ÚS k retroaktivitě zákonů měnících stavební spoření

Nález Pl. ÚS 53/10 z této středy zrušil balík zákonů měnicích úpravu stavebního spoření. Stalo se tak v prvé řadě pro zneužití institutu legislativní nouze. ÚS hlasy deseti soudců (proti čtyřem disentérům) navázal na svou předchozí judikaturu, když účinky nálezu současně odložil na konec tohoto kalendářního roku. Otázkou novou, kterou ÚS řešil, však bylo podle navrhovatelů retroaktivní zdanění státní podpory stavebního spoření za rok 2010 zvláštní sazbou daně z příjmů ve výši 50 %. Zde ÚS rovněž v poměru 10:4 dospěl k závěru o protiústavní pravé retroaktivitě zdanění, a proto tuto úpravu zrušil ke dni vyhlášení nálezu (s tím, že nepochybně tento nález bude mít v tomto bodě retroaktivní účinky – srov. bod 146 in fine).

Předně nutno uvést, že nález je sepsán velmi podrobně, na 54 stranách formátu A4 a v bezmála 190 bodech. Přesto je velmi přehledný a jeho kvalita v části týkající se retroaktivity je podle mne ukázkovým příkladem výborné právní argumentace a aplikované právní teorie (v částech zbývajících nález v podstatě vychází z již dříve vysloveného závěru o protiústavnosti zneužití legislativní nouze, k čemuž se v tomto postu nevyjadřuji). V kontrastu s nálezem i zbývajícími separátními stanovisky stojí disent soudce Balíka. Jeho roztodivné (a pro mne naprosto nepochopitelné) úvahy ale komentovat v tomto postu nebudu.

Všichni soudci ÚS (soudím tak z toho, že proti tomu žádný z disentérů neprotestoval) především dospěli k závěru o ústavní konformitě snížení státní podpory po roce 2010. Navrhovatelé argumentovali retroaktivitou ve vztahu ke „starým“ smlouvám, uzavřeným před rokem 2011 za příznivější právní úpravy. ÚS zde došel k nekontroverznímu závěru, že jde o retroaktivitu nepravou. Otázkou bylo, zda tu jsou okolnosti, které svědčí pro výjimečnou protiústavnost nepravé retroaktivity, neboť je zásadním způsobem zasaženo do legitimního očekávání účastníků stavebního spoření. Navrhovatelé přitom snesli řadu velmi pádných argumentů pro to, že tomu tak je (dlouhodobý charakter stavebního spoření, kterému časté změny klíčových parametrů nesvědčí, předchozí legislativní praxe v roce 2003, která zvolila dvojkolejné řešení pro „staré“ a „nové“ smlouvy atd.). ÚS přesto nepřesvědčili. Klíčovou úvahou zde bylo, že nárok na státní podporu je nutno posuzovat samostatně vždy ve vztahu k určitému kalendářnímu roku (bod 152). ÚS zdůraznil, že tato částka je pouhým beneficiem ze strany státu, jemuž neodpovídá žádné korespondující základní právo. Z tohoto důvodu nemohli být příjemci podpory ani v oprávněném očekávání, že stát pravidla hry nezmění (srov. bod 159). Rozhodnutí, zda zákonodárce zvolí úpravu dvojkolejnou (odlišnou pro „staré“ a „nové“ smlouvy), jak se tomu stalo v roce 2003, nebo zda podmínky sjednotí, jak se tomu stalo v roce 2010, je tedy plně na politické úvaze zákonodárcově (bod 161).

Přiznám se, že právě uvedený názor je mi velmi sympatický. Před jeho vynesením bych si však na něj nevsadil. Legitimní očekávání příjemců státní podpory, dané dlouhodobostí právního vztahu se stavební spořitelnou, obtížností vyvázání se z tohoto vztahu bez sankce, to vše se mi zdálo jako dosti pádný argument pro alespoň nějakou přechodnou dobu, během níž by si osoby účastné stavebního spoření mohli své právní postavení vyřešit. V každém případě tento právní názor je velkým vítězstvím ministerstva financí. ÚS se v tomto punktu zachoval velmi uvážlivě a nechal parlamentní politice mnohem větší prostor pro změnu úpravy stavebního spoření - mnohem větší, než asi sami někteří politici čekali.

Je otázkou, zda lze právní názor ÚS aplikovat i mimo oblast poskytování beneficia typu státní podpory. Domnívám se tak, že např. jiná situace by byla u zavedení školného na VŠ, které by bylo třebas zavedeno od okamžiku své účinnosti též pro aktuálně studující. Tam podle mne oprávněné očekávání v bezplatnost VŠ vzdělání v době trvajícího řádného studia musí převážit nad potřebami státního rozpočtu (vyjma snad nějaké kalamitní situace veřejných financí, jejíž existence však není bez dalšího dána politickými proklamacemi, ale skutečnou ekonomickou realitou).

Klíčovou částí nálezu, která vedla k okamžité derogaci části zákona, byl závěr o pravé retroaktivitě zdanění státní podpory vyplácené na účet spořitelen za rok 2010. Zde se dostal do konfliktu zákaz pravé retroaktivity na straně jedné a velká volnost státu v oblasti daňové, na straně druhé (výstižně to vystihl disentující V. Kůrka – jeho disent byl podle mne ze všech tří skutečných disentů nejlepší). ÚS se přes toto dilema přenesl tak, že zdůraznil, že zdanění podpory za rok 2010 bylo materiálně v podstatě nikoliv zdaněním, ale retroaktivním snížením státní podpory (srov. zejm. body 178, 180 a 182). Právní závěr, že předmětná daň je nikoliv daní, ale změnou právního nároku, byl pak pro ÚS klíčovým pro dovození pravé retroaktivity (bod 181).

Osobně bych nicméně tolik na odlišení daně a změny nároku nelpěl. I na daňové právo se jistě uplatní zásada zákazu pravé retroaktivity (ta je součástí samotného základu právního státu, na rozdíl od problematiky nepravé retroaktivity, kde se má v prvé řadě uplatnit zákonodárcova úvaha), byť s vědomím specifik daní, větší míry zákonodárcova uvážení a pochopením smyslu zdaňovacího období. Zákonodárcovo uvážení se projevuje v tom, co danit, jak danit, kdy danit, v jaké výši danit, nikoliv v tom, zda danit zpětně. Problematické však bude v daňovém právu právě posouzení, zda skutečně jde o zpětnou působnost právní normy. Tím, že ÚS odlišil posuzovanou situaci od skutečné daně, se tak vyhnul komplikované úvaze o retroaktivitě daňového práva.

Zajímavostí je v tomto řízení účast „přítele soudu“ (amicus curie), kterým byla Asociace českých stavebních spořitelen. Část její argumentace pak převzali i samotní navrhovatelé. Účast tohoto sdružení byla zcela jistě ku prospěchu věci, a zlepšila kvalitu právní argumentace velmi dobrého nálezu ÚS.