatý, pokud má jeho zaměstnavatel na výsledku řízení vedeného v přenesené působnosti zájem (dotkne se např. jeho majetku; viz rozsudek NSS ze dne 30.1.2008, č.j. 6 As 24/2007-89). Za stěžejní pak první senát považuje judikaturu NSS týkající se vyloučení soudců (usnesení ze dne 29.2.2008, č.j. Nad 4/2008-47, a ze dne 20.8.2009, č.j. Nao 42/2009-21), kteří měli rozhodovat o žalobě proti rozhodnutí, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí téhož soudu vystupujícího v pozici správního orgánu prvního stupně. Všichni soudci specializovaných senátů zde byli dle NSS vyloučeni pro možnou podjatost, neboť nikdo nesmí být soudcem ve vlastní věci. Přes argumentaci profesionalitou soudců chtěl NSS jakékoliv pochybnosti vyloučit (na straně žalované vystupoval mj. předseda soudu).

Stejnými hledisky pak má být dle prvního senátu nahlíženo i na případné vyloučení úředních osob, rozhodující úřední osoba by neměla být v žádném vztahu závislosti k jednomu z účastníků řízení. První senát prý nenalézá žádné důvody, proč by na její vyloučení mělo být nahlíženo odlišně od soudců. Jsou-li na soudce kladena tak přísná kritéria při posuzování jejich možné podjatosti, tím ostražitěji by měla být tato kritéria brána v potaz ve vztahu k výkonné moci. Pokud je tedy úřední osoba v určitém stupni objektivní závislosti na účastníku řízení, měla by být věc delegována jinému správnímu orgánu. První senát jinými slovy naznačuje, že zaměstnanci ÚSC rozhodující v řízení, jehož je tento ÚSC účastníkem, jsou z úkonů v řízení vyloučeni.

S požadavkem na nezávislost a nepodjatost (i) úředníků ÚSC se jistě každý občan ztotožní. Úředník sice namítne, že dokáže rozhodovat nezávisle, že státní správa a samospráva jsou formálně odděleny a že o některých řízeních jeho zaměstnavatel, resp. představení, mnohdy ani nevědí, byť se tato řízení ÚSC týkají. Mnozí účastníci velkých stavebních řízení či řízení, kde má zájmy místní politická reprezentace, však budou odlišného názoru. Z nečekané strany se názoru prvního senátu NSS postavili zástupci advokátského stavu, a to Jiří Kindl a Jan Šturm v článku publikovaném v Právních rozhledech č. 3/2011 pod názvem „Jak to bude s podjatostí úředníků územních samosprávných celků?“. Některé jejich argumenty považuji za více než zajímavé:

Autoři v první řadě vytýkají prvnímu senátu, že se nijak nevypořádal s úmyslem zákonodárce, který „generální podjatost“ neznal, resp. nepřipouštěl, přičemž tento úmysl byl ostatně brán v potaz i ve shora prvně zmíněném autoritativním judikátu. (Pro úplnost upozorněme, že judikát se vztahoval ke starému správnímu řádu. Úprava podjatosti je však nyní v zásadě obdobná, a to i napříč ostatními procesními řády. Případný odklon judikatury NSS by taktéž jistě platil pro futuro, k aktuální úpravě.) Oponenti názoru prvního senátu dále upozorňují, že v (novém) správním řádu předkladatel sice původně počítal s delegací věci v případě, kdy by měla úřední osoba rozhodovat ve věci svého zaměstnavatele, resp. „svého“ ÚSC, na základě pozměňovacího návrhu Senátu však byla příslušná ustanovení správního řádu vypuštěna – nelze prý předem generálně konstatovat podjatost všech úředníků ÚSC, pokud tito zákon a priori porušovat nesmějí. Druhým impulsem k pozměňovacímu návrhu byl názor, že vedení řízení je potom v podstatě neproveditelné, jak (prý) bylo zkoumáno i na modelových případech. Dle autorů výše zmíněného článku by pak v případě potvrzení názoru prvního senátu došlo k zásahu soudní moci do legislativní pravomoci, neboť zákon by byl vyložen způsobem, který se zákonodárce prokazatelně snažil vyloučit.

Dále je vedena polemika s klíčovým názorem prvního senátu, že kritéria pro posuzování podjatosti úředních osob exekutivy by měla být rovnocenná, resp. dokonce ještě přísnější, než je tomu u soudců. Autoři argumentují, že záruky nezávislosti a nestrannosti soudců musí být nutně vyšší, než je tomu u administrativního aparátu (kde jsou, jak vyplývá, tyto záruky naopak nižší). Proto je i zakotven soudní přezkum správních rozhodnutí, jehož podstatou je právě přezkum rozhodnutí exekutivy nezávislým a třetím, tj. soudem.

