úterý 16. prosince 2008

Kauza Lisabonské smlouvy III. Pravomoci EU

V tomto postu se věnuji výkladu "nových" ustanovení o pravomocech EU, doložky flexibility a přechodových klauzulí. Po tomto bohužel asi nudnějším postu se příště budu věnovat zejména Listině základních práv.

I. Vymezení pravomocí EU v LS
Senát v prvé ze svých konkrétních námitek argumentoval, že definice pravomocí, jak je činí SEU a dále rozvíjí SFEU (čl. 2 násl. SFEU), jsou typické spíše pro federální státy. Smlouva podle mne ovšem toliko pojmenovává, definuje a shrnuje dosavadní právní stav. V ustanoveních citovaných Senátem je ostatně jen relativně málo normativně nového - srov. bod 133 nálezu ÚS, který k námitce, že Lisabonská smlouva nově zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie – dovozuje, že tato kategorie (jako taková) je známa již dnes (byť výlučné pravomoci nejsou explicitně v samostatném ustanovení vyjmenovány), a to ve výkladu práva EU soudním dvorem, i v samotné Smlouvě ES (viz citovaný čl. 5 Smlouvy o ES). Ve srovnání s dosavadním čl. 5 Smlouvy ES jsou však nová ustanovení o pravomocech krokem k větší jasnosti a přehlednosti, což lze i z vnitrostátního ústavního hlediska nepochybně hodnotit jako přínosné. U zařazení jednotlivých kompetencí přitom ke změnám dochází; jejich rozdělení sice v řadě pravomocí vychází z dělení podle dosavadních smluv, u některých prvků se však odlišují, takže je lze v tomto směru chápat jako ustanovení nová.

Podotýkám, že zpráva britského House of Lords smluvní ustanovení o pravomocech vítá, když upozorňuje, že poprvé v historii EU se přehledně v primárním právu hovoří o kompetencích EU. Současně upozorňuje, že tato ustanovení ve skutečnosti nejsou normativně nová, ale v zakládacích smlouvách a judikatuře byla vždy implicite obsažena. Jde tedy slovy britské zprávy o „užitečné vyjasnění“ (viz House of Lords: The Treaty of Lisabon: an impact assesment. Volume I, Report. 13. březen 2008, s. 30).

Z hlediska ÚS bylo rozhodující, že Unie je podle LS i nadále organizací s pravomocemi omezenými jen na to, co na ní bylo přeneseno členskými státy (aniž by to ovšem vylučovalo přenos „komplexních oblastí právní regulace“, jak argumentoval Senát - viz bod 130). Základním orgánem kontroly mezí výkonu pravomocí Evropskou unií je zajisté Soudní dvůr; vedle Soudního dvora jsou navíc povinny všechny orgány Unie neustále dbát na dodržování zmíněných zásad subsidiarity a proporcionality, jak uvádí i článek 1 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality, k čemuž Protokol stanoví konkrétní postupy (bod 138). Inspirován ovšem maastrichtským nálezem německého SÚS (jakkoliv ÚS mylně v závorce uvádí nález Solange II), ÚS sice „obecně uznává působení tohoto institucionálního rámce pro zajištění kontroly rozsahu výkonu přenesených pravomocí, ačkoliv se jeho stanovisko může v budoucnu změnit, pokud by se snad ukázalo, že je tento rámec prokazatelně nefunkční. Zde Ústavní soud odkazuje na své závěry v XI. části tohoto nálezu (bod č. 120), podle nichž může ve výjimečných případech působit jako ultima ratio a zkoumat, zda některý akt Unie nevybočil z mezí, jež Česká republika na EU podle čl. 10a Ústavy přenesla.“ Za současného stavu věcí však zjevně nic takového nehrozí – zde ÚS odkázal na rozhodnutí ESD, který „již také rozhodl, že v konkrétním případě evropský akt překročil pravomoci, které má EU na základě evropských smluv, zejména Smlouvy ES. Poprvé se tak stalo v roce 2000, kdy zrušil směrnici Rady o regulaci tabákové reklamy, neboť tato úprava již podle něj nebyla v rámci pravomocí, které EU má na základě přenosu pravomocí od členských států (rozsudek ze dne 5. 10. 2000, Německo v. Parlament a Rada, C-376/98, Recueil, s. I-8419).“

II. Doložka flexibility, passerelly a otázka ústavní kompetenční kompetence
Jednou z klíčových otázek je, kdo má v oblasti evropské integrace nejvyšší, ústavní kompetenční kompetenci: jak správně říká ÚS, pokud by Unie mohla své pravomoci libovolně měnit nezávisle na signatářských zemích, porušila by Česká republika ratifikací LS čl. 1 odst. 1 a čl. 10a Ústavy. (bod 145).

