Rozvrh práce a přidělování spisů na českých soudech: Quo Vadis?

Jmenování soudců, Nejvyšší rada soudnictví, kárná řízení - to jsou témata, kterým je v českém odborném i laickém tisku věnována docela slušná pozornost. Dopad na fungování soudnictví a nezávislost soudců však mají i zdánlivě méně významné mechanismy, jež dosud hledáčku médií unikají (čest výjimkám). Jedním z takových mechanismů je i rozvrh práce, který má obrovský vliv mj. na rozdělování spisů. Kdo chce vědět, co se všechno dalo "dělat" s přídělováním spisů v době komunismu, stačí si přečíst nález IV. ÚS 23/05, relevantní kapitoly v Komunistickém právu či Klímova "Soudce z milosti". S přidělováním spisů to však není v našich luzích a hájích vždy úplně košer ani po roce 1989. Nejkřiklavějším případem z poslední doby je kauza Krajského soudu v Brně (viz zde či zde), nicméně ta představuje patrně jen špičku ledovce (viz zde či zde).  

Na toto niterně soudcovské téma, kterému málokdo zvenčí rozumí, se konal dne 4. 3. 2013 na půdě Právnická fakulty Masarykovy univerzity workshop, na němž byly rozebírány problémy současné právní úpravy a praxe týkající se rozvrhu práce. Značná část debaty se rovněž zabývala úvahami, jakou cestou se vydat do budoucna, aby rozvrh práce skutečně sloužil jako záruka práva na zákonného soudce a bránil zneužití tohoto mechanismu vůči "nepohodlným" soudcům (jak se tomu děje v současnosti například na Slovensku). Myslím, že názory, které zde zazněly, by mohly zajímat i čtenáře JP, a proto níže přikládám anonymizovaný zápis z tohoto workshopu. 

Zodpovědnost soudců I: Rozvrh práce a přidělování spisů 

Shrnutí z workshopu konaného dne 4. 3. 2013 na půdě Právnická fakulty Masarykovy univerzity (Projekt JANE, PCIG10-GA-2011-303933)

Legenda: Za účelem poskytnutí anonymity mluvčím a stimulace otevřené debaty a vzájemného sdílení informací, byl workshop veden v souladu s tzv. pravidlem Chatham House (Chatham House rule), které zní následovně: „Řídí-li se setkání nebo jeho část pravidlem Chatham House, účastníci mají volnost v nakládání s informacemi, jež při tomto setkání získají, ale nesmějí identifikovat pracoviště ani identitu toho, kdo tuto informaci poskytl, ani identifikovat další účastníky setkání.“ (blíže viz http://www.chathamhouse.org/about-us/chathamhouserule). Toto pravidlo umožňuje lidem svobodně vyjadřovat své osobní názory, které se nemusejí vždy nutně shodovat s postoji jejich zaměstnavatelů a organizací, jichž jsou členy. Diskutující se totiž obecně cítí pohodlněji, pokud nemusejí mít obavy o svoji reputaci nebo o případné následky veřejného citování jejich výroků. 

Zahájení workshopu 

Workshop byl zahájen krátkým nastíněním problémů spojených s tvorbou a aplikací rozvrhu práce a s přidělováním spisů. Krátce byla zmíněna stávající česká právní úprava (zejména §§ 41-45 zákona o soudech a soudcích, jednací řády Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, vnitřní a kancelářský řád pro okresní, krajské a vrchní soudy, a relevantní základní práva zakotvená v LZPS a EÚLP). Následné bylo poukázáno na tři základní nedostatky ve stávající právní úpravě: (1) nikde není výslovně uvedeno, že přidělování spisů musí být náhodné; (2) nikde není výslovně definována metoda (náhodného) přidělování spisů; a (3) nikde není výslovně stanoven soudní přezkum rozvrhu práce (k tomu viz rozsudek NSS ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 As 48/2012-28) či možnost námitek ze strany řadového soudce proti rozvrhu práce. Poté byl nastíněn účel a funkce rozvrhu práce. Jako momenty potenciálního zneužití přidělování rozvrhu práce byly identifikovány tři fáze: (1) při definování obecných pravidel v rozvrhu práce; (2) při „příchodu“ konkrétního spisu na podatelnu; a (3) při přerozdělování konkrétních spisů v průběhu roku. Na závěr úvodního slova pak bylo poukázáno na zneužití rozvrhu práce a přidělování spisu po nástupu Štefana Harabina do funkce předsedy Nejvyššího soudu Slovenské republiky. 