Akceptace závěrů prvního senátu by dále vedla i k absurdním (min. nehospodárným) situacím, kdy by např. o záležitostech nezbytných pro územní rozvoj ÚSC rozhodoval orgán, který nemá vztah k danému území a který postrádá místní znalost poměrů. Proto má být jistě rozhodováno o místních věcech místnímu orgány.

Rozhodování správních orgánů, na něž však má být pohlíženo jako na jeden celek, je dále na rozdíl od rozhodování správních soudů dvoustupňové, tzn. alespoň v jednom stupni rozhoduje správní orgán, u něhož důvody vyloučení dány nejsou.

Názor prvního senátu se tak dle autorů článku rozchází s dosavadní konstantní judikaturou NSS a má argumentační mezery. Rozšířený senát NSS by proto měl vzít v potaz i zjevnou vůli zákonodárce a neporovnatelnost postavení úřadním a soudů, jakož i dvoustupňovost správního řízení. Jen na základě pracovního vztahu úředníků k ÚSC prý nelze konstatovat jejich generální podjatost.

Za velmi silný argument považuji námitku zjevné vůle zákonodárce – pokud „generální“ či „systémovou“ podjatost správního orgánu přímo v zákoně připustil, může soud jeho záměr výkladem zvrátit a nahradit tak de facto jeho vůli? A není prvotní vůle předkladatele, který si problému byl vědom, jakož i potenciální střet s normami ústavní síly (právo na spravedlivý proces), naopak dostatečným impulsem k judikaturní „opravě“ nedokonalého předpisu? (A přísluší pak tato oprava právě NSS, nebo spíše Ústavnímu soudu?)

Dále je opravdu diskutabilní, zda lze skutečně na správní orgány klást stejné nároky, jako na soud, který je soudem mj. právě pro zajištění zcela nezávislého přezkumu správních rozhodnutí, neboť správní orgán v řadě ohledů více či méně z podstaty věci nezávislý není (připomeňme správní trestání, kde je správní orgán vyšetřovatelem i soudcem, připomeňme institut zahajování řízení z moci úřední, připomeňme absenci práva na „zákonného úředníka“ atd.).

Na druhé straně – neměly by být záruky nezávislosti (i) státní správy od počátku (v mezích možností) co nejvyšší a lze spravedlivě požadovat, aby bylo nutno „podjaté“ rozhodnutí vždy ještě žalovat u soudu? A převažuje zásada ekonomie výkonu veřejné správy nad právem na spravedlivý proces? Nejsou procesní pravidla přece jen dostatečně pružná na to, aby rozhodnutí mohlo být na první pohled zákonné, a přesto ve výsledku deformované tlaky působícími na podjaté úředníky?

Argument (Senátu), že úředníci přece a priori nesmí porušovat zákon, naopak nepovažuji za příliš silný – to přece nesmí ani v případech „běžné“ podjatosti, a přesto zde může (musí) dojít k delegaci věci. Podobně argument absencí místní znalosti a neekonomičností delegace věci nepovažuji za příliš přesvědčivý – proč by jinak institut delegace (také z výslovné vůle zákonodárce) existoval? V řadě případů je naopak využíván a „vzdálené“ správní orgány v „cizích“ věcech běžně rozhodují, navíc rozhoduje „sousední“ správní orgán, viz § 131 odst. 4 s.ř., takže i ta „vzdálenost“ je relativní. (Napadají mě zde nikoliv zřídkavé případy, kdy se všichni úředníci určitého orgánu účelově vyloučí, kdy se věc týká nejvyššího představeného rozhodujících úředníků, nebo kdy je příslušný orgán – zjevně z důvodu své „generální“ podjatosti – nečinný, viz delegace rozhodování o pokutě hl. m. Praze za zpackanou opravu Karlova most Krajskému úřadu Plzeňského kraje).

Za přesvědčivý nepovažuji ani argument dvojstupňovostí správního řízení – byť je přezkum rozhodnutí správních soudů založen na kasačním, nikoliv apelačním, principu, je přezkum možný i zde. A je-li podjatý odvolací správní orgán, co pak zmůže nezávislý první stupeň? A je vůbec první stupeň nezávislý, zná-li vůli nadřízeného orgánu?