II.1 Přijetí, revize a ukončení členství v Unii podle LS
Následující výčet ukazuje, že LS stvrzuje stávající externí ústavní kompetenci, tedy jinými slovy „Pány smlouvy“ stále zůstávají členské státy, a orgány Unie nemají dnes a nebudou mít ani počínaje platností LS ústavní kompetenci stanovovat si samy pravomoci, které nejsou uvedeny v SEU nebo SFEU. Unie tedy zůstává ve svém jádru stále subjektem mezinárodní povahy, jako je tomu nyní.

II.1.1 Vstup v platnost (čl. 6 LS, obdobně tomu bylo v čl. IV-447 SÚE)
Prvním klíčovým momentem, který odlišuje Unii od federace nebo jiného státního útvaru, je podmínka jednomyslného přijetí LS všemi jejími signatáři (srov. bod 146 nálezu, shodně Miguel Poiares Maduro, The Importance of Being Called a Constitution: Constitutional Authority and the Authority of Constitutionalism, International Journal of Constitutional Law, sv. 3/2, 2005, s. 332 násl.). Jednomyslnost je typický znak organizace mezinárodněprávní povahy, nikoliv mnohačlenné federace. U federace není jednomyslnost zpravidla potřebná: např. Ústava USA z roku 1787 nově zakládající americkou federaci vyžadovala ke své ratifikaci nikoliv souhlas všech 13 tehdejších států, ale jen devíti z nich (čl. VII. Ústavy USA).

II.1.2 Revize (viz čl. 48 Smlouvy EU ve znění LS).
Samotná skutečnost, že SÚE má právní povahu mezinárodní smlouvy a je uzavírána formou běžnou pro mezinárodní smlouvy, ještě nevylučuje, že takováto mezinárodní smlouva nezaloží nový stát. Příkladem, kdy mezinárodní smlouva založila stát, je komplex mezinárodních smluv z roku 1871 mezi severoněmeckou federací a čtyřmi jihoněmeckými státy. Tyto smlouvy vytvořily („druhou“) Německou říši 1871-1918 a staly se ústavou tohoto nově vytvořeného státu. Srov. Daniel Halberstam, Of Power and Responsibility: The Political Morality of Federal Systems, Virginia Law Review, sv. 90, 2004, s. 731 násl., na s. 740. Proto je nutno posoudit nejen to, jakou formou LS vstupuje v platnost, ale také to, jakým způsobem lze smlouvy v rámci primárního práva EU (ať již Smlouvu EU, tak Smlouvu o fungování EU) změnit (srov. k tomu bod 146 a násl. nálezu). Systém změny primárního práva, jak jej zakotvuje LS (tedy opět jen konsensem všech členských států, který se projeví v nové mezinárodní smlouvě), je jasnou ukázkou toho, že všechny jmenované mezinárodní smlouvy zůstávají mezinárodní smlouvou i co se týče vlastních revizí, a Evropská unie je proto i po vstupu LS v platnost specifickou entitou mezinárodněprávního charakteru (srov. argumentaci ÚS v bodě 146). Ve federativním státě totiž je primárně na orgánech federace přijímat novelizaci vlastní ústavy, přičemž členské státy mnohačlenné federace, účastní-li se vůbec takové ústavní změny, nemusí s ústavní změnou souhlasit všechny, a přesto změna ústavy vstoupí v účinnost.

Příkladem budiž proces revize americké ústavy (čl. V.), podle něhož Ústava USA je změnitelná souhlasem dvou třetin senátorů a poslanců Kongresu a tří čtvrtin (nikoliv tedy všech) členských států. Obdobně revize Ústavy Ruské federace, která je změnitelná kvalifikovaným rozhodnutím federálního parlamentu a následným souhlasem dvou třetin (nikoliv tedy všech) zákonodárných orgánů subjektů Ruské federace (čl. 136 Ústavy Ruské federace). Ještě jasnější je celá věc u novelizace německé ústavy, kde ústavu lze měnit souhlasem dvou třetin členů Bundestagu a dvou třetin členů Bunsderatu – spolkové země se tak podílejí na novelizaci ústavy jen nepřímo svými zástupci v Bundesratu (viz čl. 79 odst. 2 GG).

