ÚS obecně načrtl postup, jakým rozhodne poplatky ve zdravotnictví

Níže pod mým postem se rozpoutala velmi zajímavá diskuse k druhému ze série nálezů ve věci reformy veřejných financí - nálezu Pl. ÚS 2/08. Jako většina diskutujících mám rovněž problém s odůvodněním (nikoliv nutně s výrokem) nálezu v bodech 63 násl. a 74-78. Chtěl bych ale svým postem upozornit na zatím přehlíženou věc, totiž že ÚS v podstatě shrnul své instrumentárium, se kterým rozhodne též věc zdravotnických poplatků. Upozorňuji předem, že následující post není žádnou detailní analýzou (na kterou nemám s ohledem na to, že tento post píši na letišti, čas), ale spíše podnětem k diskusi.

Z hlediska obecného jsou na shora citovaném nálezu nejzajímavější následující pasáže (zvýraznění doplnil ZK):
52. [Pojmovým znakem sociálních práv] je skutečnost, že nemají bezpodmínečnou povahu a je možné se jich domáhat pouze v mezích zákonů [čl. 41 odst. 1 Listiny]. Toto ustanovení dává pravomoc zákonodárci stanovit konkrétní podmínky realizace sociálních práv. Zákonné provedení nesmí být v rozporu s ústavními principy, jinými slovy, příslušné zákony nesmí ústavně zaručená sociální práva popřít či anulovat. Při provádění ústavní úpravy, zakotvené v Listině, se zákonodárce musí řídit čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. U sociálních práv lze konstatovat, že jejich souhrnným omezením je právě skutečnost, že nejsou, na rozdíl např. od základních práv a svobod, přímo vymahatelná na základě Listiny. Jejich omezenost spočívá právě v nutnosti zákonného provedení, které je ovšem zároveň podmínkou konkrétní realizace jednotlivých práv.

53. [obsahuje sice velmi zajímavé pasáže, ale pro stručnost vynechávám]

54. Při realizaci sociálních práv se tedy od státu vyžaduje nejen jejich uznání, ale také jeho konkrétní aktivita, která umožní realizaci těchto práv. Plnění, poskytovaná v rámci sociálních práv, pocházejí ze státního rozpočtu a odpovědnost za tato plnění spočívá zcela na straně státu. Je-li to stát, kdo je a bude vázán sociálními plněními, pak také musí mít možnost stanovit konkrétní podmínky takového plnění. Stát si nemůže dovolit tu nezodpovědnost stát se dlužníkem, který nebude schopen dodržet své závazky. Tyto skutečnosti ale nesmí popřít samotnou existenci konkrétního sociálního práva, či ve svém důsledku vyloučit jeho realizaci. V rámci těchto mezí má zákonodárce poměrně širokou možnost upravit provedení jednotlivých sociálních práv, včetně možnosti jejich změn.

55. V tomto duchu ostatně hovoří i Zpravodajská zpráva k Listině základních práv a svobod (přednesená na 11. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů dne 8. ledna 1991). V ní se konstatuje, že: „Zatímco práva a svobody upravené v předchozích hlavách mají povahu absolutní a jako takové jsou ústavou chráněny, práva z této hlavy jsou převážně relativní, a to v tom smyslu, že jejich rozvoj - a platí to především o právech hospodářských a sociálních - je závislý na stavu národního hospodářství a především na jeho hmotných výsledcích. Proto také koncepce těchto práv sice dodržuje základní principy jejich vynutitelnosti cestou soudní ochrany, nicméně u práv sociálních ve většině nejsou ústavním zákonem dány podmínky, z nichž by obyčejný zákon měl vycházet. Vlastní úprava normou nižšího stupně nemůže nepodléhat změnám podle vývoje ekonomické a životní úrovně, takže svazovat obyčejného zákonodárce ústavními bariérami by nebylo na místě“.

56. Výše popsaný specifický charakter sociálních práv v žádném případě neznamená, že by jimi zákonodárce nebyl vázán. Zakotvení jejich existence v Listině znamená, že, při zákonné úpravě, musí být zachován jistý minimální standard těchto sociálních práv. V žádném případě tedy nesmí dojít k faktickému popření toho kterého sociálního práva, protože je zároveň třeba dostát principům stanoveným v Listině. Míru jejich dodržení je třeba posuzovat v každém jednotlivém případě realizace těchto práv zákonnou úpravou. Novou právní úpravu, kterou přinesl napadený zákon, je třeba posuzovat právě z tohoto hlediska, tj. z hlediska intenzity, s jakou eventuálně zasáhl do jednotlivých sociálních práv, zaručených ústavním pořádkem, a zda tato intenzita dosahuje protiústavní dimenze.

