Jan Komárek: Evropa proti Evropě: proč EU (zatím) do Štrasburku nepoženeme

Dovoluji si navázat na skvělý rozbor nedávného posudku ESD vydaného k návrhu smlouvy o přistoupení EU k Evropské úmluvě poněkud širšími (neprávnickými, jak zde upozornila Zuzka Vikarská) úvahami. Posudek (a celá filozofie přistoupení EU k ESLP, jež má kořeny už v Lisabonské smlouvě) je podle mého názoru chybná, neboť ignoruje základní prvek poválečného ústavního uspořádání v Evropě: nutnost vnější kontroly dodržování limitů většinového (anebo technokratického) vládnutí. Zároveň v příspěvku naznačuji, proč je štrasburský systém ochrany lidských práv jiný, než ten unijní - což je otázka s dopady na debatu, zda se mají základní práva EU stát součástí ústavního pořádku ČR.



„Omezená demokracie“ 
V poválečné Evropě Evropané obvykle nerozlišují mezi svými dvěma soudy: štrasburským, který se primárně zabývá ochranou lidských práv, a lucemburským, jenž je vrcholným soudem Evropské unie. „Poženu to do Štrasburku“ je obvykle poslední nadějí těch, kdo se cítí dotčeni na právech, které jim od roku 1953 zaručuje Evropská úmluva. Může jít třeba o majitele domů s regulovaným nájemným, anebo romské děti, které stát systematicky posílá do zvláštních škol.

Podle mnohých je taková „vnější záruka“ základních práv jedním z nezpochybnitelných výdobytků evropské poválečné zkušenosti: německý historik Jan-Werner Müller mluví o „omezené demokracii“, která je podezíravá k jakýmkoliv kolektivistickým projektům vládnutí – ať už jde o totalitní formy v podobě komunismu či fašismu, nebo o populistické formy demokracie, kde většina určuje, co je společné dobro pro všechny, bez ohledu na práva přehlasovaných menšin. Populistickou demokracii přitom omezují nejen ústavní soudy uvnitř evropských států, ale i nadnárodní orgány.

Méně se už ví, že „hnát do Štrasburku“ evropští občané v zásadě nemohou Evropskou unii. Její pravomoci, včetně samotných rozhodnutí Evropského soudního dvora, přitom do práv občanů citelně zasahují: z nedávné doby můžeme připomenout rozsudek ve věci společnosti Google, který podstatně zúžil právo veřejnosti na informace ve prospěch ochrany soukromí. Přesvědčil se o tom nedávno například týdeník Respekt, jehož článek zabývající se tunelováním bank v devadesátých letechuž vyhledávač Google nezobrazuje. Snažit se rozsudek Soudního dvora zvrátit by přitom znamenalo právní dobrodružství s velice nejistým výsledkem.

Změnit to mělo přistoupení Unie k Evropské úmluvě, jež by Unii dostalo pod kontrolu štrasburského soudu. Tomu však zabránil Soudní dvůr EU v závazném posudku zveřejněném v prosinci. Jeho vyznění však otevírá mnohem širší otázky týkající se samotné podstaty Unie.

Evropská unie jako pojistka a kotva
Evropskou unii v dnešní době často vnímáme jako další záruku respektování základních práv a principů demokracie našimi vládami. Kotvu, která nás pevně drží v kulturní oblasti Evropy, kam chceme patřit: na „Západ“, kam jsme se po roce 1989 „vrátili“, namísto na „Východ“, kam jsme byli, řečeno s Milanem Kunderou, „uneseni“ sovětským impériem.

Do značné míry to je ale obraz, který jsme my sami pomohli Unii vytvořit, a to teprve po roce 1989. Evropané totiž do té doby Unii chápali především jako ekonomický projekt. Společný trh sliboval v druhé polovině osmdesátých let návrat bezprecedentní doby prosperity, poválečných „slavných třiceti let“ (les trente glorieuses), kdy Evropa rostla z trosek sebezničujícího konfliktu.