Naopak změna SEU a SFEU bude možná opět jen za souhlasu všech států Unie na mezivládní konferenci, přičemž role orgánů Unie je jen pořádková, nikoliv decizní (orgány Unie tedy vůbec nerozhodují o navrhovaných změnách, ale jen organizačně zajišťují revizi smluv – viz čl. 48 odst. 1 až 5 Smlouvy EU – srov. bod 146 nálezu). I možnost přistoupení EU k štrasburskému systému ochrany lidských práv je podmíněna schválením členskými státy v souladu s jejich domácími ústavami (viz čl. 218 odst. 8 SFEU) – na to ostatně poukazuje v bodě 13 též rozhodnutí francouzské Ústavní rady v kauze Lisabonské smlouvy z prosince 2007.

Z toho plyne, že revize zakládacích smluv EU zůstává kontrolována mezinárodním právem veřejným a Unie samotná nezískává díky LS pravomoc k tvorbě vlastních nových pravomocí, ale tato pravomoc zůstává dále plně jen na členských státech Unie.

II.1.3 Doložka flexibility
ÚS musel k námitce Senátu přezkoumat, nakolik jsou shora uvedené teze o tom, že revize primárního práva zůstává regulována mezinárodním právem, v souladu s doložkou flexibility, která v LS představuje modifikovaný současný čl. 308 Smlouvy o ES (původně čl. 235 Smlouvy o EHS). Ten umožňuje Radě přijmout jednomyslně vhodná opatření tehdy, jestliže Smlouva ES nedává Společenství určitou pravomoc, je-li však zároveň taková pravomoc uskutečňována k dosažení cílů Společenství v rámci vnitřního trhu, navrhne-li to Komise a je-li konzultován Parlament; není možné jej použít, nešlo-li by o dosažení některého z cílů společného trhu (viz bod 148). Jak říká ÚS, „[v]e srovnání s dosavadním stavem Lisabonská smlouva aplikovatelnost doložky flexibility rozšiřuje, neboť její použití je realizovatelné na některý z cílů jakékoliv politiky vymezené Smlouvami (nikoliv jen vnitřního trhu), vyjma společné zahraniční a bezpečnostní politiky (odstavec 4 citovaného článku). V tomto směru dochází k přesunu nových pravomocí na EU. Tomuto rozšíření koresponduje i posílení Evropského Parlamentu: podle čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU je použití tohoto článku vázáno na souhlas Parlamentu (pozn.: dnes je nutná jen konzultace); navíc však získávají důležité pravomoci domácí parlamenty, které kontrolují dodržování principu subsidiarity.“ (tamtéž v bodě 148).

ÚS se nicméně nedomnívá, že doložka flexibility je v rozporu s čl. 10a a čl. 1 odst. 1 Úst. ÚS se totiž ztotožnil s názorem vlády, že se v případě doložky flexibility nejedná o blanketní normu; aby totiž mohla Unie čl. 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU využít, musí být ve vztahu k navrhovanému legislativnímu aktu kumulativně splněny následující podmínky: nezbytnost k dosažení některého z cílů EU, přijetí aktu musí být v rámci politik vymezených primárním právem EU, musí dojít k jednomyslnému schválení v Radě a musí být získán souhlas Evropského parlamentu. Je zřejmé, že jde o podmínky značně striktní a omezující, které dostatečně uzavírají cestu k tomu, aby byl článek 352 odst. 1 Smlouvy o fungování EU aplikován nepřiměřeně (zneužit) (bod 150). I z judikatury ESD pak ESD vyvodil, že v žádném případě tak nemůže být článek 235 použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž důsledkem by byla v podstatě novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje (bod 151).

Judikátem, který ÚS v bodě 151 cituje, je stanovisko ESD 2/94 z 28. 3. 1996, týkající se možnosti Společenství přistoupit k Evropské úmluvě na ochranu lidských práv (stanovisko cituje ještě čl. 235, který byl totožný s dnešním čl. 308 SES). ESD nejprve zdůraznil, že čl. 235 lze využít jen za situace neexistence výslovné či implicitní pravomoci, aby pak řekl pro náš problém v bodech 29 a 30 následující zásadní úvahu:
29. Článek 235 byl vytvořen k vyplnění mezer v případech, kde neexistuje specifické ustanovení Smlouvy, které by dávalo institucím Společenství výslovné nebo implicitní pravomoci jednat, pokud jsou takové pravomoci přesto nezbytné k tomu, aby Společenství mohlo plnit své funkce se zřetelem na cíle vytyčené Smlouvou.
30. Toto ustanovení, které je integrální částí institucionálního systému založeného na principu svěřených pravomocí, nemůže sloužit jako základ pro rozšiřování sféry pravomocí Společenství mimo obecný základ vytvořený ustanoveními Smlouvy jako celku, a zejména těmi, které definují úkoly a činnosti Společenství. V žádném případě tak nemůže být článek 235 použit jako základ pro přijetí ustanovení, jejichž důsledkem by byla v podstatě novelizace Smlouvy bez řádné procedury, která pro tento účel existuje.
Viz ECR [1996] I-1759, zvýraznění přidáno.