[...] 59. Z hlediska konkrétní ústavně právní úpravy lze tedy konstatovat, že Listina ponechala zákonodárci nejen provedení a určení podmínek výše uvedených ústavních práv, ale zároveň vymezila realizaci těchto práv již v samotném ústavním textu prostřednictvím termínů „přiměřený rozsah“, „nezbytné pro zajištění základních životních podmínek“, „přiměřené hmotné zabezpečení“ apod. Vzhledem k tomu, že Listina blíže nespecifikuje obsah těchto termínů, je zřejmé, že jejich vymezení je, stejně jako stanovení dalších podrobností, ponecháno na zákonné úpravě.

S takovýmto vymezením právního významu sociálních práv se podle mne lze ztotožnit, neboť vystihuje podstatu sociálních práv v podobě, ve které jsou ústavně zakotveny. Myslím si, že citovaná část přinese před ÚS v kauze regulačních poplatků následující výzvy:
(1) provést test proporcionality, který by se však měl odlišit od testu v případech klasických základních práv (což nepřímo vyplývá i ze shora podané argumentace). ÚS shora říká (bod 56), že zákon je nutno z hlediska jeho ústavnosti co do střetu se sociálními právy "posuzovat právě z tohoto hlediska, tj. z hlediska intenzity, s jakou eventuálně zasáhl do jednotlivých sociálních práv, zaručených ústavním pořádkem, a zda tato intenzita dosahuje protiústavní dimenze." Český ÚS ovšem test proporcionality až na zcela ojedinělé výjimky "neumí", a neprovedl jej ostatně ani v nyní analyzovaném případě (vynikajícím příspěvkem k testu proporcionality, na který lze odkázat, je článek Davida Kosaře v jednom z posledních čísel čas. Jurisprudence). Pokud by ovšem ÚS v příští kauze provedl skutečný test proporcionality včetně posouzení intenzity právní úpravy poplatků s ohledem na jejich regulační funkci (kterou já osobně považuji za ústavně konformní cíl, jak jsem před časem napsal pro týdeník Respekt), myslím si, že by měl nalézt případy, ve kterých je s ohledem na svůj proklamovaný cíl současná úprava zjevně neproporcionální, a to i přes větší uvážení zákonodárce v oblasti sociálních práv (mám tím na mysli ty oblasti, kde poplatky svou funkci plnit prostě nemohou, jak to vyplývá z dotazů předsedy ÚS a odpovědí ministra zdravotnictví při ústním jednání ÚS - pokud tam ovšem svou funkci neplní, nemůže je ani ústavně konformní cíl jakkoliv ospravedlnit). V tomto smyslu již otázku ústavnosti zákona nevidím vůbec tak jednoduše, jak jsem ji na sklonku minulého roku stručně pro Respekt shrnul (a přiznám se, že mne k vnitřním pochybám popíchlo právě veřejné jednání ÚS).
(2) jsem zvědav, jak se ÚS vypořádává s adjektivem "bezplatná" v čl. 31 Listiny, pokud nyní v náleze uvedl, že Listina vymezila realizaci těchto práv již v samotném ústavním textu prostřednictvím termínů „přiměřený rozsah“, „nezbytné pro zajištění základních životních podmínek“, „přiměřené hmotné zabezpečení“ apod. Vzhledem k tomu, že Listina blíže nespecifikuje obsah těchto termínů, je zřejmé, že jejich vymezení je, stejně jako stanovení dalších podrobností, ponecháno na zákonné úpravě. Lze tedy vyvodit, že Listina nevymezila význam termínu "bezplatná" zdravotní péče, a proto její vymezení ponechala na zákonodárci? S ohledem na to, že čl. 31 je vysoce ideologický, bude ÚS čelit interpretačnímu problému par excellence. Nechme se překvapit.
(3) Jak již poznamenal jeden z diskutujících, ÚS ve většinovém stanovisku vůbec nepřihlédl ke komparativnímu ústavnímu právu. Podle otázek některých soudců v kauze regulačních poplatků tak možná naopak hodlá učinit v budoucí kauze poplatků. Myslím si, že by ÚS měl být konzistentní, a užívat komparativní argumentaci v každé zásadní kauze tohoto typu, nebo raději vůbec (osobně preferuji prvé řešení).

Osobně si myslím, že by se řadě těchto i jiných problémů předešlo, pokud by se daná věc více diskutovala s ohledem na svou ústavnost již před předložením do parlamentu. Nemyslím si, že otázky ústavnosti v systému centralizovaného ÚS mají být řešeny jen tímto soudem samotným a nikým jiným (smyslem centralizovaného modelu je respektovat nález ÚS poté, co rozhodne - jakkoliv můžeme nález kritizovat pro jeho deficity), když naopak je úkolem parlamentářů samotných stejně jako předkladatele zákona otázku ústavnosti zákona posoudit a možným pochybám se pokud možno vyhnout takovým způsobem sepsaným zákonem, o jehož ústavnosti nebudou větší pochyby. Takto bohužel veškerá tíha otázky ústavnosti právní úpravy přistála na bedrech soudců ÚS.