pátek 17. února 2012

Co dál?

V předchozích příspěvcích jsem kritizoval, teď bych se rád zamyslel konstruktivně: co mají soudy a politická moc v reakci na nález Ústavního soudu dělat? Dále uvedené platí pouze v případě, že ze strany EU nenastane žádná reakce na konstatování ÚS o tom, že Soudní dvůr EU (SDEU) jednal ultra vires. Do úvah tímto směrem se (zatím) pouštět nebudu, neboť ÚS spustil proces, který v EU nemá obdoby – a jsem zvědavý, zda zůstane bez odezvy.

Vycházím přitom z toho, že ani pro jednoho z aktérů (a to ani pro ÚS) není přijatelná varianta, která by respektovala jak Ústavní soud, tak SDEU: totiž vyplácet příspěvky všem, bez ohledu na jejich občanství. Česká republika by ztratila jakoukoliv možnost kontrolovat výši vyplácených důchodů: co když se např. Slovensko rozhodne snížit výplatu důchodu lidem, kteří mají podle nálezů ÚS nárok na dorovnání?

Začněme u NSS (a správních soudů obecně). NSS by si měl přestat hrát s ohněm a začít respektovat Ústavní soud. Po vynesení rozsudku SDEU ve věci Landtová mi dlouho nebylo jasné, jak se vlastně může Ústavní soud ještě dostat do hry: Soudní dvůr totiž výslovně vyloučil, že by vnitrostátní soudy samy o sobě přestávaly vyrovnávací příspěvky přiznávat. Tím by vlastně nebylo stěžovatele, který by se s porušením svých práv obrátil na Ústavní soud, poněvadž by až do přijetí komplexní úpravy (viz. bod 53 rozsudku Landtová) příspěvek musel být vyplácen všem.

Místo toho však Nejvyšší správní soud v navazujících řízeních rozhodl, že jelikož Ústavní soud judikaturu o vyrovnávacím příspěvku vystavěl mj. na závěrech o aplikovatelnosti práva EU, jež mohl učinit pouze Soudní dvůr, nepovažuje jeho judikaturu za závaznou v precedenčním smyslu. Odkázal přitom mimo jiné i na argumentaci samotného Ústavního soudu v nálezu II. ÚS 1009/08, kde Ústavní soud postihl porušení povinnosti položit předběžnou otázku k SDEU ústavní sankcí.

Striktně vzato to není ze strany NSS porušení rozsudku SDEU ve věci Landtová, a vstřícná interpretace by říkala, že tím chtěl NSS dát Ústavnímu soudu šanci se k věci vyjádřit – a třeba i položit předběžnou otázku do Lucemburku. Další pasáže, kde NSS výslovně ÚS vyzývá k tomu, aby přezkoumal rozsudek SDEU z hlediska materiálního ohniska Ústavy, to však spíše vylučují. A jak dnes víme, ÚS se nechal vyprovokovat k reakci, která (zcela zbytečně) do sporu zatáhla i Soudní dvůr.

S ohledem na loajalitu k Ústavnímu soudu, kterou by NSS měl ctít (bez ohledu na to, co si o správnosti rozhodnutí ÚS myslí – a já spolu s ním), by pak NSS měl předložit předběžnou otázku k SDEU a dotázat se na upřesnění rozsudku Landtová: tj. na to, zda tedy existují důvody, které by diskriminační zacházení s občany EU ospravedlnily a to ve světle posledního nálezu ÚS. S ohledem na to, že však mezitím ÚS vyhlásil SDEU válku, podobnou vstřícnost jako v prvním rozhodnutí bych od Soudního dvora nečekal.

Uvedený krok by měl ještě jednu výhodu: pozdržel by rozhodování o věci až do chvíle, než se obmění složení ÚS (do srpna 2013 8 soudců, zbytek pak brzy potom). NSS (a my všichni s ním) by však musel doufat, že mu rozhodnutí o položení předběžné otázky k SDEU mezitím nezruší, jako to učinil v III.ÚS 1012/10 (Slovenské důchody XVI).

NSS bych naopak v tuto chvíli nedoporučoval otázku typu: jaké jsou účinky rozhodnutí ÚS, který shledal rozhodnutí SDEU ultra vires, pro ostatní orgány dotčeného členského státu. Očekávatelná odpověď z Lucemburku (co jiného, než že „nicotné“, by asi tak mohl SD odpovědět?) by totiž urovnání současné ústavní krize příliš neprospěla.

NSS by se přitom měl řídit zákonem č. 428/2011 Sb., kterým zákonodárce skutečně přijal onu komplexní úpravu a vyplácení vyrovnávacích příspěvků zamezil – všem, tedy i občanům ČR. NSS by tedy měl příspěvek v probíhajících řízeních přiznat (pokud to nevylučují jiné okolnosti – někteří stěžovatelé, pokud se nemýlím, totiž například o důchod ve Slovenské republice ani nepožádali, nebo na něj nemají nárok z jiných důvodů, postavených na „jednoduchém“ právu).

Pokud by však NSS rozhodoval o nárocích, na něž se již dotčená novela vztahuje, měl by je odmítnout (případně – to je otázka, kterou ponechávám v tuto chvíli stranou, se dotázat SDEU, zda je časové vymezení hranice nemožnosti vyplácet přídavek v souladu s obecnými zásadami práva Unie – opět, bod 53 rozsudku Landtová).

Pozorný čtenář se v tuto chvíli zeptá: a jak mohu na jedné straně nabádat NSS, aby začal respektovat ÚS a přitom aplikoval zákon č. 428/2011 Sb., jenž ÚS prohlásil za obsoletní?

Odpovědi jsou dvě. První, která by dále eskalovala napětí mezi Ústavním soudem a politickou mocí, by zněla, že ve svém nálezu šel Ústavní soud za rámec svých pravomocí – přezkoumal zákon tam, kde k tomu neměl pravomoc. Podle mého názoru to je možná interpretace Ústavy, jejím nežádoucím účinkům se však dá vyhnout tím, že politická moc (a NSS) pouze poukáže na to, že ÚS sám dotčený zákon přezkoumal v rámci části nálezu nazvané „obiter dictum“ – tedy té, jež není závazná (ponechávám pro tuto chvíli stranou jinou otázku, a sice zda je postup ÚS, kdy si sám označuje určité části rozhodnutí za obiter, legitimní). Dokud tedy o dotčeném zákoně nerozhodne závazným způsobem, není důvod jej neaplikovat a tvářit se, že je obsoletní. Nakonec byl to sám ÚS, který v nálezu Melčák (Pl.ÚS 27/09)konstatoval:

„Demokratická konstitucionalistika se … shoduje na názoru, dle něhož je rozlišení významu ratia decidendi a obiter dicta pro závaznost precedentu relevantní: ‚napsaný názor precedenčního soudu není závazný celý, závazný je toliko důvod jeho rozhodnutí, ratio decidendi‘“.

Tím se dostávám k možné strategii vlády, jak minimalizovat škody: podobně jako NSS může poukázat na nezávazné účinky „obiter dicta“ nálezu ÚS a nadále dotčený zákon aplikovat.

Můžete se zeptat: a k čemu jí to bude, když se první odmítnutý žadatel na základě onoho zákona obrátí na ÚS a ten ho stejně zruší?

Zde by podobně, jako jsem uvedl již dříve, mohl pomoci institut předběžné otázky k SDEU, pomocí níž by NSS mohl rozhodování o dotčených nárocích pozdržet a vyčkat, než se ke slovu dostane (snad rozumnější) Ústavní soud, složený již novým prezidentem v průběhu příštího roku.

Asi by se hodilo na závěr přihodit pár dobrých rad Ústavnímu soudu. Na to si ale netroufám...

PS: Závěrem poděkování kolegům, s nimiž jsem na uvedené téma čile komunikoval, kterým však nemohu výslovně poděkovat za některé myšlenky, které jsem od nich převzal, popřípadě se jimi inspiroval k vlastním závěrům.

5 komentářů:

Vojtěch J. Cepl řekl(a)...

1) Tak teď už jsem spokojen a z mé strany považuji flamewar za ukončený. Tohle je kýžený směr, který je naděje se něčeho dobrat.

2) Kolegovi MR pravím, že jsem sice liberální a souhlasím s ním zcela, že nevidím šanci vyhrát nějaký soudní spor za podobné výroky, ale to je poněkud jiná otázka, než to, zda má člověk v podobně napjaté situaci opravdu svoje práva využívat do krjanosti. Divil byste se, co všechno jsem v životě neřekl... a měl jsem to na jazyku...

3) Jak správně pravil Jaroslav Vlašín - nejsem znalec důchodové problematiky, takže se nebudu pouštět do podrobností.

4) Osobně vidím dobrou možnost nespěchat a počkat na podstatněji obměněný ÚS. To umožní se z této situace vylhat změnou judikatury, která je vždycky možná. Zavedení autoremedury nepředpokládám :)

Tomáš Sobek řekl(a)...

JK a VJC se sice neshodnou v tom, co je (vzhledem k ÚS) argumentace ad personam, ale shodnou se v naději, že ÚS bude rozumnější, až se personálně obmění.

David Schmidt řekl(a)...

