Pawel Uhl: Ještě k (ne)registraci

Proces registrace kandidátů k prezidentským volbám je, jak se zdá, teprve na samém počátku soudního přezkumu. K dosavadním událostem mě napadají dvě připomínky, které se týkají přezkoumatelnosti a ústavnosti celého procesu registrace, tak jak jej předpokládá zákon. Zcela pomíjím aplikaci nesmyslného vzorce, který byl ministerstvem použit. Snažím se o obecnější úvahu.

První je otázka ústavnosti postupu, který předpokládá zákon pro ověření skutečnosti, že kandidát splnil hmotněprávní podmínku petice podepsané 50 000 občany. Podmínka počtu podpisů je stanovena Ústavou a zákon ji pouze přejímá a normativně nedotváří. Zákon naopak stanoví proceduru, kterou má být tato podmínka ověřena. Na poměry tradic středoevropského práva, které je zvyklé pracovat téměř s jakýmkoliv předpokladem správnosti, tak činí ovšem více než nezvykle. Zákon předepisuje statistický postup, který splnění hmotněprávního předpokladu garantuje pouze s určitou mírou pravděpodobnosti.

Z hlediska dosavadních praktických zkušenností je jakékoliv dokazování, které se opírá o statistické úvahy, tedy předestírá nějaký závěr s určitou mírou pravděpodobnosti, byť vysoké, hodnoceno orgány veřejné moci (a soudy zvlášť) velmi skepticky. Soudy a jiné orgány většinou trvají na jiném přímém důkazu, který dané tvrzení dokládá přímo, a se statisticky doloženou vysokou pravděpodobností se téměř nikdy nespokojí. Naopak je běžné, že soudy akceptují a vyhodnotí jako věrohodné přímé důkazy (nebo jejich kombinace), které jsou krajně nepravděpodobné. Jinými slovy, právo se se statistickým metodám vzpírá; nebudu hodnotit zda oprávněně či nikoliv.

Nyní stojí veřejnost před problémem zcela opačným. Správní orgán aplikoval postup, který mu zákon předepsal a který je založen pouze na statistické pravděpodobnosti výsledku. Pro případ, že je takto kandidát registrován, nevzbuzuje výsledek takové citové otázky, jako naopak pro případ, kdy je jeho registrace odmítnuta. Je-li totiž odmítnut někdo, kdo pouze pravděpodobně s nějakou mírou určitosti nesplnil zákonem předepsané podmínky, je takový výsledek sporný.

Ústava neříká, že kandidovat může ten, kdo s nějakou mírou pravděpodobnosti splní podmínky, ani neříká, že může kandidovat ten, jehož kandidaturu podpoří návrh petice podepsané možná nejméně 50 000 občany České republiky. Naopak stanoví podmínku jasně. Jde navíc o podmínku, která je technicky zjistitelná zcela přesně; na rozdíl od mnoha jiných právem testovaných skutečností, které procházejí statistickým hodnocením. Zjištění je možná nákladnější, nicméně rozhodně nikoliv nemožné. Pokud zákon nevyloučí splnění podmínky s jistotou, je právně sporné, zda je tento postup ústavně konformní, protože oproti ústavnímu imperativu nezjišťuje to, co se stalo, ale to, co se stát mohlo.

Je celkem pochopitelné, že se ministerstvo vnitra chtělo vyhnout tomu, aby kontrolovalo všechny podpisy a zákon byl s představou zjednodušení tvořen. Tato snaha naráží ovšem i na jeden problém na hranici etiky a práva. Sehnat podpis v terénu je poměrně obtížné; je třeba občana přesvědčit, vysvětlit mu, co je třeba uvést, proč to tak musí být. Pobíhat venku s podpisovým archem mnohdy bezplatně jen pro uspokojené politického nadšení není nic záživného. Kontrola podpisu pak tak náročná není, ministerstvo ji značně digitalizovalo a rutinizovalo; své zaměstnance za ni navíc standardně platí. Je v této souvislosti legitimní chtít po kandidátovi, aby sehnal určitý počet vysoce formálně a náročně správných podpisů za situace, kdy je registrující orgán ani všechny nezkontroluje, ačkoliv proces kontroly podpisů je snazší než proces jejich získávání? Podle mě to legitimní není. Vztah mezi občanem a státem by takto prostě vypadat neměl.

Volba prezidenta je vážná věc. Aby byla legitimní, musí se jí zúčastnit více lidí, přičemž vyhrát pak může jen jeden. Stát a společnost potřebují rozumnou pluralitu kandidátů, kteří se o úřad ucházejí, přičemž úřad vítěze je legitimován skrze neúspěch všech dalších uchazečů. Pro takovou roli je třeba vytvořit podmínky důstojné a pokud Ústava vyžaduje poměrně náročnou podmínku, mělo by její hodnocení mít odpovídající úroveň. Výsledek zjištění s určitou mírou pravděpodobnosti takový dojem příliš neskýtá.