Možnost „generální“ (či „systémové“) podjatosti bych v každém případě nevylučoval. Znají to na vlastní kůži i mnozí úředníci, za nimiž chodí místní zastupitelé či jejich poslové s požadavky nebo aspoň náznaky, jak má být rozhodnuto. Jak má též úředník rozhodnout nezávisle, když už předem ví, co jeho zaměstnavatel žádá – rozhodne odvážně, čistě dle zákona, nebo se raději („nechci mít problémy“) přizpůsobí, aniž by mu muselo být naznačováno? A jak dlouho na svém místě vydrží úředník, který se nedokáže „dostatečně vcítit“ do potřeb svého zaměstnavatele?

Přesto na závěr znovu připomeňme onu překážku výslovné vůle zákonodárce a přece jen odlišné postavení soudů a správních orgánů.

De lege ferenda pak lze uvažovat, zda tzv. reforma veřejné správy, která zavedla „smíšený model“ a (min. příležitost k) politizaci veřejné správy na místní úrovni, nemá být revidována – nešlo by o jedno z nejvýznamnějších „protikorupčních“ opatření? Ani v případě účinnosti zákona o státní službě totiž nevěřím v podstatné posílení nezávislosti úředníků. Nenastal tedy čas pro znovuzavedení okresních úřadů (myšlenka těšící se velké popularitě mezi státními úředníky)? Může vůbec NSS onu systémovou podjatost, zakotvenou ve smíšeném modelu veřejné správy, nějak efektivně řešit? A nezavdá v případě odvážného rozhodnutí příležitost k dalšímu boji proti „soudcokracii“? Počkejme si na usnesení rozšířeného senátu…

Jan Potměšil

12 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

Čerstvý případ popisující situaci na českých stavebních úřadech je z Prostějova. Tam stavební úřad před týdnem počtvrté !!! (vždy bylo rozhodnutí zrušeno krajem anebo soudem pro nezákonnost) dodatečně povolil 6. patrový barák v k.u. Krasice stavěný firmou pana radního, ačkoliv podle stavebního povolení má mít patra 4. Nyní nově v rozhodnutí obešel souhlas vlastníků jednotek tvrzením, že jsou někteří spoluvlastníci v jiném právním postavení (mají např. jednotku garáž anebo nebytov prostor) a nemusí mít stavebník jejich souhlas. Znění zákona je nesporné a dokonce je judikován pravý opak. O absenci splnění norem oslunění, věcných břemenech pro nástavbu atp. ani nemluvě.

Jen pro zajímavost, stavební úřad odmítá nařídit odtranění této stavby pana radního již 8 rokem :-) po té, to co v roce 2003 zkolaudoval již existující 6.patrový dům jako 4. patrový. Takže se de facto 8 let čeká, kdy kraj pro nečinnost bude řízení delegovat jinam. A neuděláte s tím nic, a to mají opomenutí vlastníci štěstí, že pan radní nemá vliv i na kraj.


Jaroslav Skála

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad JS:
podobné případy, byť poněkud emotivně a zaujatě, popisuje i Petr Kužvart zde: http://blisty.cz/art/30670.html.

Založením smíšeného modelu tak vznikl stav, že (zjednodušeně řečeno - čest neovlivnitelným úředníkům) v rámci místní státní správy nelze rozhodnout odlišně od intenzivních zájmů samosprávy. To jsou myslím ty "objektivní okolnosti", o nichž mluví první senát NSS. A jen stěží si lze představit, že úředník nebo místní zastupitel (nebo podnikatel sbratřený se zastupiteli) půjde vytrubovat, že jsou zde zákulisní tlaky, jak požaduje NSS v rozsudku 2 As 21/2004-67 - to přece není reálné.

Maně mě napadá jiný příklad flagrantní nečinnosti OÚ (silničního správního úřadu), de facto starosty, o jehož nemovitost šlo, z činnosti VOP zde: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/sborniky_stanoviska/verejne_cesty.pdf, s. 64 (stanovisko Sp. zn.: 3410/2003/VOP/KČ).

Po náročné "reformě" veřejné správy se však obávám, že nikdo nenajde odvahu říct, že to bylo špatně, a že je třeba reformy nové. Dílčí "reformou" by mohlo být aspoň přehodnocení problému "systémové" podjatosti, byť ani to neřeší vše.

Anonymní řekl(a)...

ad Skála : To už proběhlo i v
novinách, ne ?

A jak tak koukám, rodí se i nová
epizoda

Nejlepší je to tvrzení radního, že se dvě patra sesadit nesmí, protože mají lidé právo bydlet :-)

Podobné je to na středočeském kraji, kde zas jsou nad zákon postaveny rozhodnutí rady a zastupitelstva, takže pokud chcete stavět dle UP, stavební úřad to stejně zamítne, protože to odporuje rozhodnutí rady :-) a vy musíte na 4-letý soud anebo prosit o atrakci. Pro zahraniční investory je to něco neuvěřitelného. Ale chápu, že to nikomu nevadí, protože následně došlo k atrakci na ministerstvo a tam chce někdo úplatek :-), jinak si vymýšlí další doplnění, a neuděláte s tím také nic. Přitom je vše v souladu s územkem i dalšími stavebně-technickými normami a sousedi souhlasí.