V bodě 152 zvýrazněná výjimečnost doložky flexibility, která nemůže vést k novelizaci Smluv, míří v podstatě též na zástupce ČR v Radě ministrů, kteří by měli podle mne názor ÚS v tomto ohledu respektovat a prosazovat.

ÚS si povšiml též toho, že současně s přenosem pravomocí na Unii co se týče doložky flexibility dochází též k posílení role členských států, a to prostřednictvím dozoru nad dodržováním principu subsidiarity, na což dohlížejí domácí parlamenty (bod 153) – srov. k tomu též níže.

II.1.4 Problém obecné přechodové klauzule (tzv. passerelle)
Dvě hlavní přechodové klauzule (passerelle) čl. 48 SEU umožňují zjednodušený postup pro změny v rámci primárního práva ve vypočtených oblastech, resp. zjednodušený postup pro změny v hlasování v Radě. Konkrétně čl. 48 odst. 6 SEU umožňuje tzv. zjednodušený postup pro přijímání změn v rámci primárního smluvního práva - zjednodušený postup pro přijímání změn třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie (to zahrnuje mj. vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a plateb, pravidla hospodářské soutěže, hospodářskou a měnovou politiku apod.), který ovšem podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich ústavami. Čl. 48 odst. 7 upravuje zjednodušený postup pro přijímání změn v hlasování Rady podle Smlouvy o fungování EU nebo podle Hlavy V. Smlouvy EU, a to z jednomyslného hlasování na hlasování kvalifikovanou většinou (vyjma vojenství a obrany).

K rozporu s čl. 10a Úst ÚS uvedl, že odstavec 6 (týkající se substantivních změn) třetí pododstavec výslovně vylučuje změny v rámci tohoto režimu, které by se dotýkaly pravomocí Unie: „tím je výslovně eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České republiky“. Jednoznačností tohoto závěru (jakákoli pochybnost) bych si nicméně nebyl absolutně jist – co se „dotýká pravomocí Unie“, je ostatně též otázka výkladu, a v případě nepříliš pravděpodobného excesu ze strany Unie, který by nebyl napraven ESD, by měl in extremis jistě možnost vzít si opět slovo ÚS (to je ale konzistentní s celkovým duchem nálezu). O rozpor s čl. 10a Úst co se týče odstavce 7 nelze pak již vůbec uvažovat, neboť tento odstavec se týká jen hlasování (srov. bod 161 nálezu).

Sluší se podotknout, že ani passerelly, stejně jako většina zde zpochybněných institutů, není ničím novým, s čím by přicházela LS – zná je již současné evropské právo (čl. 137 odst. 2 SES, čl. 175 odst. 2 SES).

Změna způsobu hlasování podle čl. 48 odst. 7 (vyžadující souhlas všech hlav států na Evropské radě) je blokovatelná nesouhlasem jakéhokoliv z parlamentů členských států (viz čl. 48 odst. 7 třetí pododstavec), změna podle čl. 48 odst. 6 uskutečněná jednohlasným rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy (v našem případě by bylo pravděpodobně nutno použít čl. 10, neboť – jak jsem již uvedl – podle čl. 48 odst. 6 nelze přenášet na Unii žádné další pravomoci). V tomto aspektu se ÚS pozastavil nad tím, že „zatím neexistují navazující ustanovení právního řádu České republiky, která by umožnila realizaci rozhodovacích procedur stanovených v šestém a sedmém odstavci čl. 48 na vnitrostátní úrovni. Neexistence těchto procedur se sice sama o sobě otázky ústavnosti Lisabonské smlouvy přímo nedotýká, poněvadž však Lisabonská smlouva předpokládá ingerenci vnitrostátních parlamentů, vláda jako předkladatel Lisabonské smlouvy (a ten, kdo ji na úrovni EU vyjednal) by to měla včas a dostatečně návrhem relevantních procedur na vnitrostátní úrovni reflektovat, měla by zajistit kompatibilitu Smlouvy a její provázanost s ústavním pořádkem České republiky, a to nejen s ohledem na účast Parlamentu, nýbrž i s ohledem na možnost předběžného přezkumu změny Smluv Ústavním soudem. Je totiž zřejmé, že požadavek určitosti přenesených pravomocí se vztahuje nejen k jednání orgánů EU, ale i orgánů České republiky, pokud je jejich součinnost nezbytná k přijetí rozhodnutí EU, které se přenesených pravomocí bezprostředně dotýká.“ (bod 165).