Za ústavně konformní je pak možné považovat pouze takové vyloučení, které splnění Ústavou předpokládané podmínky vyloučí s jistotou. Zde se samozřejmě dostáváme na hranici toho, co ještě zákon dovoluje (algoritmus kontroly náhodného vzorku je celkem kategoricky daný) a otázka ústavnosti zde procesně koliduje s otázkou kontroly ústavnosti zákona, která je z procesního hlediska procesně náročnější. Přerušovat řízení a poslat zákon k Ústavnímu soudu se nyní nejeví jako příliš rozumné řešení. Čas kvapí.

Zajímavé taktéž je, že zákon předepisuje registrujícímu orgánu poměrně přesný postup nedokonalého zjištění, ale soudu, který poskytuje ochranu před nesprávným výsledkem registrace, takový postup nepředepisuje. Soud tedy, pokud má odstranit naznačený deficit, může zkontrolovat podpisy všechny. Procesně zde žádná překážka není a soudní přezkum ve věcech registrace má spíše apelační povahu. Soud pak nemusí posílat zákon ke kontrole ústavnosti. Je samozřejmě absurdní, že zákon přikazuje správnímu orgánu věc odfláknout, aby ji pak soud provedl důkladně, pokud chce odstranit ústavněprávní deficit.

Druhou věcí, která je neméně zajímavá, je otázka přezkoumatelnosti, některých procesů zákonem předvídaných. Jak už naznačil v diskusi k příspěvku „Tak nevím, buď jsem blbej já, nebo voni …“ Jiří Zlatuška, tak náhodnost výběru je postup, který je neverifikovatelný z definice. Jakýkoliv výběr může být ex post označen za náhodný. Pojem náhodnosti má v právu funkci veličiny, která se vzpírá jakékoliv rozumnému hodnocení. Co se stane, když se náhodou vyberou archy, které mají vyšší chybovost? Je odmítnutý kandidát pak vyřazen po právu náhodou? Lze náhodný postup verifikovat jako náhodný? Nikoliv. Lze jej replikovat? Z definice nikoliv.

Tvrzenou náhodnost jakéhokoliv výběru nelze argumentačně a dokonce ani statisticky vyvrátit. Náhodný výběr nelze zpochybnit, protože každý výběr je statisticky stejně pravděpodobný jako jakýkoliv jiný. Ministerstvo čistě teoreticky může vybrat archy účelově a tvrdit, že jde o náhodu, a nelze to vyvrátit. To je prostor pro zvůli, který by při prezidentské volbě neměl být. Ministerstvo sice zvolilo aplikaci určitého algoritmu, jehož aplikaci nechápu. Jeho použití na důvěře moc nepřidá, zejména s ohledem na to, že jiný použitý vzorec, jehož význam chápu, vyjadřuje pravidlo zákona zcela nesmyslně. Jestli je postup díky tomuto algoritmu verifikovatelný, nevím, ale pokud je verifikovatelný, tak zase není náhodný. Tak nějak se nemohu rozhodnout, co je horší, zda zákonný a nepřezkoumatelný postup nebo nezákonný a přezkoumatelný postup.

Co má soud v případném řízení o ochraně dělat proti námitkám stran náhodnosti? Nemůže dělat nic. Pokud by ministerstvo dokázalo replikovat aplikaci uvedeného algoritmu, tak popře jeho náhodnost, protože věcně potvrdí jeho předvídatelnost. Pokud se přijde třeba na nevýhodný výběr archů a ministerstvo bude tvrdit: „to je ale náhoda!“, tak se s tím nedá dělat vůbec nic. Bude to podle zákona. Náhoda podle zákona. Technicky tedy měla být náhodnost zajištěna způsobem, který umožňuje kontrolu veřejností (transparentní los), což se rozhodně nestalo.

Posledním problematickým bodem je sporná verifikovatelnost jednotlivých posouzení konkrétních podpisů. Proces jejich verifikace je založen na konfrontaci s úřední evidencí. Tato klíčová fáze je ovšem z hlediska přezkoumatelnosti také sporná. V právním státě by všechny procesy měly být přezkoumatelné. Může dotčený odmítnutý kandidát verifikovat postup porovnání s evidencí jeho opakováním a ověřit jej takto? To sotva. Co když nějaký pracovník zaměňuje psanou podobu písmen „r“ a „z“ nebo písmen nebo „l“ a „b“? Stát se to může. Ten, koho se to týká, by měl ovšem mít možnost to zjistit. Pokud ne, je proces nepřezkoumatelný.

Je sice možné, že proces porovnání s evidencí bude verifikovat soud, který si nejspíše přístup do evidencí zjedná. Bude ale provádět verifikaci veřejně? Je to dokazování, takže by měl. Může si ji provést i ten, kdo se domáhá ochrany? Měl by mít tu možnost, protože jinak je přezkoumatelnost procesu, který jej vyřazuje pro něj otázkou akademickou. V platném právu existují sice situace, kdy se dokazování koná bez účasti účastníků, například v přezkumu bezpečnostních prověrek ve vztahu k utajovaným informacím. Takové dokazování in pectore je ovšem výjimečné. Pochybuji, že má své místo při registraci kandidátů do přímé volby prezidenta republiky.

Celý proces (ne)registrace kandidátů tak skýtá mnoho nadějí na velmi zajímavý právní vývoj s mnoho zvraty a překvapivými rozuzleními. Zákonné lhůty garantují nezbytnou dynamiku celého procesu a rozhodně to nebude žádná nuda v Brně.