čtvrtek 21. října 2010

Robert Zbíral: Jak rychle (a nenápadně) lze změnit primární právo EU aneb je možné ošálit Václava Klause?

Staré české přísloví praví, že kovářova kobyla chodí bosa. Moudrost našich předků se znovu potvrdila v minulých dnech, kdy jsem náhodou narazil na „novinku“ z Bruselu, která se odehrála v červnu. Jelikož jsou instituce EU dlouhodobě v centru mé pozornosti, z nevědomosti mě ještě teď zebou neokované nohy. Doufám alespoň, že podaná informace bude nová rovněž pro některé čtenáře, jinak budu rok dobrovolně navazovat kontakty na studijním pobytu na Univerziťétu v Dnětropetrsku.

S ohledem na anabázi Smlouvy o ústavě i bolestnou ratifikaci Lisabonské smlouvy (LS) panovalo všeobecné přesvědčení, že se současným stavem primárního práva vydrží EU přinejmenším po mnoho dalších let. Výjimkou samozřejmě měla být přistoupení nových států, nejbližší podobná příležitost (Chorvatsko) měla zároveň posloužit k včlenění tzv. irských záruk a české „výjimky“ z Listiny základních práv EU do příslušných protokolů smluv.

Jaké proto bylo moje překvapení, když jsem zjistil, že 23. června 2010 se v Bruselu sešla mezivládní konference, která se během několika minut dohodla na změně LS a jejím doplnění o další protokol.

O co stručně jde: Text LS uvádí, že Evropský parlament (EP) má mít 751 poslanců. Jelikož smlouva nebyla ratifikována před volbami do EP v červnu 2009, volilo se podle tehdy platného znění smluv 736 poslanců. Evropská rada si „hrozbu“ numerického nesouladu uvědomovala a proto již v prosinci 2008 rozhodla (s. 14), že bude třeba zvýšit počet poslanců na 754 (sic!). Španělské předsednictví připravilo příslušný návrh změny smluv, včetně způsobu rozdělení dodatečných křesel a variant výběru poslanců. Návrh byl na jaře 2010 podpořen EP i Komisí a schválila jej již zmíněná mezivládní konference, nyní probíhá ratifikace protokolu v členských státech, dokončena má být k poslednímu listopadu 2010.

Tento příspěvek je krátký na to, aby zde byl obsah protokolu č. 36 k LS podrobně diskutován, po mém soudu by ale příznivci integrace propotili několik košil při pokusu o jeho obhajobu. Základní logika je asi taková, že všechny země musejí mít tolik poslanců, kolik jim určuje LS, ale nikdo nebude mít méně (Německo), takže výsledek 754 jaksi nesedí proti 751 požadovaných LS. Pro ČR se počet mandátů nemění, nejlépe je na tom Španělsko se čtyřmi křesly navíc. Už zcela z říše sci-fi je možnost, že protokol dává členskému státu možnost nové poslance kooptovat z řad poslanců parlamentu národního…

Hlavní důvod, proč jsem přikročil k psaní tohoto postu, je ale jiný. Ptám se, proč když byla možná takto rychlá změna LS kvůli změně počtu poslanců, proč taktéž nebyla svolána mezivládní konference k irským zárukám a české výjimce? Alternativně a ještě jednodušeji, proč tyto věci nebyly součástí konference červnové? Je pravda, že u záruk (s. 3) i výjimky (s. 2) se píše, že se stanou protokoly až při uzavírání příští smlouvy o přistoupení, nebyl ale tento termín zvolen jen jako nejbližší možný? Nebylo by dřívější přijetí logičtější z hlediska naplnění slibů Irsku a ČR, ať již si o významu či příčinách daných ustanovení myslíme cokoli? Nepřispělo by to ke zkrácení období právní nejistoty, kdy v současnosti například česká výjimka je právně „nezávazně závazná“?

Jedno vysvětlení by se nabízelo. V minulých dnech se objevily zprávy, že výjimka pro ČR je v ohrožení. Pokud by výjimka měla být součástí balíku s protokolem č. 36, dovedu si představit její odmítnutí v některých členských státech. Jestliže naopak bude přičleněna k přístupové smlouvě s Chorvatskem, nikdo si výsledek vetovat netroufne. Nemohu se tak zbavit dojmu, že uvedený postup je typickou ukázkou evropské reálpolitiky v praxi, ve které je procesní postup přijímání rozhodnutí zvolen tak, aby vše hladce prošlo, bez ohledu na transparentnost pro občana i logiku cíle, ke kterému má rozhodnutí směřovat. V souvislosti s procesem schvalování protokolu č. 36 je třeba se ptát, nakolik vlastně ještě platí pravidlo o superrigidnosti smluv a nedostatku Kompetenz-Kompetenz EU. Někdo namítne, že u velkých změn primárního práva ano a že změna počtu poslanců EP je bezvýznamná, ale kdo zaručí, že se podobná nepostřehnutelná „marginálie“ v budoucnu nedotkne něčeho důležitějšího? Připomínám pouze, že viníkem zde není pověstný bruselský byrokrat, ale všechny členské státy jako vysoké smluvní strany, takže poučka o pánech smluv je formálně dodržena, integrační proces však nabývá automatizující tendence.

Protokol č. 36 byl v srpnu předložen Poslanecké sněmovně a Senátu, kde v současnosti probíhá schvalovací proces, dosud podle všeho bez závažných problémů. Stojí za zmínku, že vláda navrhla schválení protokolu v režimu čl. 10a Ústavy, požadujícím ústavní většiny v obou komorách. Z její argumentace (a nakonec i obsahu protokolu) není vůbec jasné, jaké další pravomoci se na EU přenášejí (srv. čl. 10a odst. 1 Ústavy), když se protokol ČR vlastně vůbec nedotýká, uniká mi, proč se nárůst počtu europoslanců o 2 % označuje za „změnu způsobu výkonu pravomocí přenesených na EU“ (s. 3). Spíše to naznačuje vznik ústavní tradice, v doktríně nikoliv všeobecně přijímané, že jakákoliv změna primárního práva je kvalifikována jako smlouva dle čl. 10a Ústavy.

Abych se vrátil k Václavu Klausovi. Z čistě principiálního pohledu by měl protestovat, protože mohl dosáhnout legalizace jím schválené výjimky daleko dříve. Objektivně je samozřejmě zvolený postup výhodnější i pro něj, neboť dává vyšší šance na přijetí výjimky, než kdyby ta procházela ratifikací současně s protokolem č. 36. Lze ostatně úspěšně pochybovat, zda by v takovém případě byl dosažen s ohledem na postoj některých politických stran k výjimce souhlas s ratifikací ústavní většinou v obou komorách Parlamentu ČR. Na druhou stranu podobné finty jako ta s protokolem č. 36 vyčleňují mimo dohled médií a veřejnosti změny primárního práva jako jednu z mála částí rozhodovacího procesu, kterou doposud bylo možné sledovat, aniž by člověk patřil mezi promile vyvolených znalců integrace. Tento trend je daleko nebezpečnější než absurdní představa hord sudetských Němců toužících po návratu do Sudet, proto by se měl pan prezident zamyslet nad ratifikací protokol č. 36, pokud už tak neučiní Parlament.

Robert Zbíral

5 komentářů:

Anonymní řekl(a)...

Autorovi přeji dobré ráno :-)
... že se až dosud nevzbudila média, je záhadou i pro mne. Asi jim zatím nikdo nedal echo.

2 poznámky:

Skupina lidí, která podporovala ratifikaci LS, se vždy členila na 2diametrálně odlišné podskupiny:
- na ty, kdo v LS viděli počátek dalšího prohlubování integrace, nový start zářných zítřků evropských, a
- na ty, kdo naopak v LS viděli vrchol možného a pro ratifikaci byli jen v naději, že EU pak dá minimálně na dalších 20 let pokoj, tj. nevnímali LS jako start, ale jako konec. Toto rozdělení je aktuální stále.

2) Čl. 10 versus 10a: Je mi líto, ale LS je smlouva podle čl. 10a a tato smlouva (protokol zmíněný v článku) ji mění. Dál není co řešit. Nebo budeme napříště smlouvy porcovat na ustanovení podle čl. 10 a na ustanovení podle čl. 10a a schvalovat je budeme zvlášť?

... hlasy pro čl. 10 byly. Byly ale v těžké menšině (kterou ale vůbec nebylo těžké odhadnout předem) - víc nepovím. A rozdělení pro hlasování podle čl. 10a a podle čl. 10 přesně odpovídalo rozdělení lidí podle toho, proč byli pro ratifikaci LS - viz výše.

P.H.

Anonymní řekl(a)...

Ad článok a P.H.:

Pozerajúc sa na celý akt zmeny LS z ekonomického aspektu, myslím si, že médiá sú ticho zámerne. Buď sú ticho v prospech integrácie alebo proti záujmu integrácie. Ekonomicky povedané, buď informujú v záujme Nemecka, Francúzska, Škandinávie a V. Británie ekonomicky zjednotiť Európu pod ich vedením, alebo informujú v záujme globálnych konkurentov Európy (Čína, USA, Rusko, India, Japonsko, Brazília, arabské krajiny) ... proti zjednoteniu.