Namísto krkolomného hledání cest, jak opět podat otázku k ESD, by bylo dobré zapracovat na ČSSZ na vybroušení podmínek, které uspokojí jak ÚS, tak ESD. Např. že je možné přestat být občanem ČR a stát se občanem jiné země EU apod. Případně se vůbec zamyslet, zda nefixovat podmínky vzniku příslušnosti dob před 1.1.1993 k důchodovým systémům buď ČR nebo SR právě jen k 1.1.1993, tj. k době před vstupem do EU. Tj. že tehdy se rozdělily závazky federálního státu k účastníkům federálního důchodového systému na oba vznikající státy, tudíž i k tomuto datu je nutné posuzovat případnou arbitrárnost takového rozdělení. A právo EU nepůsobí zpětně. Plus celkově by měla být zvýrazněna povaha vyloučení aplikace československé smlouvy jako výjimka, nikoli jako pravidla (jak poměrně nesprávně činil i NSS ve své abstraktně-konkrétní ochraně veřejných pravomocí ČSSZ).

Existuje jediné rozhodnutí (nikoli judikatura) Ústavního soudu, která je sporná z hlediska ESD, sice I. ÚS 294/06, "Slovenské důchody XII". (Je zmíněno v poznámce pod čarou č. 44 v článku F. Křepelky zde)

"Stěžovatelka ke dni 31. 12. 1992 působila jako učitelka na Střední průmyslové škole stavební v Prievidzi. Žádnou jinou dobu zaměstnání (pojištění) než na Slovensku předtím ani potom v žádosti nevykazuje. ... K trvalému pobytu v České republice je žalobkyně přihlášena ode dne 15. 10. 1997, státní občanství získala dne 20. 4. 2004. Žádost o přiznání vyrovnávacího příspěvku byla stěžovatelkou podána dne 7. 6. 2003, opakovaně pak dne 10. 12. 2003."

Pro Ústavní soud bylo rozhodující, že "stěžovatelka nebyla v okamžiku podání žádosti o přiznání vyrovnávacího přídavku státní občankou České republiky a nestala se jí ani v průběhu řízení před správním orgánem".

Domnívám se, že i přesto judikatura Ústavního soudu založená na podmínkce občanství nevylučuje, aby byla arbitrárnost, pro kterou je nutné vyloučit hraniční ukazatel podle československé smlouvy, konstatována samostatně mimo čl. 30 odst. 1 Listiny, to však v daném řízení nebylo dle všeho tvrzeno, proto by za daného stavu měl být výsledek řízení stejný i po vstupu do EU.

David Schmidt řekl(a)...

Krom výše uvedeného nemám pocit, že se nacházíme v "ústavní krizi". ESD není nadřízen Ústavnímu soudu. Oba soudy koexistují vedle sebe tím, že jsou vázány jiným okruhem právních norem. Současnou situaci ostatně nelze nazvat nedodržováním evropského práva, jak bylo nalezeno ESD, ale jako odůvodněný odklon od eurovstřícného výkladu v konkrétní věci, v níž je rozhodnuto v rámci mezí, které ESD aproboval. Ústavní soud má plné právo vyjádřit, že rozhodnutí ESD pokládá za ultra vires, vůbec tím není dotčena loajalita k EU, naopak. Nevidím jediný důvod, proč by měl být legitimní hlas umlčován. Že ESD nemá disenty, neznamená, že to má být pravidlem že a národní soudy mají podobně mlčet, pokud s rozhodnutím, navíc týkajícím se jejich ustálené judikatury v oblasti základních práv, nesouhlasí. Konečně kdo jiný než národní soud může deklarovat nicotnost rozhodnutí ESD jednajícího ultra vires?

ESD dostal žlutou kartu, varování. Že si jej Ústavní soud "dovolil" právně kritizovat za situace, kdy jednal v mezích tímto soudem aprobovaných, není příznakem ústavní krize, ale demokracie.

David Schmidt řekl(a)...

Jinak doporučuji fantaskní esej M. Bobka z pondělních LN. Tolik právnických chyb vrstvených na sebe a prošpikovaných sice prostředními, nicméně barvitými vyjádřeními se vidí snad jen v reakcích Václava Pavlíčka na rozhodnutí ÚS :)

Je chyba si mimochodem myslet, že z nálezu lze vyvodit možnost "škrtat" důchody. Určitě nikoli z principu, že MS (zavazující Slovensko, J. Komárku) nemůže odebírat výhodnější práva přiznaná vnitrostátním zákonem. Krom toho dost obtížně by bylo možné čl. 30 odst. 1 (tj. právo) použít jako důvod pro odnětí části majetku.