Tomáš Langášek: Opravdu jen technická novela zákona o Ústavním soudu?

Senát před několika dny bez větší rozpravy schválil novelu občanského soudního řádu (http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&T=686), jež kromě jiných věcí reaguje na nález Ústavního soudu z února tohoto roku [nález sp. zn. Pl. ÚS 29/11 ze dne 21. 2. 2012 (147/2012 Sb.) – http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-29-11_1], kterým byla za protiústavní označena stávající úprava tzv. civilního nenárokového dovolání [§ 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.]. Touto komplexní otázkou, jež si vyžádá vášnivé diskuse v míře stejné nebo i větší, jaká byla věnována zmíněnému únorovému nálezu Ústavního soudu, se zde nyní zabývat nechci. Doprovodná novela zákona o Ústavním soudu však přináší dílčí technické změny řízení před Ústavním soudem, které mohou výrazně ovlivnit jeho práci. Pojďme si ty nejvýznamnější představit.

Písemnost procesu versus stručnost odůvodňování

Asi nejvýznamnější a doslova optickou změnou je odstranění povinnosti konat ústní jednání. Podle dosavadního znění § 44 mělo být ústní jednání pravidlem. Upustit od něj Ústavní soud mohl jen tehdy (parafrázuji), když bylo lze ve věci rozhodnout pouze na základě písemných podkladů a jen když s tím účastníci (a vedlejší účastníci) souhlasili. Přitom Ústavní soud vede z povahy věci proces převážně písemný a rozhodnout jen na podkladě spisu lze v naprosté většině případů. Tato skutečnost některé senáty a soudce zpravodaje (případně jimi pověřené asistenty) vedla ke zautomatizované praxi, že o souhlas s upuštěním od jednání jsou účastníci a vedlejší účastníci žádáni již při prvotní komunikaci a zasílání textu návrhu k vyjádření, nadto s doložkou (opřenou o „přiměřenou“ aplikaci § 101 odst. 4 o. s. ř., ve spojení s § 63 zákona o Ústavním soudu), že mlčení k dotazu znamená souhlas. Nechávám stranou, že taková žádost na samém počátku řízení zcela pomíjí logiku § 44, neboť v této fázi Ústavní soud prostě nemůže vědět, že od ústního jednání „nelze očekávat další objasnění věci“, a ze stejného důvodu ani nemůže spravedlivě žádat od účastníků a vedlejších účastníků řízení, aby se ještě před započetím shromažďování podkladů pro rozhodnutí zodpovědně vyslovili k tomu, že nebude třeba při ústním jednání něco objasnit. Ale budiž.

Je známo, v komentářové literatuře popsáno a kritizováno, že povinnost konat ústní jednání, v kombinaci s možností procesně jednodušeji odmítnout návrh bez jednání usnesením pro zjevnou neopodstatněnost, vedla v rozhodovací praxi Ústavního soudu k tomu, že meritorní nálezy jsou z naprosté většiny vyhovující (vyhovět návrhu totiž usnesením nejde), zatímco zamítavé nálezy jsou raritní (často s disentem, neboť k odmítnutí usnesením pro zjevnou neopodstatněnost nebylo dosaženo jednomyslné shody, tudíž muselo být věcně rozhodnuto nálezem dva ku jedné), ve srovnání s masou odmítacích usnesení. Ta přitom často na mnoha stranách ústavněprávně sofistikovaně argumentují, že návrh zjevně nebyl opodstatněný. Jinými slovy, odmítací usnesení jsou nepřiznaně zamítavými nálezy.

Novela mění § 44 tak, že Ústavní soud ústní jednání nařídí jen tehdy, lze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci – vůle účastníků a vedlejších účastníků může být napříště již jen indikátorem (nemluvě o tom, že nebudou tázáni), nebude však nadále pro Ústavní soud závazná. Posouzení, zda jednat či nejednat, bude zcela na něm (v praxi na soudci zpravodaji v souhře s předsedou senátu, případně předsedajícího pléna). Mezi přijetím zamítavého nálezu a odmítacího usnesení tak nebude praktického rozdílu co do procesních podmínek (kromě počtu hlasů v senátu) a soudci budou moci jemněji vážit i důsledky formy (závazný nález oproti více méně nezávaznému usnesení) a podle toho volit mezi zamítavým nálezem a odmítavým usnesením.

