Michal Tomášek: Quis custodiet custodes?

Tento příspěvek je písemným shrnutím ústního referátu prezentovaného na kolokviu "Národní ústavní systémy a Evropská unie: Harmonický vztah, nebo manželství před rozvodem?" organizovaném Českou společností pro evropské a srovnávací právo a studentským spolkem Common Law Society.

Vyjděme z toho, že evropská měnová unie je dobrý projekt. Mimo jiné proto, že v dnešním globalizovaném světě žádný „malý“ evropský stát jako Francie nebo Německo nemůže úspěšně čelit tak velkým měnovým oblastem jako USA, Čína nebo koneckonců Rusko. Evropská měnová unie má ovšem také mnoho odpůrců, kteří jí, mimo jiné, vyčítají, že není optimální měnovou zónou. Proti jedné centrální bance tu totiž nestojí jedna „rozpočtová vláda“, nýbrž takových vlád dvacet a euro nečelí výzvám jediné rozpočtové politiky, ale koordinaci devatenácti rozpočtových politik a slabému rozpočtu unijnímu. Tento nedostatek uznávají i zastánci měnové unie a chtěli by ho napravit. Přesun rozpočtových pravomocí z koordinovaných podle článku 5 SFEU mezi výlučné ve smyslu článku 3 by si vyžádal souhlas všech členských států. Snadno si představit, že získat pro něj například Česko, Velkou Británii, ale třeba i Řecko nebo Itálii, by bylo obtížné, ne-li nemožné.

Skvělí právníci Komise a Rady proto vymysleli cestu vně primárního práva jak, jakýmsi „bypassem“ přinutit členské státy k větší unifikaci rozpočtové politiky a současně o něco posílit pravomoci Komise jako „rozpočtové vlády“. Fiskální kompakt zavazuje „zlatým pravidlem“ členské státy udržovat vyrovnané rozpočty s maximálním schodkem 0,5 % a současně umožňuje snáze ukládat sankce rozpočtově neukázněným státům. To vše zabaleno do posílené spolupráce dle článku 20 SEU a převázáno mašlí tzv. „obrácené kvalifikované většiny“. Zatímco dříve bylo možné na návrh Komise uložit sankci za rozpočtovou nekázeň po souhlasu Rady kvalifikovanou většinou, nově je možné sankci uložit, jestliže není kvalifikovanou většinou vysloven nesouhlas. Jenže za 18 let existence sankčního mechanismu Paktu o stabilitě a růstu nebyly sankce nikdy aplikovány, i když hříšníků bylo mnoho a Komise sankce navrhovala. V roce 2003 i proti Německu, jehož spolkový kancléř výstižně opáčil, že krávu nelze jenom dojit, ale je potřeba ji také pohladit. Rada nakonec o sankcích proti Německu, ale také Francii vůbec nehlasovala. Unijní právo bylo očividně porušeno a Komise, jako strážce právnosti se musela obrátit na Soudní dvůr. Ten z ošemetné situace vymanévroval rozhodnutím, že žaloba byla špatně podána a omezil se v odůvodnění na vcelku obecné formulace, že rozpočtová disciplína je důležitým principem, který je třeba vymáhat všemi prostředky. Nutno dodat, že v novém systému Fiskálního kompaktu je řízení před týmž Soudním dvorem dle článku 273 SFEU rozhodčím řízením, kde Komise nemůže mít postavení žalující strany. 

Rozkolísané rozpočty členských států se snaží stabilizovat i Evropská centrální banka hlavně nákupem dluhopisů problematických států na sekundárních  trzích, i když jí SFEU článkem 123 výslovně zakazuje sanovat veřejné rozpočty. Článek 123 ovšem, přesně citováno, zakazuje ECB „přímý nákup“ dluhových instrumentů. Tady je patrně možnost, jak striktní rozpočtovou nezávislost centrální banky relativizovat výkladem, co jsou trhy primární a co sekundární. Každopádně, romantické představy devadesátých let o supernezávislé centrální bance dostávají povážlivé trhliny. Soudní dvůr EU bude díky předběžné otázce německého Spolkového ústavního soudu posuzovat, zda článek 123 SFEU platí bez výhrad anebo zda je ho možné vykládat i ve prospěch současných aktivit ECB, které jsou z ekonomického hlediska nevyhnutelné.

Quis custodiet custodes? ( Kdo pohlídá hlídače? ) Kde jsou meze výkladu a aplikace evropského práva? Lze vždy tvrdě rozhodnout o sankcích pro členský stát v rozpočtové tísni,  zvláště když takové sankce spočívají v povinných odvodech z nemocného rozpočtu do rozpočtu Unie? Lze zakázat centrální bance ekonomické aktivity na základě ustanovení, která vznikla za úplně jiné hospodářské situace? Platí-li premisa, že konec eura by mohl předznamenat i konec Evropské unie, pak z logiky mezinárodního práva plyne, že jakoukoliv mezinárodní organizaci lze zrušit, včetně jejího soudu. Ale Francii nebo Německo zrušit nelze!

Prof. JUDr. PhDr. Michal Tomášek, DrSc.

proděkan Právnické fakulty UK

vedoucí katedry evropského práva