Marek Antoš: Je-li uzavírací klauzule protiústavní, není s čím otálet
Otázka protiústavnosti 5% uzavírací
klauzule ve volbách do Evropského parlamentu má mimořádnou schopnost rozdělovat,
o čemž svědčí těsné většiny při soudním rozhodování (u Nejvyššího správního
soudu i ve „vzorovém případu“ v Německu), stejně jako odlišnosti v názorech právníků,
kteří se k věci vyjadřují v českých médiích. V jednom se ale zdá
být téměř jasno: až na výjimky od všech zní, že i případné zrušení uzavírací klauzule může
působit až pro příští volby, takže pro tentokrát už mají Piráti a Zelení v každém
případě smůlu. Tenhle názor nesdílím a své argumenty bych rád zkusil otestovat
v ohni zdejší diskuse.
Všechny následující úvahy mají pochopitelně smysl jen v případě, že Ústavní soud dojde k závěru, že je uzavírací klauzule v evropských volbách v rozporu s ústavním pořádkem. Jak jsem už naznačil na jiném místě (a vynikající argumentace v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu mne v tom dál utvrdila), osobně bych se k takovému závěru klonil. Zde však tuhle otázku neřeším: pro tento okamžik zkrátka mějme za to, že ÚS ustanovení volebního zákona o uzavírací klauzuli zruší, a řešme jen účinky jeho rozhodnutí na již proběhnuvší volby.
2. Dobré důvody pro tento postup
(v podstatě jde o incidentní retrospektivu) shrnuje Zdeněk Kühn (sic!) v
Jurisprudenci č. 8/2010. Jeho článek Ústavní
soud k intertemporalitě judikatorních změn se sice striktně vzato týká
jen judikaturních odklonů, ale po mém soudu se plně vztahuje i na případy
derogace. Pokud by se derogační nálezy Ústavní soudu vydané na základě čl. 95
odst. 2 Ústavy nevztahovaly na případ, ve kterém otázka ústavnosti daného
předpisu vznikla, zcela by se převrátil smysl tohoto ustanovení a v podstatě
by šlo jen o jinou formu abstraktní kontroly ústavnosti. Zdeněk Kühn ve svém
článku souhlasně cituje Lorda Reida, který říká: "Nemůžeme říct, že právo včera znamenalo to, a zítra bude znamenat
ono. Pokud rozhodneme, že existující pravidlo je nesprávné, musíme současně
rozhodnout, že bylo nesprávné vždy." Z toho – jak Zdeněk Kühn v
návaznosti na jím tehdy komentované rozhodnutí ÚS uzavírá – existují výjimky
jen ve specifických případech, kdy existuje "intenzivnější
zájem na ochraně legitimních očekávání adresátů právních norem."
Jinými slovy: platí závěr NSS, že implicitním řešením v případě zrušení
klauzule by bylo přiznat Pirátům i Zeleným mandát. Naopak pokud by Ústavní soud
měl dojít k opačnému řešení, tedy zrušit klauzuli jen s účinky do
budoucna, musel by pro takový postup nalézt zvlášť závažné důvody.
3. Takovým zvlášť závažným
důvodem by mohla být ochrana voličů, kteří (ne)volili podle určitých pravidel
a ta by se najednou změnila se zpětnou platností. Je ale otázka, v čem by
vlastně taková ochrana spočívala; a tady záleží na tom, o jaké voliče šlo.
Pojďme si je rozdělit do skupin:
a) voliči, kteří chtěli volit některou ze stran nad 5 % a také tak učinili:
Na ty by přepočet v zásadě nedopadl, bez ohledu na klauzuli volili podle své
preference a jejich hlas se odrazil na obsazení mandátů. Výjimkou jsou voliči
KDU-ČSL a ČSSD, tedy stran, které by po přepočtu o jeden mandát přišly. Těžko
se však domáhat ochrany mandátu, který byl získán v rozporu s ústavním
pořádkem, tedy působením protiústavní klauzule a na úkor voličů jiných stran a rovnosti jejich volebního práva.
b) voliči, kteří chtěli volit Piráty či Zelené, ale nakonec z opatrnosti
zvolili stranu nad 5 %, aby jejich hlas nepropadl: Uzavírací klauzule má
nejen mechanický, ale i psychologický efekt, takže takoví voliči jistě existují.
Odpírat však Pirátům a Zeleným mandát s odkazem na voliče, kteří je kvůli
klauzuli nevolili, ač by jinak chtěli, nedává smysl. Ano, kdyby byla klauzule
zrušena ještě před volbami, mohli patrně dosáhnout ještě lepšího výsledku, ale
to není důvod, aby soud zásah do jejich ústavních práv alespoň nezmenšil,
nelze-li ho (bez opakování hlasování, což by byl neproporcionální zásah)
odstranit zcela.
c) voliči, kteří chtěli volit ještě menší stranu, ale nakonec z opatrnosti zvolili stranu nad 5 %: Vzhledem ke zmíněnému psychologickému účinku klauzule ani tahle množina jistě není prázdná, troufám si ale tvrdit, že právě u voleb do Evropského parlamentu je mnohem menší než u voleb do Poslanecké sněmovny. Jak přesvědčivě ukazují politologové, evropské volby jsou „volbami druhého řádu“, což mj. znamená, že voliči jsou ochotni se svým hlasem více experimentovat a hazardovat než u voleb prvního řádu, kde jde o vytvoření vlády, daňové zákony atd. V našem kontextu to potvrzuje i vyšší množství propadlých hlasů, tj. hlasů odevzdaných pro strany pod 5 %. Ve volbách do EP je to průměrně 19 % (letos dokonce skoro 20 %), zatímco ve volbách do Poslanecké sněmovny jen 12 % (průměr za roky 1996-2013). Ale i bez ohledu na množství voličů v této skupině je otázkou, zda je lze použít jako argument pro odepření mandátu Pirátům a Zeleným. Je možné, že bez klauzule by volili jinak, což by ve výsledku přeneslo přes přirozený práh i nějakou další malou stranu. To už ale (bez opakování hlasování) napravit nelze, takže jejich situace bude bez ohledu na postup vůči Pirátům a Zeleným úplně stejná: jejich původní „strana první volby“ zůstane bez mandátu
d) voliči, kteří chtěli volit ještě menší stranu, ale nakonec z opatrnosti
zvolili Piráty či Zelené, kteří měli větší šanci překročit 5% klauzuli: S
odkazem na tuto skupinu voličů by bylo možné tvrdit, že nebýt klauzule,
výsledek Pirátů a Zelených by byl horší
než ve skutečnosti, protože by o část voličů přišli, a proto si dodatečné
přidělení mandátu nezaslouží. To už je ale trochu extrémní představa: ani jedna
z těchto stran v předvolebních výzkumech nevycházela nad 5 %, takže racionální
volič, který se bál, že jeho hlas propadne, si velmi pravděpodobně vybral
nějakou jinou stranu. A i kdyby přece jen existovali nějací voliči patřící do
této skupiny, jistě jich bude méně než voličů ve skupině b), tj. čistý
psychologický efekt zrušení klauzule by byl stále ve prospěch obou stran a
jejich výsledku. Tohle tedy také není důvod jim mandát upírat.