Mám-li mluvit za sebe, k příznivcům omezování ústních jednání nepatřím. Soud by měl být vidět, veřejně jednat, komunikovat s účastníky v soudní síni, poznávat za spisem reálné osoby a jejich příběhy. To, že je u Ústavního soudu asi obecně vnímáno ústní jednání jako zbytečná zátěž, pramení také ze způsobu, jak bylo od prvopočátků novodobého Ústavního soudu aranžováno (zdlouhavé a nudné čtení podrobné zpravodajské zprávy o dosavadním obsahu spisu, minimální prostor pro přirozené přednesy účastníků, převládající pasivita soudců pramenící z toho, že již mají věc mezi sebou mnohokrát „vydiskutovánu“ a rozhodnutí v podstatě připravené, zkušenost, že právní zástupci stran při ústním jednání zpravidla nic nového nedodají, což ani není žádoucí, protože tak mohli učinit dříve a písemně). Možná by stačilo angažovat nějakého dramatika ...

Ale to jsem odbočil. Bude zajímavé sledovat, zda se odstranění povinnosti konat ústní jednání (resp. žádat účastníky o souhlas s upuštěním od ústního jednání) projeví na statistice zamítavých nálezů. Lze předpokládat, že do určité míry jejich zastoupení vzroste.

Svůj vliv však může mít další změna, a sice pokyn zákonodárce, že odmítací usnesení mají být odmítána stručně uvedením zákonného důvodu, pro který se návrh odmítá (§ 43 odst. 3). Tato změna uvnitř Ústavního soudu vyvolává vzrušenou diskusi – někteří v tom vidí dveře pro nepřijatelnou libovůli a diskriminaci, jiní ji vznešeněji označují jako otevření dveří pro praktické uplatnění principu výběru (model a certiorari), zaznívají též hlasy, že na dosavadní praxi obsáhlejších odůvodnění nic podstatného měnit nebudou nebo nehodlají.

Sám se kloním k těm, kteří tuto změnu za nějak významnou a podstatnou nepovažují. I dosavadní dikce § 43 odst. 3 umožňuje Ústavnímu soudu odůvodňovat odmítavá usnesení nanejvýš stručně (přeženu-li to, à la „ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná, protože je zjevně neopodstatněná, pročež se odmítá“) a pohled do NALUSu odhaluje, že taková i existují, nadto zákon ani v novém znění nebrání psát odůvodnění obsáhlejší, ani nelimituje jeho maximální rozsah. Stručnost je tedy jen možností, využitelnou tam, kde je to vhodné. Podstatné pro dosavadní praxi odmítavých usnesení je totiž styl práce jednotlivých soudců a senátů. Pokud soudce pro úsporu svého času a energie vychází z resumé či konceptu zpracovaného asistentem, aniž by – spoléhaje se na něj – nutně studoval celý spis, anebo pokud se soudci v senátu neschází osobně, ale hlasují per rollam, bude i nadále nezbytné a do jisté míry i pohodlné, aby měli k dispozici předpřipravený koncept s podrobnou narací a argumentací, jenž se po získání dostatečného počtu hlasů jednoduše v soudní kanceláři přetaví ve formální usnesení; není pak ani žádný důvod usnesení proškrtávat a již hotové odůvodnění zkracovat. Změnu praxe a zkrácení odmítacích usnesení na jeden či dva odstavce by novelizace mohla přivodit jen za předpokladu změny stylu práce tak, že soudce zpravodaj při poradě senátu ve stručnosti kauzu pro své kolegy ústně „zreferuje“, načež se všichni na místě shodnou na tom, že má být odmítnuta z toho či onoho zákonného důvodu, a bezprostředně poté může být usnesení s takovým stručným odůvodněním vyhotoveno soudním tajemníkem, podepsáno a expedováno.

Cynik by dodal, že rozšíření této praxe by mohlo nakonec nezamýšleně vést i ke zlepšení pozice Ústavního soudu před soudem štrasburským, neboť se ukazuje, že jsou to právě odmítací usnesení s nekonzistentní argumentací v odůvodnění, jež Ústavnímu soudu před tímto mezinárodním soudem příslovečně podrážejí nohy – přitom co do výroku „ústavní stížnost se odmítá“ jde o tentýž výsledek řízení s tímtéž důsledkem pro účastníky.