Diskuse 

K otázce náhodného přidělování spisů: 

Náhodnost přidělování spisů je podle některých účastníků zásadní a bez debat rozhodující bariéra před korupcí. Nejlepší je dopředu neviditelný (ve smyslu kterého soudce dostanu) a zpětně kontrolovatelný rozvrh práce. Dále bylo zdůrazněno, že nejde jen o zabránění nekalostem uvnitř soudu, ale i o to, že dobře informovaní účastníci mnohdy chtějí svou věc dostat před konkrétního soudce, neboť vědí, že daný soudce je názorově více nakloněn jejich právnímu názoru a že mají větší šanci u něj uspět.

V souvislosti s nerealizovaným návrhem Ministerstva spravedlnosti centrálně zakotvit náhodné přidělování spisů formou elektronické podatelny byla ale vznesena následující námitku: náhodný výběr nic neřeší, protože prvotní přidělení nic neřeší; vyměníme ženu na podatelně (které nevěříme), ale budeme věřit elektronickému systému (pro nás de facto černé skříňce, do kterého nevidíme) v náhodném výběru. Toto není řešení a navíc to zabraňuje zpětné kontrole a verifikovatelnosti. Prvotní přidělování by se tedy mělo dělat prostřednictvím stanovení zásad a algoritmů (které ale patrně není možno definovat stejně pro celou soudní soustavu), a nikoliv náhodným výběrem. 

Rovněž zazněl názor, že náhodné přidělování spisů není hodnota sama o sobě. Slouží jen k tomu, aby soudce rozhodl nestranně. Ve spoustě zemí toto ale nefunguje a nikdo jejich systémy nezpochybňuje. V zahraničí má často tuto autoritu beze zbytku předseda soudu. V Anglii rozděluje spisy úředník dle aktuální volnosti soudců. Nikoho však ani nenapadne, že by tento systém mohl být zneužitý, zkorumpovaný. My sice asi tak daleko nejsme, ale naše debata vychází z určitého pokřivení společnosti. Nikdy se nám však nepodaří vytvořit dokonalý systém. V reakci na toto tvrzení bylo uvedeno, že dokonalý systém nevytvoříme, nicméně zavést pseudonáhodný systém by jistě stálo za to nejen kvůli důvěře veřejnosti, ale i kvůli vnitřní důvěře v rámci soudu. Přidělování pořadových čísel došlé pošty – s výjimkou datových zpráv – je totiž na českých soudech zcela v rukou podatelny, což skýtá velký prostor pro manipulaci, ať už by to bylo v zájmu kohokoli. Důvěra řady soudců v rozvrhy práce je tak nulová. Dále zaznělo, že náš systém je vybudován na byrokratickém systému, a tudíž bez pravidel to nejde. Zatímco anglický gentlemanský model má silnou filtraci, jež umožňuje dohodu, u nás musí být kvůli velkému počtu kauz a absenci filtračních mechanismů pravidla nastavena rigidně. 


K metodě přidělování spisů: 

