Pár prvotních poznámek a tipů ke čtení „německého Lisabonu“ II

Jelikož důvodem pro rozdělení „německého lisabonského postu“ na dva byla pouze jeho délka, pokračuji bez dlouhých úvodů tam, kde jsem v předchozím postu skončil.

Odst. 276 – 298 – ani po Lisabonu nemá EU takovou úroveň demokratické legitimace, která by odpovídala státu

Soud v této pasáži připomíná všechny známé neduhy (které se někteří přílišní eurooptimisté rádi snaží relativizovat) demokratické odpovědnosti/legitimity unijních institucí. Evropský parlament ani zdaleka neodráží princip rovnosti hlasů, když němečtí zástupci reprezentují několikanásobně větší počet občanů než zástupce Lucemburska či Malty (žádný div, že zrovna toto německému soudu vadí), Evropská komise není klasickou vládou odpovídající se dostatečně přímým způsobem voličům a ani tvorba vůle v Radě není prosta nedostatků z hlediska demokratického principu (v podrobnostech viz výše uvedené odstavce).

Soud však EU tyto nedostatky odpouští, protože to jen dokazuje, že Unie je pouhým seskupením států, nikoliv státem samotným a její instituce se tak nemusí vyvíjet analogicky k těm státním, respektive nemusí mít stejnou míru demokratické legitimity, dokud je Unie opravdu odvozená od členských států.

Odst. 299 - 305 – základní pravidla distribuce a vymezení kompetencí podle Lisabonu nejsou v rozporu s německou Ústavou

Soud zde připomíná ta ustanovení LS, která zdůrazňují princip „přenosu“ pravomocí, skutečnost, že Unie může jednat pouze v rozsahu, v jakém na ni státy svrchované pravomoci přenesly. Opět zdůrazňuje odvozený charakter Unie. V zásadě uznává transparentnost rozdělení kompetencí. Připomíná další mechanismy kontroly, především Protokol o aplikaci principů subsidiarity a proporcionality.

Odst. 306 – 328 – zjednodušené revize primárního práva, passarely, klauzule flexibility

Zde se dostáváme k věcem českému čtenáři dobře známým z českého lisabonského nálezu. Všemi těmito otázkami se zabýval i český Ústavní soud, byť v omezenější míře. V podrobnostech odkazuji na Zdeňkův a můj post. Jak jsem již naznačil výše, v českých médiích převládla interpretace, že německý soud udělal vlastně to samé, co soud český. Nuže, podívejme se tedy na to.

Připomeňme si nejdříve, co řekl český ÚS o zjednodušené revizi primárního práva, konkrétně čl. 48 odst. 6 a 7 SEU ve znění Lisabonské smlouvy, které umožňují změnit některá ustanovení Smluv či přejít z jednomyslného hlasování na kvalifikovanou většinu bez toho, že by se vyžadovala klasická mezinárodněprávní procedura pro změnu primárního práva (tj. prostřednictvím mezinárodní smlouvy):

V případě čl. 48 odst. 6 český ÚS uvedl, že „odstavec šestý třetí pododstavec napadeného článku vylučuje změny v rámci tohoto režimu, které by se dotýkaly pravomocí Unie; tím je výslovně eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České republiky.“

Tedy jinými slovy, když Lisabonská smlouva řekne, že to není přenos, tak to není přenos ani podle české Ústavy! (Napadá mě asociace s Pekařovým císařem: „Když Matěj řekne, že se [golem] neutrhne, tak se neutrhne!!“).

V případě hlasování pak český ÚS pronesl tu památnou větu, že hlasování je zkrátka hlasování, a proto „o změnách rozšiřujících unijní pravomoci nelze pojmově ani uvažovat.“

Nebudu znovu opakovat svou kritiku těchto závěrů, načrtl jsem ji zde již v únoru ve výše odkazovaném postu a v sofistikovanější podobě jsem se (i) tímto pokusil zabývat nedávno v Soudních rozhledech (č. 6/2009).