e) voliči, kteří chtěli volit stranu pod 5 %, ale s ohledem na předvolební
průzkumy se rozhodli, že to nemá smysl a raději k volbám vůbec nešli: Nelze
vyloučit, že i taková skupina voličů existuje, ale nemyslím si, že ochrana
legitimních očekávání nevoličů představuje onen „intenzivnější zájem“, který má
mít přednost před ochranou voličů, kteří volili strany, na něž dopadla neústavní
klauzule. Navíc platí, že i v této skupině jsou zastoupeni voliči Pirátů a
Zelených, takže nebýt klauzule, mohli dopadnout lépe.
Když to shrnu: pokud Piráti a Zelení rozhodnutím soudu dodatečně získají mandát, nebude tím sice odstraněno veškeré příkoří způsobené neústavní klauzulí (psychologický efekt), ale bude alespoň částečně zmírněno (mechanický efekt). Obě strany a jejich voliči si tím tedy pomohou, zatímco ostatní voliči buď zůstanou na svém, nebo si sice pohorší (KDU-ČSL a ČSSD), ale pouze tím, že se jim odečtou mandáty získané v přímém důsledku působení protiústavní klauzule, tj. bez ústavní ochrany.
Když to shrnu: pokud Piráti a Zelení rozhodnutím soudu dodatečně získají mandát, nebude tím sice odstraněno veškeré příkoří způsobené neústavní klauzulí (psychologický efekt), ale bude alespoň částečně zmírněno (mechanický efekt). Obě strany a jejich voliči si tím tedy pomohou, zatímco ostatní voliči buď zůstanou na svém, nebo si sice pohorší (KDU-ČSL a ČSSD), ale pouze tím, že se jim odečtou mandáty získané v přímém důsledku působení protiústavní klauzule, tj. bez ústavní ochrany.
4. Jiným zvlášť závažným důvodem
by mohla být ochrana legitimity rozhodování Evropského parlamentu. Pokud by
Ústavní soud rozhodoval velmi, velmi dlouho, a následně se ukázalo, že celou tu
dobu ve Štrasburku zasedali poslanci, kteří tam zasedat neměli, mohlo by to
zpochybnit v mezidobí učiněná rozhodnutí. Soudní rozhodnutí o neplatnosti jejich
zvolení by tak mohlo představovat neproporcionální zásah do veřejného zájmu na
řádném chodu zastupitelských orgánů. Pro dlouhé rozhodování Ústavního soudu ale
není důvod: zjevně jde o naléhavý případ, který by měl být projednán přednostně
(viz § 39 ZÚS). Připomeňme, že když šlo vloni o prezidentské volby, dokázal ÚS
o ústavní stížnosti Tomia Okamury rozhodnout za šest pracovních dnů od jejího
podání. Stejná doba by v tomto případě odpovídala příští středě, tj. 2.
července, což je shodou okolností teprve den poté, co se Evropský
parlament poprvé sejde.
Sečteno a podtrženo, nevidím žádné zdůvodnění, proč by se případný (!) nález Ústavního soudu o protiústavnosti uzavírací klauzule neměl vztahovat už na letošní volby. Ale o to víc se těším na vaše protiargumenty!
Sečteno a podtrženo, nevidím žádné zdůvodnění, proč by se případný (!) nález Ústavního soudu o protiústavnosti uzavírací klauzule neměl vztahovat už na letošní volby. Ale o to víc se těším na vaše protiargumenty!
(Tento text původně vznikl jako
komentář k opačnému názoru, který (s různou mírou intenzity) v diskusi na Facebooku fundovaně vyjádřili Jan
Wintr, Maxim Tomoszek a Jan Slanina. Empiricky jsem díky němu ověřil, že komentáře v délce osmi tisíc znaků Facebook z nějakého důvodu
nemá rád.:-)
37 komentářů:
A co trochu pozitivní analýzy? Řekněme, že ÚS dospěje k názoru, že pětiprocentní klauzule se má zrušit. Neodvíjí se rozhodnutí, zda tak udělat retroaktivně nebo až pro příští volby, i od "politických" nákladů, které soud na sebe tím či oním rozhodnutí přivolá. Přeci jen zvýhodnit malé strany v příštích volbách má následky zatím spíše abstraktní, zatímco retroaktivita sebere mandáty a peníze dvěma konkrétním stranám, notabene momentálně vládním. Což se může soudu vrátit, až bude parlament rozhodovat o věcech, které se soudu týkají. Nebo může vyprovokovat parlamentní strany k protiakci, radikálnější změně volebního zákona, která by ostří rozhodnutí ÚS otupila. Spíš bych tipoval, že retroaktivita nebude.