Nový růst Evropy v osmdesátých letech pak měl být položen na jiných základech: namísto řízení ekonomiky shora převládla víra v deregulovaný trh – i když nikdy tak volný, jak si salónní hlasatelé „trhu bez přívlastků“ v postkomunistické Evropě představovali. Maastrichtská smlouva, která položila základy měnové unie, v roce 1992 takové pojetí společného trhu upevnila – a učinila Evropu politickým tématem. Bylo to poprvé, kdy voliči některého členského státu odmítli předložený text smluv, aby jim byla po kosmetických změnách dána šance rozhodnout znovu a „tentokrát správně“ – tradice, které se evropská politika drží dodnes.

Současně se však Maastrichtská smlouva snažila podpořit tržní projekt legitimitou, o kterou se opíraly do té doby pouze státy: objevilo se v ní ustanovení o demokracii a lidských právech jako základních hodnotách Unie. Do politického prostoru Unie se tak dostala myšlenka ochrany základních práv, jež byla dosud spíše vnuceným (a přehlíženým) dítkem právníků, existujícím v několika deklaratorních rozhodnutích Evropského soudního dvora, které neměly vážnější politický dopad.

Změnu orientace EU potvrzovala i tzv. Kodaňská kritéria z roku 1995, jež musely splňovat země ucházející se o členství v Unii, společně s přijetím Listiny základních práv EU – nejprve deklaratorně v roce 2000 a nakonec závazně vstupem Lisabonské smlouvy v účinnost v roce 2009. Odtud možná také plyne možné vidění Unie jako záruky demokracie a respektu k základním právům.

Štrasburk a Lucemburk: dva světy lidských práv 
V Evropě se tak objevily dva konkurenční projekty ochrany lidských práv – každý však postavený na odlišných základech a s jinými cíli. Štrasburský systém, založený Evropskou úmluvou z roku 1950, jehož pilířem je Evropský soud pro lidská práva, neusiluje o integraci členských států – nabízí pouze záruky, že určité věci jsou v Evropě vyloučeny: počínaje trestem smrti a konče například diskriminací menšin.

Základem unijního systému je naopak integrace členských států – „vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy“ (Ever Closer Union): zpočátku soustředěná na společný trh, dnes stále více orientovaná na zajištění vnitřní a vnější bezpečnosti. Lidská práva Unie se kolem těchto dvou cílů soustřeďují. S určitou mírou zjednodušení lze říci, že proti členským státům se unijních základních práv mohou dovolat zejména účastníci transakcí na společném trhu – ať už jako obchodníci anebo spotřebitelé. Jen do té míry pak mohou unijní práva fungovat jako ona „vnější záruka“ – spojená nikoliv s poválečnou ideou „omezené demokracie“, ale s projektem evropského trhu bez hranic.

Přesvědčil se o tom například maďarský aktivista Attila Vajnai, když se krátce po vstupu Maďarska do EU snažil před lucemburským soudem prokázat, že zákaz veřejného užívání symbolů totalitních režimů – jako je např. rudá hvězda - porušuje jeho právo na svobodný projev. Soudní dvůr jeho případ odmítl posuzovat s poukazem na to, že nemá žádný vztah k právu EU. Kreativní evropští právníci však okamžitěpřišli s tím, že by zákaz mohla napadnout třeba společnost Heineken, která rudou hvězdu používá na etiketách svého piva. Z případu by rázem stala otázka volného pohybu zboží, kterou Soudní dvůr posuzovat může. Veřejné používání rudé hvězdy by se ovšem prosadilo jako svoboda propagace konzumního zboží, nikoliv jako svoboda činit politický projev.

Ambivalentní vztah Unie k ochraně základních práv potvrzuje její pasivita ve vztahu k Maďarsku, kde Orbánova vláda některá základní práva systematicky porušuje. Přes výzvy liberálních intelektuálů (zmíněný Jan-Werner Müller byl jedním z nich) k zásadnějšímu zásahu Unie nedošlo.

