Zvláštní číslo časopisu Jurisprudence: rozpouštění politických stran

V nejbližších dnech by se na pultech mělo objevit č. 7/2009 časopisu Jurisprudence. Toto číslo je koncipováno jako číslo monotematické (jedná se celkově již o třetí monotematické číslo časopisu Jurisprudence), tentokrát zaměřené na problematiku rozpouštění politických stran.

Obsah zvláštního čísla je následující:

- Editorial
- Tomáš Blažek: Schmittovské kořeny konceptu obranyschopné demokracie?
- Jan Filip: Návrh na rozpuštění Dělnické strany před NSS
- Aleš Roztočil: Legislativa a judikatura k rozpouštění politických stran v I. republice
- David Kosař: Judikatura ESLP v oblasti rozpouštění politických stran
- Aleš Roztočil, Lina Eidová, Jana Vítková: Komparace právní úpravy postihování nedemokratických politických stran ve vybraných zemích

Níže připojuji úvodní slovo obsahující shrnutí jednotlivých příspěvků (toto úvodní slovo bylo sepsáno speciálně pro JP, takže ho v č. 7/2009 v této podobě nenajdete). Předem upozorňuji, že jde o delší čtení (přinejmenším vzhledem k formátu blogu), takže si v případě zájmu vyhraďte malinko více času než obvykle.

Úvodní slovo ke zvláštnímu číslu

Předkládané třetí zvláštní číslo časopisu Jurisprudence se týká problematiky rozpouštění politických stran. Toto téma stálo donedávna stranou zájmu mainstreamového i odborného tisku. To se však změnilo. A to v souvislosti s činností Dělnické strany a zejména díky (prvnímu a druhému) návrhu na rozpuštění Dělnické strany. V době přípravy tohoto zvláštního čísla nikdo nemohl s jistotou vědět, zda se vláda znovu pokusí o rozpuštění Dělnické strany a kdy tak případně učiní. Okolnosti tomu chtěly, že se tak stalo v nejkratším možném termínu, a tudíž toto číslo může přijít takříkajíc s „křížkem po funuse“. Přesto se domníváme, že i za těchto okolností má vydání tohoto čísla svůj smysl, a doufáme, že si najde své čtenáře. Jednotlivé příspěvky jsou totiž koncipovány za prvé tak, aby byly nadčasové, a za druhé, aby vytvářely ucelený pohled na problematiku rozpouštění politických stran.

Toto zvláštní číslo má následující strukturu. Úvodní článek je věnován konceptu obranyschopné demokracie. Následuje komentář rozsudku NSS sp. zn. Pst 1/2008 (dále jen Dělnická strana I), rozbor prvorepublikové legislativy a rozhodovací praxe a rozbor štrasburské judikatury. Zvláštní číslo pak uzavírá komparativní studie k postihování nedemokratických politických stran. Pořadí článků odpovídá následující „filozofii“: nejprve teoretický základ, poté česká legislativa a judikatura (nejprve ta aktuální a posléze ta prvorepubliková), následně štrasburská judikatura (kterou musí český soudce vzít v potaz) a nakonec judikatura zahraničních soudů (která slouží toliko jako inspirace a český soudce ji může, ale nemusí vzít v potaz).

První příspěvek z pera Tomáše Blažka rozebírá koncept „obranyschopné demokracie“, o nějž se opírá (přinejmenším implicitně) v podstatě veškerá novodobá judikatura k rozpouštění politických stran. Tento koncept totiž představuje přesvědčivou politickoprávní oporu pro tak závažný zásah do volné soutěže politických sil (a potažmo demokracie), jakým rozpuštění politické strany nepochybně je. Podstata tohoto konceptu spočívá v tom že demokracie není sebevražedný pakt. Právě naopak, musí být schopna bránit se. Tomáš Blažek ve svém příspěvku detailně zkoumá kořeny tohoto konceptu na pozadí vývoje Výmarské republiky a zejména díla kontroverzního meziválečného konstitucionalisty Carla Schmitta. Z jeho článku plyne mj., že dílo Carla Schmitta je stále aktuální, neboť koncept obranyschopné demokracie má skutečně „schmittovské“ kořeny.