Důvody, proč by se případný nález Ústavního soudu o protiústavnosti uzavírací klauzule neměl vztahovat už na letošní volby, uvedl Spolkový ústavní soud již ve svém prvním nálezu k uzavírací klauzuli pro volby do EP [BVerfGE 129, 300 (344-345)]. Jakkoliv jsou tedy východiska německých ústavních soudců pro NSS zajímavá, nelze nevidět, že zohlednil jen jejich část.
BVerfG vychází z toho, že nezákonnost vadu nelze odstranit prostým matematickým přepočtem právě díky strategickému chování voličů (a také proto, že takový postup německé právo nezná, což ale není náš problém). Rozsah takového chování a jeho dopady na celkový výsledek nejsou určitelné, což je je také námitka proti argumentaci uvedené v tomto blogpostu. Vychází ze sice dobře odůvodněných, ale těžko ověřitelných úvah. Může NSS změnit volební výsledek s odůvodněním "Změníme to jen trošku, protože si myslíme, že ve zbytku by to dopadlo stejně. Sice to nevíme, ale to nevadí."?
Byť BVerG vychází z předpokladu, že do výsledku voleb je třeba zasahovat v co nejmenším možném rozsahu, zde upřednostňuje opakování voleb celých. K čemuž NSS přistoupit nemůže, protože SZ a ČPS nenapadly volbu všech poslanců (úskalí obou volebních stížností, které nepracují s odkazovanými rozhodnutími v jejich celku).
Od stran-stěžovatelek je racionální požadovat pouze po jednom mandátu a nechtít opakování voleb, protože si uvědomují, že je to jednak těžko prosaditelné, jednak riskantní, zvlášť poté, co oba volební leadři resignovali. Mohly by dostat o poznání méně hlasů než napoprvé.
Na druhé straně je ale pravda, že uzavírací klausule znevýhodňuje malé strany podstatně více, než by odpovídalo prostému přepočítání voleb bez klausule, protože ač je vliv jejího odstranění nepředvídatelný, jako dominantní vliv lze identifikovat menší obavy z odevzdání hlasu straně, jíž hrozí nepřekročení prahu.
Kloním se k názoru, že ÚS návrh zamítne, a to ze dvou právních a jednoho politického důvodů:
1. Navrhovatelé nepožadují nové volby, takže jejich postavení by se zlepšilo pouze v případě, že by NSS volby přepočítal, což by ale zakládalo novou neústavnost a drastický zásah do principu právní jistoty.
2. Na rozdíl od situace v Německu, kde je mezi přirozeným prahem a 3%, resp. 5% uzavírací klausulí propastný rozdíl, v České republice je tento rozdíl relativně malý, takže porušení principů demokratické politické soutěže je jen marginální a nedosahuje ústavní dimense (podotýkám, že si to nemyslím já, jen predikuji, že tak bude judikovat ÚS).
3. V plenu ÚS jsou zastoupeny jen kandidáti spojení s velkými politickými stranami, zejména s ČSSD a KDU-ČSL, a pro ty je jakákoli změna nevýhodná.
Mě spíš trápí jiná věc. Soudcem zpravodajem na ÚS je Vojtěch Šimíček (což je logické, jako novému soudci mu napadají nové věci). Podle mě by ale měl být z rozhodování vyloučen podle § 36, odst. 2:
Soudce je též vyloučen, jestliže byl v téže věci činný při výkonu jiné
funkce nebo povolání, než je funkce soudce Ústavního soudu.
Podle mě je třeba "byl činný" vykládat široce. Tj. nejen že hlasoval o té konkrétní věci, ale měl by se vyloučit i když byl členem senátu, který o ní rozhodoval. Vojtěch Šimíček odešel z volebního senátu 12. června, žaloba přišla na NSS už 6. června. (A během té doby proběhlo nejméně jedno jednání senátu.)
(I když osobně z toho nemám radost - ke zrušení zákona je potřeba 9 hlasů bez ohledu na počet hlasujících, takže vyloučený soudce je prakticky proti. A lze očekávat, že hlasování bude těsné.)
PS. Docela rád bych viděl, jak by se potom v praxi napadala ta usnesení EP :-) Soudní přezkum legislativních aktů EU je už tak dost veselý...
V zájmu demokracie a právního státu doufám, že ÚS takhle neuvažuje :-)
Ne, vážně. "První" i "druhý" Ústavní soud už daly několikrát najevo, že politické důsledky jsou jim ukradené. Třetí ÚS se v tomhle směru zatím neprojevil.
Je to smutné, pokud na Ústavním soudu skutečně rozhodne political expediency.
5% klauzuli garantuje evropské právo, takže je to věc pro ESD, německý ÚS pochybil, když nepředložil předběžnou otázku. Ale pokud by byla klauzule zrušena, byl by zmírněn "defekt", který způsobila.
Evropské právo pouze říká, že volební klauzule "nesmí překročit 5 %". Takže je tam prostor pro ústavně konformní výklad a ÚS by popřel vlastní judikaturu, když by předložil předběžnou otázku.
Stejně tak může dojít k závěru, že v některých zemích je 5 % práh oprávněný a v některých ne, vzhledem k počtu křesel, odlišnostem ve volebním systému a přirozenému prahu. (Paradoxně nejopodstatněnější by asi byl 5 % práh v Německu, protože to má nejvíc europoslanců a celá země tvoří jediný obvod.)
Použití slova "garantuje" mi v tomto smyslu přijde poněkud nadsazené. Podle mne dotčené ustanovení zní:
"Member States may set a minimum threshold for the allocation of seats. At national level this threshold may not exceed 5 per cent of votes cast."
Ohledně klauzule třeba 7% je to jasné: ta je v rozporu s evropským právem. Pro klauzule nižší než 5% je to ale jen diskrece.
Zde ale položená otázka zní, zda využití diskrece povolené evropským právem není v rozporu s vnitrostátním ústavním pořádkem. Proč by se měla klást předběžná otázka?
Protože vykládáme Smlouvy (postavení EP a vztah ke Komisi), ale především zmíněné ustanovení, které není jen negativní normou - jinak by 2 věty byly nadbytečné a stačil zákaz.