Pokud jde o otázku technické metody náhodného přidělování, inspiraci je možno brát v – byť fakticky velmi zpackané – metodě výběru kandidátů v prezidentských volbách, ovšem samotné provedení musí být samozřejmě lepší. Byla navržena implementace matematické metody, přičemž parametry by byly nastaveny podle kritéria přidělení nezávislého na vůli uvnitř soudu, vlastnost má být spojena s kauzou neměnitelně a z vnějšku kontrolovatelně. Výběr by pak měl být „pseudonáhodný“ ve formě ne snadno předvídatelného matematického algoritmu, který by však zároveň byl i zpětně verifikovatelný a transparentní. Pokud by tato metoda nebyla měněna, je možno tak dosáhnout náhodnosti. Proti takto formulovanému návrhu však zazněla i kritika v tom směru, že náhodný výběr je dobrý proti manipulaci při prvotním přidělování, ale je u něj nevýhoda, že na určitých soudech to zpomalí řízení. Následkem automatického přidělování totiž dojde k nerovnoměrnému zatížení a tím se pak v důsledku spíše posílí druhotné přerozdělení, kde opět hraje klíčovou roli lidský faktor. 

Druhou možnou metodu přidělování spisů je metoda používaná na Ústavním soudu, kde všechny věci přišlé daný den jsou následující den seřazeny abecedně podle jména účastníků a přiřazeny jednotlivým soudcům (opět podle abecedy). Tento systém není založen na náhodném výběru, ale je dostatečně resistentní proti zneužití. Systém pseudonáhody má tu výhodu, že je-li dost složitý vzorec, tak vznikne prevence manipulace typu soudce-věc. Také znemožňuje účastníkům, aby si zajistili, že věc skončí u konkrétního soudce/senátu. Naopak ten transparentní systém toto riziko pouze minimalizuje. 

Na druhé straně zazněl názor, že pseudonáhodný výběr představuje příliš složitý algoritmus, který má značná úskalí. Systém pseudonáhodného výběru a vysokého čísla naráží na zásadní problém – není důležité jen to, jak systém funguje, ale i jak působí. Ač by systém pseudonáhodného výběru fungoval objektivně, nikdo by do něj neviděl. Soudci ani účastníci by v něj neměli důvěru, černá skříňka vzorce by způsobovala paranoidní obavu, že stejně za každým algoritmem stojí někdo, kdo jej beze stop umí obejít. Proto je vhodnější zavést jednoznačnější a kontrolovatelnější systém – například systém fungující na ústavním soudu. 

Problémem systému přidělování na Ústavním soudě je však skutečnost, že přidělení spisů zde neprobíhá tentýž den, kdy spis dorazí na soud, ale až následující den. Tento postup, pokud by byl aplikován i v obecné justici, by se mohl dostat do rozporu se stávajícím zněním § 42 odst. 2 zákona o soudech a soudcích, který stanoví, že „[z]působ rozdělení věcí musí být … stanoven tak, aby … aby v den, kdy věc soudu došla, bylo nepochybné, do kterého soudního oddělení náleží“. Obecně však panoval souhlas, že obě metody představují změnu k lepšímu oproti současnému stavu. 


K provázanosti mezi přidělováním spisů a specializací samosoudců/senátů: 

Zazněla námitka, že náhodnost přidělování spisů do značné míry vymizí v situaci vysoké specializace. Pokud víme, že určitou agendu řeší na soudě jeden senát s určitým názorem na ni, tak náhodné přidělení spisů v této agendě mezi tento senát v podstatě nic neřeší. 

Zazněl názor, že z tohoto pohledu je „antipříkladem“ Nejvyšší soud. Vysoká specializace vede k tomu, že tam málokdy vzniká intelektuální konkurence a že nikdo nejde proti specialistovi na konkrétní oblast práva. Obecně panovala shoda na dvou věcech: (1) že vysokou specializací na Nejvyšším soudě je třeba změnit, ačkoliv by se to nepochybně setkalo s obrovskou bouří nevole; a (2) že k takové změně by byla nutná výslovná zákonná opora, která ve stávajícím znění zákona o soudech a soudcích chybí. 

V této souvislosti bylo nadneseno, že specializace soudců na Nejvyšším soudě zašla příliš daleko a že je nutné zabránit tomu, aby se Nejvyšší správní soud nedostal i bez specializace do stejné situace jako Nejvyšší soud tím, že se senáty během času názorově zakonzervují. Někteří účastníci však uvedli, že NS je sice jeden extrém, ale NSS je extrém druhý, kdy specializace je zejména v některých vybraných agendách (hospodářská soutěž, ochranné známky atd.) zcela nedostačující. Proto by se měla hledat střední cesta mezi NS a NSS. 


K vlivu rozvrhu práce na složení senátů v rámci daného soudu 

Rozvrh práce je také významný v kontextu složení senátu a umístění soudce do konkrétního senátu, kolektivu atd. Ve hře je i to, s kým jsem v senátu – je-li to 2 ku 1, tak si s tím můžu “pohrát” a bossingem tak může být i umístění do nevhodného senátu. Toto silně ovlivní kvalitu rozhodování i život soudce. 

Pokud jde změny složení senátu, zazněl názor, že pokud soudce souhlasí se svým přesunem, pak je vše v pořádku. Pokud však naopak nesouhlasí, pak je tu možnost, zda přesun jen projednat se soudcovskou radou, nebo zda může i její nesouhlas předseda soudu sám přehlasovat. Zazněl názor, že pokud je dán alespoň souhlas soudcovské rady, pak je to v pořádku. Pokud ale tato nesouhlasí, měl by jí být předseda brzděn. K tomu se někteří účastníci vyjádřili tak, že to by se musel změnit sám zákon o soudech a soudcích, který dává tuto pravomoc výhradně předsedovi soudu. 

Zazněl i odlišný názor, že v rámci justice je sice nutná vysoká míra rigidity a přezkoumatelnosti konkrétních pravidel, ale zároveň platí „čím rigidnější pravidla máte, tím menší šance má jakýkoli management justice na řízení soudu“. Je třeba tedy rigiditu vyvažovat v sestavování senátu. Předsedovi soudu tedy mělo zůstat silné oprávnění v sestavení senátů dle potřeb. Jistě je však třeba tu mít prostředky proti zneužití a excesům. Je rovněž třeba předcházet vznikání bytostně liberálních senátů apod. Vždy je třeba míchat lidi a nutit je střetávat se a potýkat se názorově mezi sebou. K tomu by byl vhodný rotační systém (k tomu viz níže). 

Důležitou otázkou je pak to, zda má vůbec rozvrh práce řešit organizační uspořádání a sestavení senátu. U Ústavního soudu je toto předmětem samostatného rozhodnutí pléna, které stanoví pravidla a zásady pro rozvrh práce. Samotný rozvrh práce sice v detailu vydává předseda, ten však musí vycházet při ustanovování senátů ze stanoviska pléna. Zazněl názor, že podobná úprava by pomohla i u obecných soudů. 


K obměnám senátu (tzv. rotační systém): 

Dlouze byla diskutována vhodnost obměn složení senátů, například jednou za tři roky, aby byl podněcován spor idejí. Obecně zaznívaly názory, že rotace soudců není až tak kacířská myšlenka. Lze ji s nadsázkou přirovnat k tanečním – po roce se zadejte s jinou partnerkou. Podle některých by to bylo velmi užitečné i pro soudce, aby se naučili formulovat a obhájit svá stanoviska v různých formacích. Nyní však je situace tak zakonzervovaná, že je to bez zákonné opory těžko myslitelné. Rotaci je tedy vhodné zakotvit hned zpočátku – například v začátcích soudu. Na NSS existoval návrh rotace v rámci senátů po 1 roce po 1 soudci. O tom se uvažovalo i na Ústavním soudu, avšak pro neochotu soudců zabydlených ve „svých“ senátech se nápad nedostal blíže k realizaci. 

Ohledně metody rotace, všichni účastníci vyjádřili nesouhlas s tím, že by o obměnách senátů měl rozhodovat sám předseda soudu, aniž by jeho diskrece byla korigována nějakým dalším orgánem. Jako nejvhodnější metoda se jeví los. 


K dohledu ministerstva spravedlnosti a jeho možnostem zabránit/minimalizovat zneužití rozvrhu práce: 

Ministr spravedlnosti má možnost iniciace kárného řízení proti předsedovi soudu při totálním překopání rozvrhu. Soud totiž za těchto případů funguje logicky hůře a za to může jeho předseda jakožto manažer. Ministerstvo spravedlnosti se musí k rozvrhům vyjadřovat a může iniciovat kárné řízení proti předsedovi v důsledku toho, jak sestavil rozvrh práce. 