Anonymizační (r)evoluce?

Další zajímavou změnou může být novelizace § 59 odst. 3, jenž upravuje tzv. anonymizaci jmen a názvů subjektů v publikovaných rozhodnutích. Dosavadní úprava stojí zjednodušeně řečeno na principu „anonymizuje se vše“, přičemž Ústavní soud při informování veřejnosti ať už prostřednictvím tiskových výstupů či zveřejňování rozhodnutí ve sbírkách a v databázi NALUS se snaží jen (více méně nejistou) cestou interpretace o maximálně možný zužující výklad tohoto ustanovení, aby nebyl popotahován přísným a obávaným Ú..Ú, jehož jméno neradno vyslovovat (tak např. jsou striktně anonymizovány jen údaje osobní vážící se k osobám fyzickým, naopak se neanonymizují údaje o právnických osobách soukromého práva nebo veřejného práva nebo o zvláštních procesně legitimovaných subjektech, ani jméno a příjmení členů jejich statutárních orgánů, údaje o orgánech veřejné moci ani jména a příjmení osob, které za tyto orgány vystupují jako úřední osoby, a plně jsou publikovány i údaje o advokátech, kteří při výkonu svého povolání vystupují jako právní zástupci stěžovatele, účastníků nebo vedlejších účastníků řízení). Novelizace dosavadní princip opouští – napříště se anonymizovat jména a příjmení zásadně nebudou, ledaže – a zde je zvolena stejná dikce jako v § 45 odst. 1 umožňujícím omezit účast veřejnosti na ústním jednání – je třeba je anonymizovat z důvodu ochrany důležitých zájmů účastníků řízení, státu anebo vyžaduje-li to mravnost (a taktéž stanoví-li tak zvláštní zákon, např. o soudnictví nad mládeží). Rozhodovat o tom má ten, kdo řídí vydávání sbírky rozhodnutí Ústavního soudu, tj. předseda Ústavního soudu [nejlépe usnesením, aby na něj nemohl Ú..Ú či správní soud :-) – § 54 odst. 1 ve spojení s § 59 odst. 3, obdobně též rozhodování dle § 45 odst. 1]. Učinit tak může zřejmě kdykoliv, je-li to praktické a možné (tj. zřejmě asi ne poté, až je knižní svazek SbNU odeslán do tisku a vytištěn, naopak v případě elektronického NALUSu kdykoliv), z vlastního úsudku, anebo (zpravidla) na podnět toho, v jehož zájmu má být anonymizováno. Uplatní se zde tedy i obecný princip vigilantibus iura. Na účastníky řízení, resp. jejich právní zástupce, bude nová právní úprava klást úkol vážit též důsledek obracení se na Ústavní soud, spočívající v zanechání nepřehlédnutelné stopy v historii ústavního soudnictví a ve veřejném prostoru, případně – mají-li k tomu důvod – žádat včas o anonymizaci svých údajů při publikaci rozhodnutí. Předpokládám, že to nebude tak časté, takže publikovaná rozhodnutí budou srozumitelnější a bude na ně možné odkazovat i jménem stran, jako je tomu například před Soudním dvorem EU v Lucemburku či před Evropským soudem pro lidská práva ve Štrasburku – nález poslanec Melčák proti prezidentu Klausovi či usnesení Rath proti Poslanecké sněmovně tak již nebudou faktickými výjimkami.

Přezkum zákonů – elitní souboj institucializovaných amicorum curiae

Velmi atraktivní a podle mého dlouhodobě přínosnou změnou bude zavedení vedlejšího účastenství vlády a veřejného ochránce práv na základě tzv. odpovědi rozepře (§ 69 odst. 2 a 3). Ombudsman toto postavení měl i dříve, avšak jen v případě přezkumu podzákonných norem.