A ano, to ustanovení není jen negativní normou. Výslovně připouští zavedení klauzule, ale nijak je nenařizuje. Proto ho označuji za diskreci, byť tento pojem se zpravidla používá u směrnic. A stále si myslím, že využití diskrece ze strany členského státu se může dostat do nesouladu s národním ústavním pořádkem, aniž by k tomu měl ESD co říci.
Vezměme si třeba diskreci v čl. 8 odst. 1 směrnice 2008/48/ES: členský stát může věřitelům nařídit, aby vždy před poskytnutím úvěru provedli dotaz do registru klientských informací. Pokud by ale v dotyčném státě žádný registr klientských informací neexistoval, stát by nařídil nesplnitelnou povinnost, což je velmi pravděpodobně protiústavní omezení svobody podnikání. Jak by ale k vyřešení této ústavní pře přispěl ESD? Ten by mohl jen říci "směrnice vám to nenařizuje".
Zde je to podle mne velmi podobné: ESD by mohl říci "evropské právo vám nenařizuje klauzuli, ale umožňuje ji". Mohl by také říci, jestli náhodou klauzule je či není v rozporu s evropskou Listinou práv. Ale jak by to přispělo k vyřešení otázky, zda klauzule je či není v souladu s vnitrostátním ústavním pořádkem?
Mimochodem, podle mne ve Smlouvách není nic o klauzuli. Tohle je ustanovení vneslo do evropského práva Rozhodnutí Rady 2002/772/ES, Euratom.
A ty dvě věty lze docela dobře vysvětlit tím, že dokument byl velmi pravděpodobně předjednáván v angličtině, která má imanentní averzi vůči dlouhým větám.
Rozumím. Parlament ale implementuje evropské právo. Podle mě nejsme vůbec v českém ústavním pořádku, ale v režimu přenesených pravomocí podle čl. 10a Ústavy. Evropské právo má Chartu, která zajišťuje lidská právo a rovnost. Bylo by potřeba najít nějaký precedent (možná jen mně neznámý).
Lze si představit i interpretaci, že volební klauzule v maximální výši 5% je přípustná pouze v případě, kdy se s ní koriguje specifický volební systém designovaný k posílení diverzity (třeba extrémnější verze dHondtovy metody s koeficienty 1, 3, 5, 7). Netvrdím, že je taková interpretace správná, jen že je možná.
Přijde mi, že jste hodně striktní. Podle judikatury k OSŘ (R 7/97, NS 26 Cdo 74/99) je soudce v podobné situaci vyloučen, když procesně působil v řízení u soudu nižšího stupně v takovém kvalitativním
a kvantitativním rozsahu, kdy již získal o věci vědomost té povahy, jež
vyvolává pochybnost o vnitřní nezávislosti soudních instancí, o
legalitě aplikovaných poznatků a ve svých důsledcích i pochybnost o
soudcově nestrannosti. Komentář WK tvrdí, že soudce (dle OSŘ) není vyloučen, pokud např. odročil jednání jako náhradník za nemocného soudce.
Je pravda, že formulace v zákoně o ústavním soudě je odlišná ("byl ve věci činný") od OSŘ ("projednávali nebo rozhodovali"). To však lze přičíst spíše tomu, že ustanovení v zákoně o ústavním soudu počítá s tím, že se jedná nejen o funkci soudce, ale i o jiná povolání (dle OSŘ by se třeba u soudce - bývalého advokáta muselo postupovat podle odst. 1, tj. poměr k věci, účastníkům nebo zástupcům). A samotné slovo "činný" lze vyložit oběma způsoby - jak přísněji (nemusel projednávat ani rozhodovat, stačí že byl činný), tak méně přísně (musel být skutečně činný, nestačí jen že tam byl - to by bylo důležité třeba u soudce, který byl dříve státním úředníkem a byl ve věci oprávněnou úřední osobou, ale fakticky nic nevykonal).
Právě s ohledem na riziko ztráty usnášeníschopnosti ústavního soudu bych v plenárních věcech měl tendenci být spíše méně přísný. Je třeba brát v úvahu, že na ústavním soudu zpravidla působí osobnosti košatější, které mohly mít v minulosti široké spektrum aktivit, publikační činnosti a, protože český rybník je malý, mohou se snadno znát či dokonce přátelit s osobami zúčastněnými na řízení. Jistě ale nemá být soudce vyloučen jen třeba proto, že by měl třeba společnou publikaci s prof. Gerlochem, který zastupuje účastníka řízení. Kdybychom postupovali příliš striktně, dávali bychom, zejména je-li zúčastněných osob více, těmto osobám prostou volbou advokátů šanci ústavní soud paralyzovat.
Rovněž se domnívám, že je vhodné vykládat toto ustanovení materiálně a soudce, který se na rozhodování "podílel" tak, že byl sice členem senátu, ale dosud neparticipoval na žádném procesním úkonu ani nebyl pověřen konkrétním úkolem (jakou soudce zpravodaj), za vyloučeného nepokládám.
ESD by se měl zabývat universálními otázkami evropského práva, ne takovými, které jsou omezeny na jeden konkrétní členský stát. Jistě nebudete tvrdit, že je-li 3% klausule protiústavní v Německu (které volí 96 MEPs), je nutně taková i v Lucembursku, kde jich volí šest.
Samozřejmě, že jsem zvolil příklad, který je poněkud extrémní. Nicméně nemusím chodit daleko, abych mohl ukázat, že státní orgány nemají až tak velký problém požadovat nesplnitelné: třeba opět v působnosti směrnice 2008/48 ČOI, která nejdřív odmítla České leasingové a finanční asociaci jakoukoli spolupráci při výkladu metodiky výpočtu RPSN, pak několik let vydávala kontrolní protokoly, že je vše v pořádku, a najednou přišla s pokutou za to, že ESSOX s.r.o. počítá RPSN špatně.
Diskrece v evropském právu není totéž co diskreční oprávnění v tuzemském státním právu. V evropském právu formulace "Member state may" resp. v češtině "členské státy mohou" jsou obecně vykládány jako nezávazná možnost, kterou členský stát může a nemusí využít.