Je ovšem pravdou, že český ÚS následně vyzval vládu, aby přijala příslušné doprovodné zákony, a to zejména proto, že LS sama určitou ingerenci národního parlamentu předpokládá. Český ÚS však nestanovil nic o požadavku vázaného mandátu, formě zákona (a s tím související parlamentní většinou), zkrátka jen vyzval k zapojení Parlamentu (což následně český zákonodárce reflektoval) a zároveň i k zapojení sebe sama (což již český zákonodárce nereflektoval) do procesu kontroly přenosu pravomocí, který podle něho přenosem pravomocí není...

Jak se k těmto ustanovením postavil německý ÚS? Zjednodušeně řečeno, odmítl argument, že když mu LS řekne, že se kompetence nerozšiřují, že to nelze za přenos kompetencí považovat. Jednoznačně prohlásil, že jakákoliv změna v rámci zjednodušené procedury vyžaduje přijetí zákona podle čl. 23/1 a 2 Základního zákona, což v zásadě znamená, že každá taková změna bude vyžadovat obdobnou proceduru jako přijetí samotného Lisabonu (resp. zákonů uvádějících jej do něm. právního řádu). Ostatně podívejme se přesně na to, co něm. ÚS řekl:

The Federal Constitutional Court already ruled in its judgment on the Treaty of Maastricht that amendments of primary law can also be performed in an abbreviated procedure if the Member States assent pursuant to their constitutional requirements (gemäß ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften) (see BVerfGE 89, 155 <199>). The different wording as compared to Article 48.4(2) TEU Lisbon, which says that approval of the Member States is necessary in accordance with their respective constitutional requirements (im Einklang mit ihren jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften) does not mean, however, that the national requirements placed on the ratification of “simplified” Treaty amendments are reduced in contrast to those placed on “ordinary” ones. The “approval” of the Federal Republic of Germany in simplified revision procedures pursuant to Article 48.6 TEU Lisbon always requires a law within the meaning of Article 23.1 sentence 2 of the Basic Law as a lex specialis with regard to Article 59.2 of the Basic Law (see BVerfGE 89, 155 <199>; as regards the reference to the national ratification requirements see also Decision no. 2007-560 DC of the Conseil constitutionnel of 20 December 2007, nos. 26 et seq.). The reference of a decision pursuant to Article 48.6 TEU Lisbon to the European Union’s order of competences establishes an obligation to generally treat the simplified revision procedure like a transfer of sovereign powers within the meaning of Article 23.1 sentence 2 of the Basic Law (see also Pernice, in: Dreier, GG, vol. II, 2nd ed. 2006, Art. 23, marginal no. 86), without a further determination of the possible amendments being required. Amendments of the Treaties by which the content of the Basic Law is amended or supplemented or which make such amendments or supplements possible require the approval of two thirds of the members of the German Bundestag and two thirds of the votes of the Bundesrat (Article 23.1 sentence 3 in conjunction with Article 79.2 of the Basic Law; see BVerfGE 89, 155 <199>). (odst. 312 angl. překlad)

K podobnému závěru došel něm. ÚS i u změny hlasovací procedury alespoň v těch oblastech, které nejsou dostatečně určeny Lisabonskou smlouvou (blíže srov. odst. 315-321).

Kdyby český ÚS udělal to samé jako něm. ÚS, tak by musel (1) prohlásit, že uvedené procedury mohou být přenosem kompetencí ve světle české Ústavy a (2) nařídit, aby tyto změny byly schvalovány zásadně obdobně jako ratifikace Lisabonu. Snad na první pohled je jasné, že postoj českého ÚS, stejně jako reakce českého Parlamentu zavádějícího nic více než vázaný mandát, je postoji německého ústavního soudu vzdálena přinejmenším stejně jako Brno z Karlsruhe.

Obdobný závěr lze udělat ohledně tzv. doložky flexibility. Zatímco český ÚS ji shledal ústavně konformní (o problematičnosti tohoto závěru jsem sice blíže nepsal na Jiném právu, ale rozebírám to zde) a pouze opět neurčitě vyzval zákonodárce, aby přijal úpravu umožňující zapojení vnitrostátního parlamentu, tak německý ÚS se představě, že by toto blanketní ustanovení mohlo být ústavně-konformní bez dalšího vysmál (samozřejmě v rámci své zdvořilé dikce:) ) a i pro ni stanovil povinně stejnou proceduru jako pro jakoukoliv jinou změnu primárního práva. Místo dlouhého převypravování toho, co řekl, nabízím citaci jeho zcela výmluvného závěru:

As regards the ban on transferring blanket empowerments or on transferring Kompetenz-Kompetenz, the provision meets with constitutional objections because the newly worded provision makes it possible to substantially amend Treaty foundations of the European Union without the mandatory participation of legislative bodies beyond the Member States’ executive powers (see on the delimitation of competences: Laeken Declaration on the Future of the European Union of 15 December 2001, Bulletin EU 12-2001, I.27 ). The duty to inform the national parliaments set out in Article 352.2 TFEU does not alter this; for the Commission need only draw the national Parliaments’ attention to a corresponding lawmaking proposal. With a view to the undetermined nature of future cases of application of the flexibility clause, its use constitutionally requires ratification by the German Bundestag and the Bundesrat on the basis of Article 23.1 sentences 2 and 3 of the Basic Law. The German representative in the Council may not declare the formal approval of a corresponding lawmaking proposal of the Commission on behalf of the Federal Republic of Germany as long as these constitutionally required preconditions are not fulfilled. (odst. 328 angl. překladu).

I v tomto případě je tedy podle mého názoru připodobnění postupu českého ÚS k tomu německému velice zavádějící, eufemisticky řečeno. Samozřejmě, je skoro zbytečné dodávat, že se se závěry něm. ÚS ztotožňuji.

Odst. 329-330 – možnost vystoupení z EU potvrzuje, že EU není státem

Odst. 331 – 343 – princip přednosti podle Lisabonu a kontrola přenosu pravomocí ze strany německého ÚS

Soud zde v zásadě zopakoval, že jeho dřívější závěry ohledně aplikace principu přednosti ve vztahu k Německu (Solange II) zůstávají v platnosti a že na tom nic nemění ani Prohlášení č. 17 k Lisabonské smlouvě. Ústavní soud v této souvislosti potvrdil své právo deklarované Maastrichtským rozhodnutím přezkoumat ústavnost unijních aktů, tj. zda nepřekročují pravomoci na Unii přenesené. Velice hezký je odst. 340, kdy něm. ÚS „vzkazuje“ ESD, že nedělá nic jiného, než to co ESD sám udělal v případu Kadi (C-402/05 a C-415/05). Pro ESD jsou referenčním rámcem zakládací Smlouvy, pro něm. ústavní soud je to německá Ústava, kterou neporuší, i kdyby to mělo znamenat (z pohledu ESD) porušení unijního práva (tak jako ESD v Kadim, zjednodušeně řečeno, upřednostnil porušení mezinárodního práva před porušením zakládacích Smluv). Moc pěkné čtení, doporučuji!

Poznámka k odst. 338 a slavnému odkazu na český Ústavní soud

Skutečnost, že něm. ÚS odkázal v souvislosti s možností přezkoumat ústavnost unijních aktů na nález svého českého kolegy zde zmiňoval Zdeněk a Tomáš Němeček to následně vyzdvihl ve svém komentáři v Hospodářských novinách. Myslím, že je to určitě zaznamenání hodné a v Joštově to určitě může oprávněně potěšit, ale na druhou stranu bych to příliš nepřeceňoval. V onom odst. 139 českého nálezu totiž náš ÚS neřekl nic nového, pouze, že bude fakticky dělat to, co něm. ÚS avizoval v Maastrichtu. Odkaz německého ÚS na český protějšek tedy není motivován zájmem inspirovat se či aprobovat zajímavý argument. Německý soud vlastně pouze říká „podívejte se, už v Maastrichtu jsem říkal, že tuto pravomoc mám a míním si ji ponechat i nadále; mimochodem v mezidobí tento názor převzali i v Brně.“ Nic méně ale ani nic více.