Závěry ÚS jsou souladné též s právní doktrínou práva EU. Právní teorie ke zjednodušené revizi primárního práva uvádí, že změny podle tohoto ustanovení nelze chápat jako ústavní změnu smlouvy, ale jako rozhodnutí, která mohou měnit formálně deklasifikované normy SEU, tedy normy, které jsou předmětem obou ustanovení (deklasifikací tu rozumím to, že tyto normy na rozdíl od ostatních ustanovení nemají stejný normativní charakter, a lze proto hovořit cum grano salis o nižší právní síle norem v rámci jednoho dokumentu – srov. k tomu vynikající stať od Otto Pfersmanna, The New Revision of the Old Constitution, International Journal of Constitutional Law, sv. 3/2, 2005, s. 383 násl.). Rozhodnutí podle čl. 48 odst. 6 a 7 jsou totiž přezkoumatelná ESD pro jejich soulad se Smlouvou, což opětovně prokazuje, že nemají charakter novelizace Smluv, ale naopak Smlouvy si nad těmito akty novelizujícími formálně deklasifikované normy Smlouvy podržuje vyšší právní sílu (obdobně bod 162 nálezu ÚS).

III. Akcentace role národních parlamentů
ÚS na LS ocenil, že „Lisabonská smlouva rozšiřuje současný rámec – kde byl dominantním orgánem Soudní dvůr ES (spolu s dalšími orgány na úrovni EU) – zapojením Parlamentů členských států do procesu kontroly výkonu pravomocí v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a Protokolem o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Parlamenty členských zemí tedy mohou hrát významnou roli při ochraně limitů kompetencí, jež členské státy na Unii přenesly. (Pozn.: Je otázka, zda dosud stěžejní role ústavních soudů již pak nebude natolik významná jako za úpravy předchozí.) Kontrola nad respektováním mezí přenosu pravomocí je tak společným úkolem všech zúčastněných orgánů, jak na úrovni evropské, tak i na úrovni vnitrostátní.“ (bod 140 nálezu)

Tato úvaha se mi jeví správná. Není rozumné do takto politických otázek, jako je otázka suverenity, vytrvale vtahovat ústavní justici, a institucionální úprava, která posiluje roli domácích parlamentů v oblasti kompetencí Unie, je proto rozumnou bariérou proti přílišné judicializaci evropské integrace (obdobně argumentuje Mattias Kumm, The Jurisprudence of Constitutional Conflict: Constitutional Supremacy in Europe before and after the Constitutional Treaty, European Law Journal, sv. 11/3, 2005, str. 262-307, na s. 296).
Tento argument ÚS dále rozvedl v bodech 173 až 174. Zdůraznil, že Lisabonskou smlouvou dochází k přesunu pravomocí na orgány, které mají svoji pravidelně kontrolovanou legitimitu, vycházející ze všeobecných voleb na území jednotlivých členských států. Navíc Lisabonská smlouva umožňuje několika způsoby zapojení vnitrostátních parlamentů (možnost přímého vyjádření nesouhlasu parlamentem, popřípadě některou z jeho komor, je jednou z forem účasti vnitrostátních parlamentů) (bod 173). V bodě 173 též vyjmenoval jednotlivé způsoby ingerence domácích parlamentů. ÚS tedy uzavřel, že „vnitrostátním parlamentům (včetně Parlamentu České republiky) je Lisabonskou smlouvou vyhrazena důležitá úloha, která ve svém důsledku posiluje roli jednotlivých členských států; zanedbatelné rovněž není zpřehlednění a vyjasnění celého systému. Je jen nutné znovu připomenout odpovědnou úlohu příslušných orgánů České republiky, zejména vlády, za přípravu a přijetí právní úpravy, která umožní plnou realizaci těchto oprávnění“.

Žádné komentáře: