Evropské "Solange" à la Maduro
Při čtení tohoto stanoviska generálního advokáta Madura se mi vybavila scéna z kursu „Total Law“, ve kterém Maduro také přednášel. Vedl jsem s ním poměrně vášnivou diskusi o tom, jakým způsobem má být vyvolána „vzájemná důvěra“ v systémy trestního práva a ochrany základních práv mezi členskými státy. Bylo to v reakci na tehdy ještě čerstvé rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu (SÚS), kterým prohlásil za protiústavní zákony, které implementovaly do německého práva rámcové rozhodnutí o Eurozatykači.
Na německém rozhodnutí je pozoruhodných několik prvků, jeden z nich se však týká toho, že SÚS neprojevuje svoje výhrady k úrovni ochrany základních práv na unijní úrovni (jako tomu je v jeho linii případů počínající rozhodnutím Solange, kde, jak určité víte, stanovil, že dokud nebude na úrovni ES zajištěn odpovídající standard ochrany základních práv, bude tuto kontrolu - s ohledem na německé standardy - vykonávat sám SÚS). Namísto toho se ve svém rozhodnutí o Eurozatykači SÚS vyjádřil podezřívavě k tomu, jak by případně mohla být zajištěna ochrana základních práva německého občana, pokud by byl vydán k trestnímu řízení do jiného členského státu EU. SÚS přitom výslovně uvedl, že mezi členskými státy panuje omezená vzájemná důvěra. To samozřejmě ostře kontrastuje proti tomu, co si o vzájemné důvěře myslí Rada EU při přijímaní opatření na poli trestněprávní spolupráce a také Soudní dvůr, při vydávání svých rozhodnutí. (Pokud by Vás německé rozhodnutí zajímalo blíže, zkuste třeba můj článek.)
Tak jako u mnoha jiných otázek, konečné slovo mají soudy. Skutečně si vzájemně důvěřují? S Madurem jsem se tehdy přel o to, jakým způsobem tu důvěru podpořit. Oponoval jsem tehdy jeho myšlence, aby Soudní dvůr přišel s jakousi unijní verzí Solange (kterou také reflektuje třeba rozhodnutí Soudu pro lidská práva v případu Bosphorus - tam se ale jedná o zkoumání unijních standardů ve světle ochrany zajišťované Evropskou úmluvou - tady vřele doporučuji Michalův komentář - pdf). Soudní dvůr by zkoumal, zda v některém z členských států není porušován strukturálním způsobem standard ochrany lidských práv tak, že by ohrozil vzájemnou důvěru mezi členskými státy a tím i fungování samotné Unie.
Jednalo by se o jakousi judiciální podobu politického nástroje obsaženého nyní v ustanovení článku 7 Smlouvy o EU. To dovoluje pozastavit hlasovací práva členskému státu, u kterého existuje zřejmé nebezpečí, že závažně porušuje zásady svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu.
Osobně si myslím, že Soudní dvůr těžko zajistí, že si budou členské státy (popřípadě jejich vrcholné soudy) vzájemně důvěřovat. Navíc, podle této Madurovy myšlenky by v Evropě existoval druhý soud, jenž by zkoumal dodržování základních práv. Zdá se mi, že dost práce s tímto úkolem má už soud ve Štrasburku a ten lucemburský se zdá být také dobře vytížen.
Na tohle všechno jsem si vzpomněl při čtení Madurova stanoviska. Svoji myšlenku evropského Solange zde totiž uvádí v případu Centro Europa 7. V něm se žalující společnost po několik let domáhala svých práv před italskými soudy. Není nutné se zde blíže zabývat samotným případem. Pojďme se jen podívat na relevantní část Madurova stanoviska, o které zde píši, především na zvýrazněné pasáže:
(16) Arguments have been made in the past to extend the role of the Court in reviewing Member State measures in order to assess their conformity with fundamental rights. […]
(17) The Court, however, did not follow this suggestion. In other words, the Court did not endorse the view that any violation, by the host State, of a fundamental right of a national from another Member State may hamper the exercise of the right to free movement. Though I do not wish to propose that the Court reverse its long-established viewpoint in this matter, I believe that the time is ripe to introduce a refinement into this line of case-law.
(18) Since the adoption of the Treaty of Amsterdam, respect for fundamental rights is a formal legal requirement for membership of the European Union. Article 6 EU, as amended by that Treaty, now firmly proclaims that the Union is founded on the principles of liberty, democracy, respect for human rights and fundamental freedoms, and the rule of law, principles which are common to the Member States. Article 7 EU sets out a mechanism for imposing sanctions on a Member State where there is a clear risk of a serious breach of those principles, thus confirming that respect for fundamental rights is an indispensable condition of EU membership.