Odst. 344-345 – Lisabon nenarušuje územní celistvost Německa

Odst. 346-350 – Lisabon nevytváří evropský národ, občanství EU má i nadále akcesorický charakter

Odst. 351 – 400 - rozbor oblastí Lisabonu, které by mohly spadat mezi ty citlivé, kde musí zůstat rozhodování primárně (v dostatečném rozsahu) členským státům (viz výše odst. 244-272)

Zde Soud přistoupil ke zkoumání pěti oblastí upravených Lisabonem a zkoumal, zda zde již nemá EU větší kompetence, než by s ohledem na jejich citlivý obsah (viz výše obecná pasáž k odst. 244-272 v předchozím postu) mít směla (alespoň podle německé Ústavy). Podívejme se postupně aspoň stručně na tyto oblasti:

Odst. 352 – 366 – trestní právo – povinnost restriktivní interpretace a dostatečného zapojení parlamentu

O tom, co (ne)přináší Lisabon v oblasti trestního práva jsem se nedávno podrobně rozepsal s kolegou Michalem Švarcem v Trestněprávní revue (6/2009) a zájemce o nějaký základní přehled a otázky tuto oblast provázející na onen článek tímto odkazuji. Německý ústavní soud nabídl výklad trestněprávních ustanovení Lisabonu, ze kterého Komise a další příznivci expanze bruselských pravomocí nebudou mít radost. Aniž bych se pouštěl do detailů, které si můžete přečíst sami, je to asi nejrestriktivnější možná interpretace daných ustanovení. Je vidět, že něm. ÚS zde má „roztahovačné“ EU tak trochu plné zuby a že touto kompetencí se Lisabon dostává na samou hranu toho, co je něm. ÚS ochoten tolerovat. Pro něm. ÚS je trestní právo zásadní a citlivou oblastí, kde jsou jakékoliv pravomoci EU přípustné pouze ve zvláště odůvodněných případech a při existenci přeshraniční dimenze. Veškeré passarely a zvláštní procesní mechanismy (např. záchranná brzda) obsažené v této oblasti vyžadují z příkazu něm. ÚS buď stejnou proceduru jako změna primárního práva nebo je vláda povinna jednat na základě přímé instrukce německého parlamentu. Opět, stojí to za přečtení, zejména odst. 357, 358 (ten obzvláště), 361, 363, 365 (no vlastně všechny...). Komisi, ESD a dalším se to líbit nemusí, ale pokud si ta ustanovení budou vykládat šířeji než BVerfGe, pak se mohou dočkat toho, že v Německu takové právo nebude aplikovatelné. Pro mne osobně představuje výklad něm. ÚS hranici, pod kterou nelze jít, protože členské státy by se neměly snažit přijímat unijní pravidla, kterými porušují ústavy jiných členů EU.

Odst. 367 -369 – spolupráce v oblasti civilní justice shledána v souladu s Ústavou

Odst. 370-380 – společná obchodní politika

Tady jsem si udělal nejvíce otazníčků. Něm. ÚS není vůbec nadšený z toho, že SRN jako členská země ztratí prakticky všechny podstatné kompetence v oblasti vnější obchodní politiky, která se zcela stane exkluzivní doménou EU (do jisté míry tomu tak bylo i předtím, ale nově sem bude spadat i obchod se službami, přímé zahraniční investice a obchodní aspekty duševního vlastnictví). Členství Německa ve WTO se stane jen prázdnou formální skořápkou bez substantivní náplně. Něm. ÚS se z tohoto významného omezení role Německa ve světovém obchodě snaží „vylhat“ opět restriktivním výkladem, který by SRN zaručil aspoň formální členství ve WTO, roli pozorovatele a ustanovení o „foreign direct investment“ se snaží omezit jen na investice spočívající v zisku kontrolního podílu v podniku, atp. (trochu to zjednodušuji, přece jen už tento post píšu dost dlouho; doporučuji tedy opět přečíst). Tato pasáž asi nejvíce ukazuje, že Soud se přece jen snaží, aby Lisabon prošel, byť ale nevynechá jedinou příležitost, aby prosadil alespoň restriktivní výklad jeho ustanovení, do budoucna zakázal německým orgánům určité kroky a prosadil maximální parlamentní kontrolu všude, kde to jde.