Článek Jana Filipa není pouhou anotací rozsudku NSS ve věci Dělnická strana I, ale plnohodnotným komentářem v duchu anglosaských „case notes“. Obsahuje totiž nejen kritickou reflexi prvního novodobého české rozsudku k návrhu na rozpuštění politické strany (zde pomíjíme řízení, která se týkala „pouze“ vedení účetnictví a podávání zpráv o hospodaření), ale rovněž identifikuje systémové deficity české úpravy rozpouštění politických stran (resp. pozastavení jejich činnosti) a naznačuje cestu, kudy by se česká právní úprava měla (či alespoň mohla) ubírat v budoucnu. Z dalšího obsahu článku lze vyzdvihnout zejména dosud opomíjenou otázku petitu návrhu, která může být nanejvýš aktuální ve věci Dělnická strana II), a upozornění na skutečnost, že zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, se nachází „v zajetí“ prvorepublikové úpravy víc, než by se na první pohled mohlo zdát.

Právě toto prvorepublikové dědictví nás vedlo k tomu, abychom do zvláštního čísla zařadili rovněž příspěvek popisující prvorepublikovou legislativu a rozhodovací praxi. Této úlohy se zhostil Aleš Roztočil, který zpracoval relevantní rozhodovací praxi prvorepublikové vlády a judikaturu prvorepublikového Nejvyššího správního soudu a zasadil je do dobového právního rámce a historicko-politického kontextu. Byť prvorepubliková právní úprava rozpouštění politických stran (resp. její počáteční absence) a fungování politických stran samotných (k tomu rovněž úvod příspěvku Jana Filipa) se od té dnešní do značné míry liší, čtení článku Aleše Roztočila je stále podnětné, a to zejména ve spojení s příspěvkem Tomáše Blažka, neboť krize Výmarské republiky do velké míry předznamenala pád první československé republiky.

Následuje kapitola Davida Kosaře o judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) k rozpouštění politických stran. Ve skutečnosti se však tento příspěvek věnuje nejen rozpouštění politických stran, ale rovněž pozastavení jejich činnosti a zamítnutí jejich registrace, neboť judikatura ESLP k těmto třem aspektům svobody sdružování je natolik vzájemně provázaná, že ji nelze smysluplně oddělit. Judikaturu ESLP k čl. 11 Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen „Úmluva“), který zakotvuje svobodu sdružování, je navíc nutné vykládat s přihlédnutím k čl. 17 Úmluvy, jenž upravuje zákaz zneužití práv.

Pokud jde o kritéria pro rozpouštění politických stran v judikatuře ESLP, jako klíčový se jeví výklad pojmu „nezbytnosti“ ve smyslu čl. 11 odst. 2 Úmluvy. V kontextu rozpouštění politických stran ESLP při rozhodování, zda rozpuštění dané politické strany odpovídá „naléhavé společenské potřebě“, zkoumá zejména zda existují dostatečné důkazy o tom, (1) že program dané strany vykládaný s přihlédnutím k jednání a projevům představitelů politické strany je v rozporu s pojetím „demokratické společnosti“; (2) že toto riziko ohrožení demokracie je dostatečně bezprostřední; (3) že jednání a projevy představitelů, které jsou zohledňovány v rámci posuzování věci, jsou přičitatelné dotčené politické straně. Přestože lze obecně konstatovat, že standard ochrany politických stran před rozpuštěním je ze strany ESLP poměrně nízký, ESLP shledal rozpuštění politické strany v souladu s Úmluvou pouze ve dvou případech (ve věci Refah Partisi proti Turecku a Batasuna proti Španělsku), přičemž druhý z uvedených rozsudků je zcela čerstvý.