Přiznejme si, že jsme to za těch posledních 20 let dotáhly někam k Moskvě a že státní správa je ve vleku komerčních zájmů radních stejně jako naše konkurzní soudnictví v zájmu kriminálních skupin. Naše státní zastupitelství pak nedělá alibitistkcy vůbec nic, spíše kryje. Například v Prostějově prý na policii odložily tento případ , tj. kolaudace stavebního úřadu 6.patrového domu jako 4. patrového byla ok :-)

Petr Musil

Jan Potměšil řekl(a)...

Ad PM:
Snaha řešit problém výkonu státní správy např. usnesením rady obce, kterým se pak úředníci dokonce řídí (!), ač vykonávají státní správu, není výjimečný. Řada starostů, zejména menších obcí, to někdy téměř nerozlišuje - např. v onom výše zmíněném případě řešeném ombudsmanem si starosta po zásahu krajského úřadu ve věci pozemních komunikací stěžoval na zásah do samosprávy. Ti "vzdělanější" pak rozdíl mezi samosprávou s státní správou vysvětlují tak, že "na jedné polovině stolu si o to požádám, a na nadruhé polovině stolu si to schválím".

Tomáš Marný řekl(a)...

Petr Musil napsal: Například v Prostějově prý na policii odložily tento případ , tj. kolaudace stavebního úřadu 6.patrového domu jako 4. patrového byla ok :-)

Domnívám se, že úkolem policie je něco zcela jiného než přezkoumávání rozhodnutí stavebního úřadu. Kvůli tomu máme správní soudy.

Anonymní řekl(a)...

Tam šlo o TČ : o zenužití moci jako hrom za účelem podvodu na nových majitelích, kteří o neúplně kolaudaci nevěděli. Například kotelna i výtah domu je v nezkolaudované části.
Z článku je patrné, že tato svérázná kolaudace je na správním, protože opomenuli všechny sousedy :-) a hned ten samý den nabylo rozhodnutí právní moci (31.12.2003). Ne, to není legrace.

Petr Musil

Anonymní řekl(a)...

Prostějovský případ, kdy buď radní přímo ovlivňuje stavební úřad anebo takto konají úředníci ze strachu je typická ukázka toho, jak se ztrácí výhoda 2 instancí, protože stačí aby dotyčný měl stejnou páku na kraji a tamní úředníci byli podobně ovlivnitelní a účastník řízení se pak může soudit, když už je rozhodnutí v právní moci, se všemi důsledky plynoucí z omezení přezkumu v e správním soudnictvím.
8 let trvající řízení o odstranění stavby s koncem v podobě dodatečného povolení stavby je už samo o sobě podezřelé a jde asi o čeký unikát.

Jen nechápu, proč kraj místo rušení rozhodnutí, sám rozhodnutí v odvolačcce nezmění, nezamítne žádost o dod. povolení a nenařídí stavbu odstranit. Vracet 4x plus/minus stejné rozhodnutí, když je asi už všechno postaveno a tedy se nic nezmění, je čirý alibismus (anebo záměr ?). Řízení o dod. povolení je přeci o tom, zda splníš/nesplníš a když ne, bouráš.

Michal Dlouhý

Tomáš Marný řekl(a)...

Ad Petr Musil: pokud nějaký stavení úřad vydává kraviny, má se to řešit před správním soudem. Pokud úředník stavebního úřadu vezme prokazatelně úplatek, má se to řešit před trestními orgány. Nemíchejte první a druhou situaci - řešit správní kravinu před trestními orgány je hypertrofie trestní represe jak z učebnice.

Jan Potměšil řekl(a)...

Ke stavebnímu úřadu:
Nejde o zcela shodný případ jako když je účastníkem řízení samospráva jako celek, podstata je ale podobná. Zástupce samosprávy, formálně oddělený od obecního (stavebního) úřadu, má takový vliv (stačí strach úředníků), že rozhodnutí vydané na úseku státní správy nemůže být objektivní.

Otázkou je, zda v případě delegace věci jinam tento problém zmizí - i "jinde" existuje nějaká politická reprezentace, třeba z téže strany (a politický odpůrce zas může tlačit řízení v jiném gardu). "Šíbování" s věcí v rámci správy tedy řešením být nemusí (viz delegace věci černé stavby kmotra Oulického z Trmic do Ústí, kdy do věci se vložil i ombudsman, k posunu však nedošlo - kauza trvá již 2 roky). Problém je v samotném smíšeném modelu veřejné správy.