Odst. 381 – 391 – zapojení ozbrojených sil

Německá Ústava vyžaduje k zapojení německých branných sil souhlas parlamentu. Na tomto požadavku nemůže nic změnit ani evropská integrace obecně, ani konkrétně žádné ustanovení Lisabonu. Všechna ustanovení Lisabonu je třeba vykládat v souladu s touto premisou a zajistit, že bez souhlasu něm. parlamentu nebudou němečtí vojáci nasazeni. S úpravou, která by zbavila Německo práva veta v této oblasti, nesmí Německo nikdy souhlasit (za současné Ústavy). Další signál, že eurointegrace v Lisabonu naráží na své meze, pokud nechceme opustit pojetí unie svrchovaných států.

Odst. 392 – 400 – Lisabon nenarušuje princip sociálního státu nad míru povolenou něm. Ústavou

Tady tu pasáž ke čtení osobně nedoporučuji, argumenty pro neústavnost zde byly očividně slabé a Soud neměl nejmenší problém je jednoduše odmítnout. Kdybych snad přece jen měl vybrat jeden odstavec, tak možná č. 398, kde Soud shrnuje judikaturu v ESD včetně kontroverzních případů Laval a Viking.

Odst. 401 – 421 vyvození závěrů pro (ne)ústavnost napadených zákonů

Soud zde svou analýzu promítá do posouzení (ne)ústavnosti jednotlivých zákonů, shrnuje, co je třeba „opravit“ k zajištění ústavní konformity a přiznává účastníkům (částečnou) náhradu nákladů řízení.

Závěr

Nález jsem četl jednou a některé pasáže nyní znovu při psaní tohoto postu. Vzhledem k tomu, že jsem kritizoval komentáře v českých médiích za jejich rychlo-úsudky, nerad bych se sám, po třech dnech od vynesení nálezu, pouštěl do nějakých kategorických závěrů. Účelem tohoto postu bylo především usnadnit čtení těm, co rozsudek (nebo aspoň jeho části) přečíst chtějí a nabídnout alespoň stručný výtah těm, kdo jej číst nemíní, ale jeho obsah je přiměřeně zajímá. Samozřejmě jsem se neubránil prvotním soudům a hodnocením, jejichž přesvědčivost prověří až čas a další diskuse.

Pokud bych se měl přesto dopustit prvotního, ukvapeného shrnutí (se všemi riziky, které to nese), pak bych řekl asi toto:

Německý Ústavní soud na jednu stranu říká, že Unie je pouze spolkem suverénních států, od nichž odvozuje svou existenci a legitimitu, což s sebou fakticky nese skutečnost, že Unie nemá dostatečnou legitimitu k výkonu některých kompetencí, které musí zůstat vyhrazeny členským státům. Tuto legitimitu však podle německého Základního zákona získat nemůže, protože by se tak stala federativním státem, jehož by se Německo nemohlo účastnit, protože by to představovalo nepřípustnou ztrátu jeho suverenity. Z toho plyne, že některé kompetence může mít pouze federativní EU, ale té by se Německo nemohlo účastnit. Jinými slovy, evropská integrace a kompetence Unie mají své hranice, pokud se EU nestane federací. Pokud se ovšem EU stane federací, musela by z německého lidu povstat nová ústava (nebo by se německý lid musel účastnit vytvoření skutečné ústavy evropské), jinak by Německo nemohlo být součástí takové federace, protože Základní zákon takový krok německým orgánům zapovídá. Evropská integrace ve své klasické podobě tak Lisabonem skutečně naráží na své hranice. Nález potvrzuje, že mnohé výtky kritiků Lisabonské smlouvy mají své opodstatnění. Německý ústavní soud šel asi na hranici toho, co si mohl v dané politické atmosféře dovolit. Možná mu nakonec chyběly ty „koule“, ale i tak postavil ambiciózní evropské integraci nejjasnější a nejpevnější hranice, které se kdy který soud členského státu pokusil vystavět. Neupírám nikomu právo neztotožňovat se s hodnotovými východisky Soudu, ale pokud jde o kvalitu a konzistenci právní argumentace, tak vůči ní se toho mnoho namítnout nedá.

Lituji v této souvislosti jediné věci. Že se před Soud nedostala otázka kompatibility čl. 216, tedy vnějších implicitních pravomocí Unie (podrobněji viz zde), protože v onom bodě, který já považuji z hlediska přenosu pravomocí za zdaleka nejspornější v celém Lisabonu, by mě teprve zajímalo, jak by se s tím elitní právnické mozky Německa vypořádaly...