Zazněly názory, že Ministerstvo spravedlnosti by mělo pečlivěji kontrolovat rozvrhy práce na jednotlivých soudech, které jsou mu zasílány. Podávání kárných žalob proti soudním funkcionářům pro porušování rozvrhu práce či pro nastavení „gumových kritérií“ umožňujících zneužití rozvrhu práce ze strany Ministerstva spravedlnosti bylo pozitivně kvitováno. Někteří účastníci dokonce tvrdili, že by ministerstvo spravedlnosti mělo v takových případech kárných žalob využívat častěji. Samotný fakt, že tato pochybení soudních funkcionářů mohou být kárným proviněním, vysílá jistě důležitý signál, aby soudní funkcionáři věnovali této problematice větší pozornost. Jinak řečeno, důraz by však měl být kladen nejen na kárná řízení, ale i na prevenci. Bohužel ministerská kontrola soudních funkcionářů je bohužel zatím slabá a bez výsledků (patrně pro nedostatek lidí, kteří by tomu rozuměli). 

Dále zaznělo, že skutečnost, že Ministerstvo spravedlnosti má nastaveno zákonem, že rozvrh práce musí sledovat, paradoxně jeho možnost kontroly oslabuje, protože mu běží lhůta a je nutno poté v zákonné šestiměsíční lhůtě zahájit kárné řízení. 


K výběru předsedů soudů a jejich vlivu na rozvrh práce: 


Jako velký problém a zároveň potenciální nebezpečí je vnímán obecně velmi malý zájem o proces výběru předsedů soudů. Výběru předsedů soudů je dnes věnována malá pozornost. Samotný výběr jmen je „předjednáván“ v kuloárech, a tudíž je celý proces zneužitelný. V současném systému i v České republice hrozí riziko, že se vynoří další Harabin. 


K soudnímu přezkumu rozvrhu práce: 

Zaznělo, že přeřazení soudce v rámci jeho právní agendy je silným zásahem do jeho právní sféry, a proto by neměl být rozvrh práce (resp. jeho změna) a priori vyloučen ze soudního přezkumu. Někteří účastníci proto vyjádřili nesouhlas se závěry NSS v rozsudku ze dne 19. 9. 2012, čj. 1 As 48/2012-28. Z hlediska intenzity zásahu do právní sféry soudce je však třeba rozlišovat změnu specializace soudce (obchodní úsek -> trestní úsek) od pouhého přeřazení do jiného senátu v rámci téže specializace. Zazněly názory, že v druhém případě to prima facie zásah do právní sféry není. 


Rozvrh práce a velikost soudu 

Je otázkou, jestli by se pravidla rozdělování spisů neměla upravovat v závislosti na velikosti soudů – jedna velikost asi v tomto případě „nepadne“ všem. Zazněl názor, že je dobře, je-li soud veliký. Lépe zde fungují pravidla pro náhodnost atp. V tomto se některým účastníkům jevil jako dobrý nápad reforma české justice spočívající ve zrušení okresních soudů a zavedení prvoinstančních krajských soudů k určité minimální velikosti soudu. Nyní již soudce nepotřebuje styk s realitou na místě, toto míří spíše proti produktivitě. Takováto reforma je však na úrovni technické změny ústavy. 


Ke zvýšenému riziku zneužití rozvrhu práce v trestních věcech: 

Dále bylo poukázáno na skutečnost, že dosud existuje jedna oblast, která je z hlediska zneužití velmi problémová, a přesto se jí věnuje minimum pozornosti – a to trestní justice. Nebezpečí v trestních věcech se skrývá v tom, že zde existuje monopolní navrhovatel – státní zastupitelství – které si opravdu může vybírat, kdy návrh podá (nikdo jiný zde nevstupuje) a tím do značné míry ovlivnit, jakému soudci „jeho“ věc napadne na stůl.