Pokud bych se měl zastat zájmů obcí, mohlo by na druhé straně výkladem o nutnosti delegace věci jinému správnímu orgánu vždy, když jsou dány "objektivní okolnosti" vzbuzující pochybnosti o nepodjatosti (zájem samosprávy) dojít vedle řešení takových křiklavých případů, jaké byly výše zmíněny, i k velkému nárůstů komplikací v řadě jiných (i bezvýznamných) drobných řízeních. Např. obec chce na žádost občanů proklestit zarostlou účelovou komunikaci. Musí požádat o povolení ke kácení (příp. odstraňování většího porostu křovin) OÚ, viz § 8 odst. 1 zákona č. 114/1992, o ochraně přírody a krajiny; OÚ je příslušný dle § 76/1/a). V případě nutnosti delegace věci se řízení min. protáhne a "cizí" úřad bude mít ztížené možnosti seznámit se se situací na místě. Obce by jistě dodaly další příklady, kdy by se tak kvůli jednomu místnímu kmotrovi delegovaly desítky jiných, "nevinných", věcí.

Anonymní řekl(a)...

Ad Marný
Pletete do sebe několik věcí, které se tam odehrávají. Předně stavebník nesdělil kupujícím, že se stavební povolení jejich bytu, resp. rozestavěný nedotýká. To je jeden TČ podvodu.
Byl zkolaudován dům, který viditelně neexistuje, přeci to museli vidět, že to má o dvě patra víc :-) To už bude složitější, ale na TČ úředníků to také vypadá.

Před správní soud to jít nemůže, dokud to není pravomocně rozhodnuté a sázet na nečinnost u správních žalob je k ničemu, jednak to při troše chytrosti v odůvodnění přerušení stavebního úřadu neprokážete a jednak to trvá leta a výsledkem bude opět vadné rozhodnutí příslušného stavebního úřadu.

Petr Musil

Guy Peters řekl(a)...

De lege lata nechť si systémovou podjatost řeší soudy. Ale co de lege ferenda? Zrušení smíšeného modelu je jít kanónem na vrabce. Jaké kdo navrhuje řešení v rámci smíšeného modelu?

FORTUNA řekl(a)...

k Guy Peters, 12.6.2014, 14:29

V RÁMCI smíšeného modelu nelze navrhnout nic. První, co je třeba říci je, že smíšený model veřejné správy nefunguje, protože fungovat nemůže. Je to její parodie. Toho, kdo jej vymyslel, považuji v horším případě za hlupáka, v lepším za lumpa, který si dal za úkol sabotovat její výkon (státní i samosprávy). Tyto dvě správy se mají hlídat navzájem, ne spolupracovat. To jako udělat z kozla šéfa zahrádkářské kolonie. Celý paradox systému je vidět již z titulku článku a většina příspěvků je naladěna stejně. Bohudík. Soudní přezkumy tohoto přirozeného principu, je popírání slunečního svitu a jen kalí vodu. Zda je chléb čerstvý, kyselý nebo drahý, se týká jen vztahu chlebodárce a jedlíka.

Mám pro ČR pár návrhů, byť je mi jasné, že se budou ježit vlasy:

Parlament musí přestat delegovat svoji zákonodárnou povinnost. Nemá na to právo. Tedy, nebudou existovat žádné povinnosti, než které popisuje zákon, tzn., žádné podzákonné normy, žádná vládní nařízení, žádné dekrety, žádné vyhlášky, než ty, které jen zjednodušují význam zákonů, přičemž jen porušení zákonů je trestné, ne porušení toho, čímž správa se snaží pro účely chodu státu zákony zjednodušit.

Podřídit státní správu a samosprávu obecným soudům, tedy zákonům, které zákonodárci přijali a které soudy vykládají. České správní soudnictví a trestání zrušit, neboť je to parodie práva.

Rozdělit státní správu a samosprávu nejen právně, ale i fyzicky - budou sedět v jiných budovách, ideálně na úplně jiné straně města, nebo i v městě jiném. Samospráva pod radou, státní pod vládou. PRO VŠECHNY PLATÍ STEJNÉ ZÁKONY. Samosprávu platit z rozpočtu obce, státní správu by platil teď Babiš.

Podjatost v zákoně je nesmysl. Zákon existovat může, ale jako nepoužitelný. Soudy se musejí naučit takové věci rozpoznat.

Mirek Vorlický