Nárast počtu poslancov o 2 % je určite zmenou podľa § 10a Ústavy, pretože matematicky mení pomer síl v EP. Zmena je síce čo do účinkov na európsku politiku zanedbateľná, ale môže byť stres testom (jeho súčasťou) toho, ktorá krajina na čo a ako citlivo bude reagovať po prijatí LS. LS je pomerne nový dokument, dosah rímskych zmlúv si v 1960-tom tiež sotvakto uvedomoval.

Klaus je samozrejme tiež dušou ekonóm, takže jeho "euroskepticizmus" má svoje medze, pretože si uvedomuje realitu globálneho trhu. Atrakcia maxima právomoci v jeho rukách čoby prezidenta je lákavá predstava, ale on podľa mňa radšej integráciu ako nie. To, že je skeptik, možno vyplýva z toho, že nechce EÚ pod vedením nemeckých záujmov. Realita ho však nepustí, Nemci sú jednoducho najpočetnejší, najpriemyselnejší a najprešpekulovanejší národ v EÚ. Takže, čo, pán prezident?

Inak, v tom článku, po novom má byť 754 poslancov, nikto nebude mať menej, avšak Španieli o 4 viac a pôvodný počet bol 751. Počty mi asi nejdú, ale ako je to možné, dá sa to? Ak sa Španielom má tak zvyšovať pri celkovom zvýšení zo 736 na 754, prečo nikto nie menej a ČR rovnako?

Záujmy Írska a ČR sú pravdepodobne až za záujmami "o Španielsko" v EÚ (tož podľa mňa odpoveď na otázku R. Zbírala v článku). Prečo? Žeby španielsky zahraničný dlh a nemecko-francúzsky bankový "žraločí" pohľad?

Ondrej Pivarči

Anonymní řekl(a)...

Ad PH a čl. 10 vs čl. 10a:

Logice, že každá změna smlouvy dle čl. 10a je také smlouvou dle čl. 10a, popravdě nerozumím.

Vždyť čl. 10a jasně mluví o přenosu pravomocí, pokud se pravomoc nepřenáší, tak proč sem smlouvu zařazovat? Jestli proto, že to platilo i pro tu původní, tak bychom mohli ad absurdum argumentovat, že když smlouva o přistoupení byla přijata dle čl. 10a v referendu, tak i její změny nemohou být přijímány jinak. Připomenout lze pohled ÚS v Pl. ÚS 19/08, který dokonce ztrátu práva veta dle čl. 48 odst. 6 a 7 SEU nepovažuje za přenos pravomocí (sic!) a tudíž je mimo rámec čl. 10a (viz body 160-161 nálezu). Ne že bych zacházel až tak daleko jako ÚS, ale počet europoslanců, navíc se nedotýkající ČR, je daleko méně závažnější než upuštění právo veta.

Nikoliv, smlouvu není třeba porcovat, ale pokud v ní bude ustanovení přenašející pravomoci nebo ustanovení SKUTEČNĚ měnící jejich výkon, pak pro celou bude uplatněn režim dle čl. 10a, jinak to nebude potřeba. Chápu, že z politického hlediska, pokud je daný počet zákonodárců k dispozici, není kvalifikovaná většina na škodu, jen není nutné schovávat se za Ústavu.

Robert Zbíral

Anonymní řekl(a)...

Robert Zbíral:

LS byla schválena ústavní většinou jako celek. Pokud by měla platit Vaše teorie, měl jste s ní přijít o 3 roky dřív a prosazovat, aby se Lisabonská smlouva schvalovala prostou většinou, jen vybraná "přenosová" ustanovení většinou ústavní.

Kdyby se teď mělo schvalovat prostou většinou něco, co bylo schvalováno většinou ústavní, znamenalo by to obcházet ústavní většinu v parlamentu. (Ústavní zákon taky nemůžete změnit prostým zákonem, dokonce i když by ten měněný zákon původně vůbec nemusel být ústavní a byl by býval stačil prostý.)

P.H.

Jan Komárek řekl(a)...

P.H.:
O ratifikaci mezinárodní smlouvy ale Parlament hlasuje jako o celku, nebo ne? Pokud tedy některé ustanovení smlouvy spadá pod režim čl. 10a, je nutné o ní hlasovat - jako o celku - podle 10a (což byl případ Lisabonské smlouvy). Naopak, pokud nějaká další smlouva - jako ta, kterou diskutuje Robert Zbíral, mění pouze ta ustanovení, která pod režim 10a nespadají, není podle mě důvod o ní hlasovat podle 10a.

Myslím, že pod pojem "přenos pravomocí" by měla spadat i změna hlasovacích poměrů - v tomhle nesouhlasím s názorem Ústavního soudu vyjádřeným v Lisabonu I. Robert Zbíral má ale pravdu, že pokud nemá být za přenos pravomocí považován přechod z hlasovaní jednomyslného na kvalifikovanou většinu v Radě, není důvod si myslet, že u změny počtu poslanců EP by to mělo být jinak.