Lze uvítat, že se na jedné straně vyřeší letitý problém „prázdné židle“ před Ústavním soudem, jak o tom výstižně psal ve sborníku k desetiletému výročí existence zákona o Ústavním soudu Hynek Baňouch. Vyjádření komor Parlamentu jsou eufemisticky řečeno sterilní – přísně vzato ani nejde o vyjádření komor, o nichž by komora vedla rozpravu a hlasovala, nýbrž o vyjádření jejich vedení, které se (právě proto) omezuje jen na faktický popis legislativního procesu a informaci o poměrech hlasů v té či oné komoře (možnost nechat se zastoupit advokátem, jenž by vystupoval jako alter ego komory, parlament dosud nevyužil). Ústavní soud tak čelí poměrně jednostranné věcné argumentaci navrhovatele, což více či méně úspěšně, tu a tam, soudce od soudce, vyvažuje oslovováním těch či oněch úřadů, institucí či subjektů, jež coby „kamarádi“ soudu (amici curiae) mají k věci co říci, případně si soudci sami protiargumenty vymýšlí a následně si je i vyvracejí, což je zvláštní a poněkud náročné intelektuální cvičení.

Vláda tak – podle své volby – bude moci v každém řízení o kontrole norem hájit veřejný zájem na zachování napadené právní úpravy, resp. to, co za veřejný zájem aktuálně vládnoucí politická reprezentace považuje. Ostatně je to právě vláda coby kvalifikovaný nositel zákonodárné iniciativy, která nese primární odpovědnost za iniciování řešení situace způsobené derogací nějakého zákona Ústavním soudem v souladu s jeho všeobecně závazným právním názorem. Lze si dokonce představit, že dříve nebo později vznikne (tak jako existují zmocněnci pro Štrasburk a Lucemburk) úřad vládního zmocněnce pro zastupování před Ústavním soudem, s malým výkonným aparátem expertů, který by mohl profesionálně a pravidelně vládu před Ústavním soudem zastupovat, pečlivě sledovat dění v brněnské Joštově ulici č. 8, případně koordinovat legislativní iniciativy vlády poté, co Ústavní soud tu či onu část právního řádu deroguje pro rozpor s ústavním pořádkem (zájemci by se už už měli hlásit ve Strakovce!). Ombudsman naproti tomu se svým aparátem skvělých právníků z nedaleké Údolní a se znalostí „terénu“ může Ústavní soud zásobovat cennými informacemi o dopadech přezkoumávané právní úpravy v praxi, na lid obecný, a zbrojit proti argumentům zmocněnce vlády.

Krom toho, že si od těchto změn osobně slibuji perrymasonovské zatraktivnění jednání před Ústavním soudem, lze očekávat i zkvalitnění odůvodnění nálezů – neboť jejich kvalita se často odvíjí právě od kvality a hloubky argumentace účastníků řízení (aneb jak se u nás na Slovácku výstižně, byť poněkud syrově říká, „z [exkrementu] bič neupleteš“).

Vůbec nejpodstatnější změnou, již novela přináší, je však v úvodu zmiňovaná úprava přípustnosti ústavní stížnosti ve vazbě na nově univerzálně konstruované civilní dovolání, s parametry dosavadního dovolání – v našem žargonu – „céčkového“ [§ 237 odst. 1 písm. c) o. s. ř.]. Proto jen pro úplnost, zatímco dosud nebylo nutno toto dovolání vyčerpat z pohledu přípustnosti ústavní stížnosti proti rozhodnutím odvolacích soudů, takže stěžovatel měl volbu, zda ještě zkusí Nejvyšší soud a teprve poté soud ústavní, anebo zda půjde přímo k Ústavnímu soudu, kde je to navíc zadarmo, nyní bude nutno vždy Nejvyšší soud o přezkum cestou dovolání požádat a teprve poté bude možné brojit ústavní stížností jak proti rozhodnutí Nejvyššího soudu, tak i proti předchozím rozhodnutím soudů nižších (samozřejmě za předpokladu, že dovolání k Nejvyššímu soudu není ze zákona vyloučeno). Změna je to opticky drobná a tváří se jako elegantní (v § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu se slova „to neplatí“ mění na slova „to platí i“ a dále zůstává text stejný „... pro mimořádný opravný prostředek, který orgán, jenž o něm rozhoduje, může odmítnout jako nepřípustný z důvodů závisejících na jeho uvážení“), avšak důsledky a možné interpretační varianty mohou být stejně dramatické, jako tomu bylo dosud při posuzování přípustnosti ústavních stížností ve vazbě na uplatněné či neuplatněné „nenárokové céčkové“ dovolání. Tož uvidíme.

Tomáš Langášek