(19) Certainly, these provisions do not aim to extend the scope of application of fundamental rights, as a matter of EU law, to any Member State measure. Yet, it cannot be denied that they give expression to the profound conviction that respect for fundamental rights is intrinsic in the EU legal order and that, without it, common action by and for the peoples of Europe would be unworthy and unfeasible. In that sense, the very existence of the European Union is predicated on respect for fundamental rights. Protection of the ‘common code’ of fundamental rights accordingly constitutes an existential requirement for the EU legal order.
(20) Against this background, the Court fulfils its function of ensuring the observance, by the Member States, of fundamental rights as general principles of law. In this respect, a distinction must be drawn between, on the one hand, jurisdiction to review any national measure in the light of fundamental rights and, on the other hand, jurisdiction to examine whether Member States provide the necessary level of protection in relation to fundamental rights in order to be able adequately to fulfil their other obligations as members of the Union. The first type of review does not yet exist and is not within the Union’s current competences. However, the second type of review flows logically from the nature of the process of European integration. It serves to guarantee that the basic conditions are in place for the proper functioning of the EU legal order and for the effective exercise of many of the rights granted to European citizens. Though the degree of protection of fundamental rights at national level does not have to be exactly the same as the degree of protection of fundamental rights at the level of the European Union, there must be some measure of equivalence in order to ensure that the law of the Union can operate effectively within the national legal order.
(21) The scenario may seem unlikely at first sight, but I do not discount, offhand, the idea that a serious and persistent breach of fundamental rights might occur in a Member State, making it impossible for that State to comply with many of its EU obligations and effectively limiting the possibility for individuals to benefit fully from the rights granted to them by EU law. For instance, it would be difficult to envisage citizens of the Union exercising their rights of free movement in a Member State where there are systemic shortcomings in the protection of fundamental rights. Such systemic shortcomings would, in effect, amount to a violation of the rules on free movement.
(22) My suggestion is not that any violation of fundamental rights within the meaning of Article 6(2) EU constitutes, of itself, an infringement of the rules on free movement. Only serious and persistent violations which highlight a problem of systemic nature in the protection of fundamental rights in the Member State at issue, would, in my view, qualify as violations of the rules on free movement, by virtue of the direct threat they would pose to the transnational dimension of European citizenship and to the integrity of the EU legal order. However, so long as the protection of fundamental rights in a Member State is not gravely inadequate in that sense, I believe the Court should review national measures for their conformity with fundamental rights only when these measures come within the scope of application of the Court’s jurisdiction as defined in its case-law to date.
Nemyslím, že by tento návrh Soudní dvůr následoval, ostatně, sám Maduro říká, že to v tomto případě není potřeba. Jedná se spíše o jeho pokusný balónek, kterým evropské právníky na takovou možnost upozorní. Tak jsem jen zvědavý, kdo se první chytí do diskuse (a nemyslím nutně pouze zde na Jiném právu:-).
Na německém rozhodnutí je pozoruhodných několik prvků, jeden z nich se však týká toho, že SÚS neprojevuje svoje výhrady k úrovni ochrany základních práv na unijní úrovni (jako tomu je v jeho linii případů počínající rozhodnutím Solange, kde, jak určité víte, stanovil, že dokud nebude na úrovni ES zajištěn odpovídající standard ochrany základních práv, bude tuto kontrolu - s ohledem na německé standardy - vykonávat sám SÚS). Namísto toho se ve svém rozhodnutí o Eurozatykači SÚS vyjádřil podezřívavě k tomu, jak by případně mohla být zajištěna ochrana základních práva německého občana, pokud by byl vydán k trestnímu řízení do jiného členského státu EU. SÚS přitom výslovně uvedl, že mezi členskými státy panuje omezená vzájemná důvěra. To samozřejmě ostře kontrastuje proti tomu, co si o vzájemné důvěře myslí Rada EU při přijímaní opatření na poli trestněprávní spolupráce a také Soudní dvůr, při vydávání svých rozhodnutí. (Pokud by Vás německé rozhodnutí zajímalo blíže, zkuste třeba můj článek.)
Tak jako u mnoha jiných otázek, konečné slovo mají soudy. Skutečně si vzájemně důvěřují? S Madurem jsem se tehdy přel o to, jakým způsobem tu důvěru podpořit. Oponoval jsem tehdy jeho myšlence, aby Soudní dvůr přišel s jakousi unijní verzí Solange (kterou také reflektuje třeba rozhodnutí Soudu pro lidská práva v případu Bosphorus - tam se ale jedná o zkoumání unijních standardů ve světle ochrany zajišťované Evropskou úmluvou - tady vřele doporučuji Michalův komentář - pdf). Soudní dvůr by zkoumal, zda v některém z členských států není porušován strukturálním způsobem standard ochrany lidských práv tak, že by ohrozil vzájemnou důvěru mezi členskými státy a tím i fungování samotné Unie.
Jednalo by se o jakousi judiciální podobu politického nástroje obsaženého nyní v ustanovení článku 7 Smlouvy o EU. To dovoluje pozastavit hlasovací práva členskému státu, u kterého existuje zřejmé nebezpečí, že závažně porušuje zásady svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod a právního státu.