Zda omezující klauzule odporuje lidskoprávní rovnosti, přeci je universální otázkou a od toho byla přijata Charta. Je pravda, že členským státům může být poskytnuto něco jako margin of appreciation, nicméně základní rámec by měl nastavit ESD výkladem Smluv a aktu o přímých volbách.
Dobře, ale tím už 1. interpretujeme evropské právo a bylo by nutno položit předběžnou otázku a 2. dívejme se na to v implementačním sledu: jsou A. Smlouvy, je B. akt o přímých volbách a teprve C. prováděcí zákon. Je možno uzavřít, že základní poměření konfliktních hodnot již bylo učiněna stanovením stropu 5% a další omezování by již bylo popíráním evropského práva, zbavováním jej ochrany (celku, národních reprezentací) proti nežádoucí fragmentarizaci. Domácí soud by se tak stylizoval do role evropského zákonodárce.
To, že klauzule chrání EP jako celek před nežádoucí fragmentací, považuji za mýtus: v EP se strany a poslanci sdružují do nadnárodních frakcí. Klauzule sama o sobě tedy vůbec fragmentaci bránit nemusí: nejenže nezabrání ve vstupu do EP antisystémové straně typu Fronte Nationale, ale naopak ji může ještě posílit tím, že do EP nepustí strany, které jsou ve frakcích dobře zaintegrovány, třeba naše SZ. Vzhledem k existenci frakcí pouhé omezení počtu politických subjektů, které se do EP dostanou, naprosto neznamená jeho defragmentaci, protože neméně důležitý než počet je koaliční potenciál jednotlivých stran. Na úrovni národních reprezentací je podle mne jejich fragmentace spíš pozitivní hodnotou, která umožňuje (ba přímo vynucuje) spolupráci napříč národními reprezentacemi. K ochraně národních zájmů do značné míry slouží Rada - lze zde vidět určitou analogii Bundestag-EP a Bundesrat-Rada.
Kdyby evropský zákonodárce měl vůli chránit EP před fragmentací, mohl zavést klauzuli v jednotné výši pro členské státy, případně stanovit pro ni nějaké rozmezí (třeba 3-5%). Nebo mohl stanovit klauzuli na úrovni mandátového zisku. Nebo (což by bylo asi nejlogičtější), stanovit klauzuli na úrovni nadnárodní frakce. Diskreci umožňující zavést klauzuli vnímám podobně jako diskreci umožňující volební obvody (ve Francii a Polsku jsou, u nás a v Německu ne, například), tj. jako určitý respekt k národním specifikům, zvyklostem a potřebám, která ale tím pádem musí podléhat i národní kontrole ústavnosti.
Je třeba si uvědomit, že stejný nástroj v různých národním poměrech může mít různé účinky, které evropský zákonodárce nemusí umět postihnout: třeba rozdělení na volební obvody může v jednom státě zajistit reprezentaci určité menšiny (která je regionálně koncentrovaná), zatímco jinde může efektem tzv. crackingu způsobit, že určitá menšina bude reprezentace zbavena (protože je regionálně distribuovaná). Cracking ale může poškodit i regionálně koncentrovanou menšinu, pokud gerrymander udělá to, že její území zčásti vyčlení jako samostatný obvod, ale jeho okraje "oseká" do jiných obvodů, kde její hlasy propadnou. A v zase jiném státě může být ten efekt crackingu vyloučen II. skrutiniem, čímž se původně nedemokratický systém stane demokraticky přijatelným.
"Klauzule sama o sobě tedy vůbec fragmentaci bránit nemusí" ale může, což je pro účely právního posouzení postačující. Viz Kühnův disent nebo soudce Müllera v německém případě. Podstatným je, že omezující klauzule je výslovně zakotvena v evropském právu, český zákonodárce je v implementačním postavení a je otázkou primárně tohoto práva, jaké je teleologické pozadí klauzule, zda Evropský parlament potřebuje být chráněn proti nefunkčnosti. Podobně když v národním kontextu ministerstvo vydá vyhlášku, musí být napaden zmocňující zákon, ne izolovaně pouze vyhláška.
Takový závěr by neměly činit národní soudy, neboť mají logicky omezený pohled a mlčky počítají s tím, že ostatní státy se tak nerozhodnou.
Jinými slovy, může být v zájmu jak EU, tak členských států, aby institut vstupního prahu existoval jako variabilní nástroj, který je trvale k dispozici pro zhodnocení ochrany funkčnosti EP / efektivity národní reprezentace, nikoli který je zablokován.
Většina volebního senátu tvrdí, že u malých států je zbytečná. Opak by mohl být pravdou - je rozdíl, pokud stát ve frakci zastupují 2 nebo 3 poslanci. Právě pro tato malá čísla. Právě malé státy tak mohou tímto nástrojem vyvážit malý počet křesel, pokud motivují voliče, aby pečlivě vážili svůj hlas a podpořili silného hráče, ne nahodilého solitéra.
Diskuse na facebooku bych si rád přečetl, kdyby na ně byl odkaz :-)
Přiznám se, že jsem tuto kauzu příliš nezkoumal, neb to mi snad nebrání napsat, že rozhodnutí NSS považuji buď za snahu se ukázat, nebo (nevím, zda hůře či lépe) za i u ÚS v evropských věcech občas viděnou nemístnou inspiraci z Karlsruhe (jak ostatně taktně naznačuje disent).
Je to neskutečně jednoduché: Jestli může být 5% klauzule u ostatních voleb (sněmovní, krajské, obecní), proč by měla být u voleb do EP neústavní? Argumenty o "specifičnosti" EP či "povolení fragmentace" nechápu, i kdyby to snad náhodou byla pravda (jako že není a dá se to obrátit oběma směry), tak co to má co dělat s českou ústavností? Jestliže zde někdo (NSS) pociťuje nějaký deficit, pak musí být nutně evropský a jak už výše jiní naznačovali, ať se položí předběžná otázka a je na Soudním dvoru, aby třeba ustanovení zrušil a dodal, že žádná nemůže být aplikována či že je 5% hranice moc vysoká.
S ohledem na předešlé je asi zřejmý i můj postoj ke zdejšímu postu. Marku tvé závěry by myslím šly použít jako vzorová ukázka přístupu, že právník se musí pokusit hájit nevinu i osoby chycené s peněženkou oběti, jejíž zastřelení onou osobou sledovali v přímém přenosu tři policisté na kamerách a záznam je k dispozici. Ať vymýšlíš jakékoliv kombinace, nikdo nedokáže určit, jaký vliv by změna pravidel měla na výsledek, není v lidských silách opakovat minulost (problém kauzality). To, že by šlo o změnu pravidel, je naopak jisté. Tertium non datur. Tvůj text vypadá jako u nás tolik oblíbený empirií nepodpořený legalismus (neboli jak psal o nedávné konferenci na zamini trefně Hubert Smékal: "čeští právníci si hodně myslí, ale málo ví"), přitom zde navíc stačí použít selský rozum. Jelikož ty máš empirii rád, podezírám Tě, že stejně jako onen obhájce tomu co hájíš sám nevěříš a je to jen provokace proti mase oponentů :-)
Opakování voleb by bylo rovněž velmi veselé, aspoň bychom se jako se slovenskými důchody dostali do poznámek pod čarou, jak je možné odůvodnit jasné porušení snad všech ustanovení Aktu o volbě členů EP. Nebo že by se u něj přednost neaplikovala?...
Respektovat autonomii voličů znamená nejen to, že nebudeme zpětnou změnou pravidel "přepisovat" jejich rozhodnutí, ale i to, že nebudeme spekulovat, jak by se rozhodli, kdyby ona pravidla byla od počátku jiná.
Nejednalo by se o typickou změnu pravidel, ale odstranění konfliktu mezi nimi. ÚS není deus ex machina, co by z vnějšku vstupoval do děje, ale je součástí pravidel. Musíme vycházet z nějaké presumpce. Přesvědčení, že zásah ÚS je součástí "plánu" pomůže pochopit, proč by se lidé účastnili voleb, i pokud by nesouhlasili s nedemokratickým přepočtem podle zákona. Protože obrátit se následně na soud a žádat ochranu základních práv je součástí pravidel. Pociťovaná retroaktiva je ve skutečnosti dána nepřesvědčivostí nároku samotného - že lidé ve skutečnosti nevnímají klauzuli jako zjevně neústavní. Pak je otázka, zda tím není řečeno vše, neboť politická menšina má ztížený, ale bez abnormálních nákladů dosažitelný vstup do EP. Viz Svobodní. Klauzule funguje jako motivačně-regulační činitel proti politickým "zbohatlíkům", nahodilé oscilaci v mezích statistické odchylky.
Ale fuj tajxl. Soudce musí přece být vždy nestranný a nesmí se nechat vydírat. :-)
Řekl bych, že při kategorizaci voličů chybí minimálně jedna skupina: Volič, který se cítí chráněn 5 % hranicí, a proto k volbám ani nepřijde.
Ta analýza nikdy nemůže být úplná. Změna pravidel bude mít vždycky vliv i na chování voličů. ...je to jako dostat při fotbale míč do brány rukou a po zápase namítat neuznání gólu s tím, že jde o (obecně řečeno) nespravedlnost. Pokud by "rozhodčí" zpětně gól uznal, tak by se vlastně zjistilo, že nejpopulárnější sport na světě je házená.
Pan Tau
Dovolím si jeden poněkud obecnější pohled.
Určitě musí být v demokratickém a právním státu možnost dovolat se svého základního práva, v tomto případě volebního (ať už aktivního či pasivního, jeho rovnosti, všeobecnosti atd.). Pokud ale naše zákonodárná moc stvoří volební zákon, který tato práva úmyslně nebo chybou porušuje nebo umožňuje porušovat, nemá volič, popř. volební strana prakticky možnost, jak tomu s pomocí Ústavního soudu zabránit. Nemá možnost iniciovat abstraktní kontrolu volebního zákona a oprávněným subjektům (skupiny poslanců či senátorů, prezident) může zákon vyhovovat, pokud je například namířen proti neparlamentním nebo malým stranám. Diskutabilní by bylo i zkusit napadnout vyhlášení takových voleb, už jen z hlediska lhůt. Samotný volební zákon u soudního přezkumu jak vidno nepočítá (aspoň z hlediska lhůt, možností opakování hlasování či voleb, u voleb do PS pak omezením stěžovatele na svůj volební okrsek, atd.) s neústavností samotného volebního zákona. Přiznám se, že ani nevím, jestli již Státní volební komise předala osvědčení o zvolení i zmiňovaným 2 kandidátům KDU-ČSL a ČSSD. Obzvláště zajímavá by byla situace, kdyby neústavnost volebního zákona nešla odstranit jen vypuštěním nějakých ustanovení, v tomto případě o uzavírací klauzuli a rekonstrukcí výsledků - zvláště u voleb do rozpuštěné PS, kdy nelze volební zákon změnit bez existující PS. To vše činí, dle mě možná i záměrný, tlak na ÚS, ať právě napadnuté výsledky voleb nechá už být.
Ideální by proto byla povinná předběžná kontrola volebních zákonů Ústavním soudem (podobně jako ve Francii u organických zákonů), či ještě lépe připustit v tomto případě ústavní stížnost už na samotný právě přijatý či upravovaný volební zákon (s dostatečným předstihem před konáním voleb).
Ústavní soud by měl nyní skvělou příležitost zásahem do samotných výsledků voleb do EP (kde nehrozí ústavní smrt) donutit zákonodárce, aby možnostem soudního přezkumu a tím ochraně volebních práv věnoval náležitý prostor.
Luděk Belán
Tohle je vynikající postřeh. Tendence ke kartelizaci moci je celkem univerzální. U nás zatím vyvrcholila "koudelkovým koeficientem". Automatická předběžná kontrola ústavnosti volebních zákonů by byla logickým řešením.