A kdo hlídá Unii? 
Unii ale téměř od počátku provázela ještě jiná otázka: neměl by štrasburský systém „vnější ochrany“ základních práv dohlížet i na samotnou Unii?

Pozitivně se na tuto otázku členské státy pokusily odpovědět už v roce 1993. Jejich snahu ale zablokoval Evropský soudní dvůr když konstatoval, že k něčemu takovému chybí ve smlouvách výslovné zmocnění. Mnoho kritiků již tehdy poukázalo na to, že se tak Soudní dvůr snaží hájit především svoje výsostné postavení – a nezávislost na štrasburském soudu, kterou by přistoupením EU k Evropské úmluvě ztratil.

Pravomoc přistoupit se nakonec do smluv dostala až s Lisabonskou smlouvou. Současně se v ní však objevil požadavek, aby přistoupení Unie k Evropské úmluvě nezasáhlo do pravomocí orgánů Unie – včetně Soudního dvora – a neohrozilo „specifické rysy“ Unie.

Návrh smlouvy o přistoupení byl výsledkem obtížně vyjednaného kompromisu mezi 28 členskými státy Unie (které jsou současně také všechny stranami Evropské úmluvy) a 19 dalšími evropskými státy, které ač stojí mimo EU, jsou stranami Evropské úmluvy. Ty vedlo Rusko, které opakovaně argumentovalo nutností respektovat princip rovnosti mezi stranami smlouvy – a nerozlišovat tak mezi tím, zda se jedná o stát, anebo o mezinárodní organizaci (jako je EU). Skutečným cílem Ruska přitom zřejmě bylo něco jiného: vyjednat na členských státech ústupky v jiných oblastech výměnou za jeho souhlas s přistoupením EU k Úmluvě.

Evropský soudní dvůr: „Já, já, já, jenom já!“ 
Dojednaný návrh smlouvy tak nakonec obsahuje řadu ustanovení, která dávala Unii – a zejména jejímu Soudnímu dvoru, privilegované postavení. Například možnost, aby ještě předtím, než štrasburský Soud pro lidská práva rozhodne, posoudil věc Evropský soudní dvůr. Žádný soud smluvního státu Evropské úmluvy přitom takovou možnost nemá. Cílem bylo uspokojit požadavky Soudního dvora, formulované v „diskusním dokumentu“, kterým se tento soud fakticky zapojil do politického procesu sjednávání smlouvy. Výsledkem pak byl složitý procesní systém, jenž jen s rozpaky skutečně sloužil ochraně jednotlivce – namísto ochrany privilegií Soudního dvora.

Ani to však Soudnímu dvoru nestačilo. Debatu nad právními detaily ponechme právníkům. Nejproblematičtější je samotné východisko evokující slavnou píseň skupiny Olympic: Unie je natolik unikátní, že do jejího vnitřního fungování nemůže zasahovat žádný vnější systém, byť by tento systém tvořil základy poválečného ústavního uspořádání v Evropě ve formě „vnější pojistky“ dodržování základních práv.

Étos Unie, pokud měla reprezentovat něco více než jen ekonomický projekt vnitřního trhu, přitom byl založen na překonání různých nedostatků a omezení národního státu. Některé záležitosti tak nejsou pouze vnitřní věcí suverénních států, ale otázkou zájmu společenství, v jehož kolektivním vědomí je uložen apel „znovu již ne!“ Zdá se ovšem, že Soudní dvůr, ač státní charakter Unie výslovně v posudku odmítá, tuto evropskou zkušenost zavrhuje. A to je mnohem závažnější zpráva než to, že Unii ještě nějaký čas do Štrasburku nepoženeme.

(Příspěvek vyšel poprvé v LN v příloze Právo a justice dne 19. 1. Rád bych poděkoval Zuzaně Vikarské, Pavlíně Hubkové a Petru Břízovi za cenné připomínky k textu.)