Osobně si myslím, že Soudní dvůr těžko zajistí, že si budou členské státy (popřípadě jejich vrcholné soudy) vzájemně důvěřovat. Navíc, podle této Madurovy myšlenky by v Evropě existoval druhý soud, jenž by zkoumal dodržování základních práv. Zdá se mi, že dost práce s tímto úkolem má už soud ve Štrasburku a ten lucemburský se zdá být také dobře vytížen.
Na tohle všechno jsem si vzpomněl při čtení Madurova stanoviska. Svoji myšlenku evropského Solange zde totiž uvádí v případu Centro Europa 7. V něm se žalující společnost po několik let domáhala svých práv před italskými soudy. Není nutné se zde blíže zabývat samotným případem. Pojďme se jen podívat na relevantní část Madurova stanoviska, o které zde píši, především na zvýrazněné pasáže:
(16) Arguments have been made in the past to extend the role of the Court in reviewing Member State measures in order to assess their conformity with fundamental rights. […]
(17) The Court, however, did not follow this suggestion. In other words, the Court did not endorse the view that any violation, by the host State, of a fundamental right of a national from another Member State may hamper the exercise of the right to free movement. Though I do not wish to propose that the Court reverse its long-established viewpoint in this matter, I believe that the time is ripe to introduce a refinement into this line of case-law.
(18) Since the adoption of the Treaty of Amsterdam, respect for fundamental rights is a formal legal requirement for membership of the European Union. Article 6 EU, as amended by that Treaty, now firmly proclaims that the Union is founded on the principles of liberty, democracy, respect for human rights and fundamental freedoms, and the rule of law, principles which are common to the Member States. Article 7 EU sets out a mechanism for imposing sanctions on a Member State where there is a clear risk of a serious breach of those principles, thus confirming that respect for fundamental rights is an indispensable condition of EU membership.
(19) Certainly, these provisions do not aim to extend the scope of application of fundamental rights, as a matter of EU law, to any Member State measure. Yet, it cannot be denied that they give expression to the profound conviction that respect for fundamental rights is intrinsic in the EU legal order and that, without it, common action by and for the peoples of Europe would be unworthy and unfeasible. In that sense, the very existence of the European Union is predicated on respect for fundamental rights. Protection of the ‘common code’ of fundamental rights accordingly constitutes an existential requirement for the EU legal order.
(20) Against this background, the Court fulfils its function of ensuring the observance, by the Member States, of fundamental rights as general principles of law. In this respect, a distinction must be drawn between, on the one hand, jurisdiction to review any national measure in the light of fundamental rights and, on the other hand, jurisdiction to examine whether Member States provide the necessary level of protection in relation to fundamental rights in order to be able adequately to fulfil their other obligations as members of the Union. The first type of review does not yet exist and is not within the Union’s current competences. However, the second type of review flows logically from the nature of the process of European integration. It serves to guarantee that the basic conditions are in place for the proper functioning of the EU legal order and for the effective exercise of many of the rights granted to European citizens. Though the degree of protection of fundamental rights at national level does not have to be exactly the same as the degree of protection of fundamental rights at the level of the European Union, there must be some measure of equivalence in order to ensure that the law of the Union can operate effectively within the national legal order.
(21) The scenario may seem unlikely at first sight, but I do not discount, offhand, the idea that a serious and persistent breach of fundamental rights might occur in a Member State, making it impossible for that State to comply with many of its EU obligations and effectively limiting the possibility for individuals to benefit fully from the rights granted to them by EU law. For instance, it would be difficult to envisage citizens of the Union exercising their rights of free movement in a Member State where there are systemic shortcomings in the protection of fundamental rights. Such systemic shortcomings would, in effect, amount to a violation of the rules on free movement.
(22) My suggestion is not that any violation of fundamental rights within the meaning of Article 6(2) EU constitutes, of itself, an infringement of the rules on free movement. Only serious and persistent violations which highlight a problem of systemic nature in the protection of fundamental rights in the Member State at issue, would, in my view, qualify as violations of the rules on free movement, by virtue of the direct threat they would pose to the transnational dimension of European citizenship and to the integrity of the EU legal order. However, so long as the protection of fundamental rights in a Member State is not gravely inadequate in that sense, I believe the Court should review national measures for their conformity with fundamental rights only when these measures come within the scope of application of the Court’s jurisdiction as defined in its case-law to date.
Nemyslím, že by tento návrh Soudní dvůr následoval, ostatně, sám Maduro říká, že to v tomto případě není potřeba. Jedná se spíše o jeho pokusný balónek, kterým evropské právníky na takovou možnost upozorní. Tak jsem jen zvědavý, kdo se první chytí do diskuse (a nemyslím nutně pouze zde na Jiném právu:-).