Jen přemýšlím, jak se vyvarovat následující pasti: i soudci Ústavního soudu jsou jen lidé a v ensemblu pouhých patnácti soudců, kteří jsou si přece jen vzděláním velmi podobní (a zpravidla nemají hlubší matematické vzdělání) nemusí být v daném okamžiku k dispozici matematická erudice, která by rozpoznala veškeré možné dopady navržené úpravy volebního systému. Navíc bude v takové situaci chybět stěžovatel, který je motivován snášet důkazy v neprospěch přezkoumávané úpravy. Sice si lze představit osobu jakéhosi generálního (ďáblova:-) ) advokáta, ovšem jeho motivace v této situaci může být složitější. Tudíž se obávám, že by mohlo dojít k tomu, že novela volebního zákona projde, protože následky nikdo "nedomyslí". A pak, když skutečně nastanou, bude předchozí judikát odrazovat od následného konstatování neústavnosti předpisu.
Nebylo by lepší pořešit na ústavní úrovni situaci zneplatněných voleb do PS?
Mně tedy připadá, že právě jako motivačně-regulační činitel proti politickým zbohatlíkům klauzule nefunguje. Nevím totiž o mnoha případech, kdy by kampaň "vedená penězi" neuspěla. Bárta i Babiš se dostali nejen do sněmovny ale i do vlády.
Pokud mohu soudit, tak klauzule naopak v konkurenci politických zbohatlíků funguje proti stranám, které se snaží provádět tradiční politickou práci bez velkých peněz: Piráti, Zelení.
Děkuji Vám za podnětnou reakci.
K té pasti: již v původním příspěvku jsem jako lepší viděl možnost napadnout samotný volební zákon do určité doby od jeho vydání či změny (což by zase šlo jen do určité doby před volbami, aby byl prostor na napadnutí a projednání před ÚS) i samotným občanem (podobně jako při současné ústavní stížnosti, kde by se možná již nyní při značné odvaze dalo označit vydání volebního zákona za "jiný zásah státu"). Lepší by ale asi bylo připustit v automatické předběžné kontrole ústavnosti volebních zákonů jako účastníky i politické strany a hnutí a skupiny voličů (zorganizované peticí), kteří by pak mohli předkládat patřičné argumenty a protiargumenty. Koneckonců volební zákon se přece nejvíce dotýká voličů a politických stran a hnutí.
Otázkou by bylo, zda by se pak mohlo zcela vyloučit i jiné napadnutí ústavnosti volebního zákona - pokud ano, bylo by vhodné svěřit už NSS možnost opakovat hlasování (ať ve vybraných okrscích, obvodech či celostátně) či dokonce celé volby a do té doby by se případně prodloužily mandáty jejich dosavadních držitelů nebo by se postupovalo jako v jiných případech neobsazeného nebo rozpuštěného orgánu - zrovna u EP by tuším jen zůstaly mandáty dočasně neobsazené.
Může ale nastat problém, že není v době, kdy se mají vyhlásit volby, v platnosti ústavě vyhovující volební zákon (např. politická neshoda, zrušení na poslední chvíli novelizovaného volebního zákona ze strany ÚS) a dokonce se nelze bez úprav ani vrátit k nějakému předchozímu (např. kvůli změně počtu mandátů či orgánů zajišťující volby). Tady mě napadá snad jen stanovení nějaké lhůty (třeba měsíc) na přijetí nového volebního zákona (po tu dobu by se případně obnovily mandáty rozpuštěné PS, která by ale mohla jednat jen o příslušném volebním zákoně a měla by krácené nebo žádné platy). Pokud by do té lhůty nebylo nic přijato, poslaly by se ke kontrole Ústavnímu soudu všechny zákonodárci podané návrhy spolu s počtem souhlasících poslanců a senátorů a volebním zákonem by se po společném řízení před ÚS stal ten nejvíce podporovaný návrh z těch, co vyhovují ústavnímu pořádku. Pokud by ani tak nevznikl volební zákon, bylo by vytvoření volebního zákona svěřeno třeba prezidentovi opět se standardní kontrolou Ústavním soudem - to by byla hrozba pro zákonodárce, aby nezkoušeli dále blokovat situaci (třeba kvůli prodloužení mandátu vlády) tím, že se přijmou nějaký záměrně neprůchozí návrh volebního zákona.
Luděk Belán
Hluboce nesouhlasím s názorem, že volební soudnictví by mělo být podloženo jakýmsi mathematickým, případně mathematicko-sociologicko-demografickým posuzováním právní úpravy. Pokud jsou volební zákony konstruovány takto "inženýrsky", vede to k pokušení realisovat na úkor oposičních politických sil různé druhy "gerrymanderingu" a šít volební systém někomu na míru. Volební systém by měl být tak jednoduchý, aby od takových pokusů odrazoval, a měl by být zakotven v ústavě, aby byl rigidní (volební zákonodárství by mělo být součástí ústavního pořádku, minimálně v základních znacích).
Vzpomeňme si, kolik oprávněných výtek bylo kolem zákona o presidentské volbě, a právě jen proto, že nebyl zkonstruován dostatečně robustně.
V jednoduchosti je síla, o tom žádná.
Na druhou stranu ďábel je v detailu. Různé volební systémy jsou citlivé na různé věci: jednomandátový většinový systém je třeba velmi citlivý na územní manipulace s volebními obvody - gerrymandering v pravém smyslu slova. Takže jeho klíčovou složkou jsou pravidla pro vytváření volebních obvodů. U dHondtovy metody je zase rozhodující nastavení koeficientů (Koudelkův koeficient jako zlopověstný případ).
Je reálné, aby tyto detaily byly součástí ústavního pořádku?