Poslední příspěvek (kolektivní dílo Liny Eidové, Aleše Roztočila a Jany Vítkové) rozebírá zahraniční judikaturu. Tuto komparativní část jsme se vzhledem k omezenému prostoru rozhodli omezit na ty země (Belgie, Francie, Izrael, Německo, Rakousko a Španělsko), které mají aktuální zkušenost s rozpouštěním politických stran a které mají k této problematice judikaturu (a nikoliv pouze ojedinělé judikáty). Dalšími kritérii pro výběr zemí byla geografická a právně-politická spřízněnost (kromě Izraele jde výhradně o evropské demokracie, které jsou členy Rady Evropy) a skutečnost, že judikatura z těchto zemí (s výjimkou Španělska a letitých německých kauz) zatím na rozdíl od východoevropských a tureckých kauz (které jsou částečně rozebrány v příspěvku Davida Kosaře) nedorazila do Štrasburku. Nesmíme však zapomínat, že v oblasti rozpouštění politických stran nám chybí „výstupy“ z řady vyspělých zemí (jde namátkou o Kanadu, Spojené království či USA), které se k této problematice vzhledem k odlišné politické a historické zkušenost neměly zatím možnost vyjádřit.

Pokud jde o kritéria pro rozpouštění politických stran v demokratických „evropských zemích“ (zde si dovolíme Izrael pracovně zařadit do Evropy v širším slova smyslu), můžeme konstatovat, že ani v právní úpravě ani v judikatuře evropských zemí nelze vystopovat obecně akceptovaný standard. K tomuto závěru ostatně dospěla v roce 1999 i Benátská komise. Pokud jde o právní úpravu, některé státy obsahují úpravu rozpouštění politických stran pouze v Ústavě (např. Německo), další státy primárně na zákonné úrovni (např. Španělsko), v Izraeli a Rakousku nelze rozpustit politickou stranou, nýbrž pouze jí neregistrovat nebo jí zamezit účast v jednotlivých volbách (v Izraeli je ale možné politickou stranu zakázat pro podporu terorismu), v Belgii pak neexistuje dokonce žádná legislativa umožňující zakázat či rozpustit politickou stranu. Pokud jde o judikaturu, ta je ovlivněna zejména svým právním základem a historickými zkušenostmi daného státu. Lze ale shrnout, že judikatury k rozpouštění politických stran je vzhledem k výjimečnosti tohoto opatření obecně velmi málo, tato judikatura je navíc často letitá a je otázkou, nakolik se stala či nestala obsoletní (viz zejména případ Německa). Výjimku z tohoto obecného pravidla představuje pouze Izrael a Rakousko, které mají poměrně propracovanou judikaturu, která obsahuje víc než jen jednu či dvě kauzy z relativně nedávného období.

Na závěr tohoto úvodního slova si dovolíme pro čtenáře ve zkratce shrnout odpověď na otázku, k jakým výsledkům vedla kritéria pro rozpouštění politických stran v rozhodovací praxi, tj. v jakých konkrétních případech byla naplněna a kdy nikoliv. Z judikatury zemí pokrytých v tomto zvláštním čísle vyplývá, že rozpouštění (resp. zamítnutí registrace) politických stran lze z hlediska důvodu jejich rozpuštění (resp. zamítnutí registrace) velmi hrubě rozdělit do pěti kategorií:

1] ohrožení územní celistvosti, problém s národnostními menšinami, a/nebo podpora terorismu [Stankov a Sjednocená makedonská organizace Ilinden proti Bulharsku; Sjednocená makedonská organizace Ilinden - PIRIN a další proti Bulharsku; Strana svobody a demokracie (ÖZDEP) proti Turecku; Vatan proti Rusku; Herri Batasuna proti Španělsku; Batasuna proti Španělsku (vše ESLP); bulharské a španělské kauzy, většina izraelských kauz; a prvorepubliková judikatura]

2] levicový extremismus – převážně komunistická ideologie [Komunistická strana Německa proti Spolkové republice Německo (Evropská komise pro lidská práva); Spojená komunistická strana Turecka a ostatní proti Turecku; Socialistická strana Turecka (STP) a ostatní proti Turecku; Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku; Tsonev proti Bulharsku (vše ESLP); kauza KDP (Německo); a rumunské kauzy]

3] pravicový extremismus – neonacismus, antisemitismus, antipřistěhovalecká a antimuslimská rétorika [kauzy SRP, FAP a NPD (Německo); kauza Vlámský blok (Belgie) a kauza Dělnická strana I a II]

4] náboženství neslučitelné s pluralitní demokracií – např. šaría [Refah Partisi (Strana prosperity) proti Turecku (ESLP)]

5] ostatní důvody [Linkov proti České republice (ESLP)].