Ano. Uvědomte si, co všechno se dá s volební legislativou provést v rámci jediného volebního období a bez změny platné Ústavy: zvýšit uzavírací klausuli na 8 % a tím dostat ze sněmovny polovinu stran, zrušit preferenční hlasy, což už je pomalu to jediné, co voliče na volbách přitahuje, upravovat počty volebních obvodů nahoru a dolů podle momentální potřeby…
Nejraději bych šel ještě dál, i když si uvědomuji, že je to zatím utopie:
Ústava jako mj. zákon upravující výkon mocí státu (který, jak většina ústav hrdě prohlašuje, náleží lidu a má mu sloužit) zpravidla prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní, a volební zákon, který zase upravuje obsazování zákonodárného (a u nás zároveň i ústavodárného) orgánu, by podle mé prosté logiky měly být přijímány (nebo aspoň schvalovány) lidem, neboť tím jaksi lid deleguje svou moc na tyto orgány. Je to nyní podobný paradox, jako kdyby si stanovy nějaké společnosti schvalovalo její předsednictvo, stejně jako způsob své volby (o odměňování ani nemluvě) a rozsah svých pravomocí.
Ústavní zakotvení volebních detailů by tedy nyní nemuselo stačit, pokud by o něm rozhodovali sami zainteresovaní ("podjatí") zákonodárci. Je ale alespoň určitý pokrok a brzda, že volební zákon vyžaduje schvalování i Senátem a je zde ještě možnost abstraktní kontroly u ÚS, kterou použil svého času prezident Havel proti "zvětšinování" volebního systému do PS.
Luděk Belán
Právní revoluce - VOLEBNÍ REFORMA
Vážení, udělejte si
prosím chvíli čas k posouzení mého návrhu, který považuji za skutečně
demokratický a spravedlivý a sdělte mi Váš názor. miloslavachalupova@centrum.cz
Panašování jako takové – v ý
h r a d n í způsob voleb poměrným systémem :
ČR by byla rozdělena na 20 volebních obvodů pro volby do Poslanecké sněmovny.
Voliči každého obvodu by vybrali z
celkové nabídky všech subjektů regionu 10 kandidátů bez
ohledu na jejich stranickou příslušnost. Není to tak moc pro rozhodování a není to zas
tak málo pro vytvoření výsledného poměru. Voliči by tímto způsobem
vytvořili v l a s t n í pořadí kandidátů politických
stran, hnutí či koalic! Nebylo by nutné se uchylovat k manévrům jako posledně,
kdy se pro vyřazení předních kroužkovalo pro preferenční hlasy odspoda. Šlo by
to provést i v současných krajských obvodech, ale to by bylo nespravedlivé –
někde zatěžovat voliče výběrem 25 kandidátů, někde třeba jen 8 kandidátů. Připomínám současný zákon - volba strany s možností kroužkovat 4
kandidáty.
V každém obvodu zvlášť se provede
Součet bodů na každého kandidáta.
Sečtením bodů všech kandidátů jednotlivých
politických subjektů se zjistí výsledné číslo.
Výsledné body politických subjektů se
sečtou a výsledek je celek (100% bodů) za území.
Výsledné body subjektů se vyjádří v procentech
k celku za území.
Dále již jen posuzujeme a řadíme dle
velikosti, nejprve, zda některý subjekt získal 100% = 10 mandátů.
Pokud se tato výjimečnost nevyskytla,
přidělíme mandáty všem subjektům dle „desítek“ číslicové soustavy (např. % výsledek subjektu
= 14,89 přidělíme JEDEN mandát).
Čísla, která nám po odtržení „desítek“
zbudou (4,89), s e ř a d í m
e podle velikosti.
Dle takové číselné posloupné řady od
největšího čísla k nejmenšímu přiřazujeme postupně zbylé mandáty.
Pokud by došlo ke shodě dvou či více
čísel, rozhodujícím měřítkem bude celkový počet volebních bodů pro jednotlivé
kandidáty.
Další shoda by se rozhodla losem za účasti
notáře.
Výsledek voleb poměrným
systémem ve dvaceti územních celcích : bez maření požadavku
ústavního zákona, garantujícího R O V N O S T voleb,
tedy i v provedení výpočtu = spravedlivého rozdělení mandátů co nejpřesněji dle
vůle voličů. K posílení demokracie by došlo touto volební metodou i vytvořením
pořadí kandidátů přesně podle zájmu občanů – voličů. Volby nejsou povinné a to
je dobře, protože volit půjdou jen ti, kteří si kandidáty prověří a teprve poté
vyberou deset důvěryhodných. Mandáty budou spravedlivě rozděleny na počet
obyvatel v území, každý občan bude mít celé volební období pro své podněty
deset zástupců přímo ve své lokalitě (budou prosazovat i specifické zájmy
občanů právě v tom místě) a 200 celkem i pro legislativu obecnou – celostátní).
Jako model jsem pro
ukázku výpočtu vybrala z voleb r. 2010 kraj Vysočina, kde se přidělovalo DESET
hlasů. Zkuste si výpočet z % výsledků a zjistíte, že i malé strany budou ve
Sněmovně co platné. www.volby.cz
Náhradnictví :
z celkového absolutního pořadí kandidátů všech subjektů
v daném obvodu /cesta pro odbourání falešných kandidátů –
tzv. návnad/
? Otázka zda by i občanská sdružení mohla sestavit kandidátní listinu – soulad
s Ústavou.
To jsou poněkud nesrovnatelné situace. Nesplnitelnou povinnost nebude žádný stát nařizovat.
Zde je otázkou, co zde znamená "may", jestli má normativní účinky nebo je to jen jakési nezávazné "je možné že... (a v tom případě ale)". Kloním se ke druhé možnosti a tudíž mám klausuli za podléhající přezkumu z hlediska ústavnosti národním ústavním soudem.
Do PSP má být dle mého pouze jeden volební obvod. I při dvaceti obvodech bude ten, kdo je bude "kreslit" mít výhodu volební matematiky. Dnes hraničí volební obvody s kraji, tedy ani ta volební matematika nejde dělat. A jak by mohly volebně-matematicky vypadat obvody, je vidět třeba na volebních obvodech do MHMP v roce 2010...:-(
Okomentovat