Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě - (opožděné) poznámky kritického čtenáře II: kauza zjednodušené revize primárního práva

Bez dlouhých okolků přecházím k části, kterou považuji za zřejmě nejslabší z celého judikátu. Jedná se o problematiku zjednodušených postupů změny primárního práva, kterou se Soud zabýval v bodech 156-167 nálezu.

Senát zpochybnil ústavnost čl. 48 odst. 6 a 7 Smlouvy o EU ve znění Lisabonské smlouvy, které umožňují změnit některá ustanovení Smluv či přejít z jednomyslného hlasování na kvalifikovanou většinu bez toho, že by se vyžadovala klasická mezinárodněprávní procedura pro změnu primárního práva (tj. prostřednictvím mezinárodní smlouvy). Senát namítal, že to znamená obcházení čl. 10a, který umožňuje přenos kompetencí pouze prostřednictvím mezinárodní smlouvy schválené ústavní většinou.

Soud se z této námitky dostal až příliš jednoduše, a to prakticky těmito dvěma odstavci:

"160. Čl. 48 odst. 6 Smlouvy o EU umožňuje zjednodušený postup přijímání změn třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie, zahrnující mj. vnitřní trh, volný pohyb osob a služeb, volný pohyb zboží, kapitálu a plateb, pravidla hospodářské soutěže, hospodářskou a měnovou politiku apod., který ovšem podléhá schválení členskými státy v souladu s jejich ústavami a nemůže se dotýkat přenosu nových pravomocí na Unii. Odstavec šestý třetí pododstavec napadeného článku vylučuje změny v rámci tohoto režimu, které by se dotýkaly pravomocí Unie; tím je výslovně eliminována jakákoli pochybnost ve vztahu k čl. 10a Ústavy České republiky. Změna podle čl. 48 odst. 6 uskutečněná jednohlasným rozhodnutím Evropské rady musí být schválena členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy. Klíčové z ústavněprávního hlediska – jak je zmíněno – však je, že podle doslovného znění zkoumaného článku nelze na Unii žádné další pravomoci přenášet.

161. Čl. 48 odst. 7 upravuje zjednodušený postup přijímání změn v hlasování Rady podle Smlouvy o fungování EU nebo podle hlavy páté Smlouvy o EU, a to z jednomyslného hlasování na hlasování kvalifikovanou většinou, vyjma vojenství a obrany. Pokud jde o tento odstavec, o změnách rozšiřujících unijní pravomoci nelze pojmově ani uvažovat, neboť ten se týká – jak je zjevné – jen hlasování. Změna způsobu hlasování podle čl. 48 odst. 7, vyžadující souhlas všech hlav států na Evropské radě, je přitom blokovatelná nesouhlasem jakéhokoliv z parlamentů členských států."
(zvýraznění přidáno)

Jinými slovy, Soud zde říká, že když Lisabonská smlouva tvrdí, že daným ustanovením nelze přenést pravomoci, pak daná změna Smluv nemůže být přenesením pravomocí ve smyslu čl. 10a české Ústavy. Ve stejném duchu, pokud Lisabonská smlouva mluví o tom, že změna se týká „jen hlasování,“ pak taková změna není přenesením pravomoci podle čl. 10a. Hlasování je zkrátka jenom hlasování, co by to bylo jiného... (vzpomínám si, že advokát fotbalových korupčníků Dr. Hrádela říkal „kapr je přeci kapr, co by byl jiného...“)

Co mi na této logice vadí? To, že Soud vzal bez dalšího jako samozřejmé, že slovo pravomoc v textu Lisabonské smlouvy má úplně stejný význam jako tentýž pojem v čl. 10a české Ústavy. Vzpomínám, že kolem slova „pravomoc“ byly spory již v době přijímání euronovely. Jedna z verzí počítala s použitím pojmu „působnost,“ který má jiný význam než pravomoc. Daný problém rozebíral již v r. 2002 Jan Kysela v Právních rozhledech („K dalším důsledkům přijetí tzv. euronovely Ústavy ČR,“Právní rozhledy 11/2002, s. 529-530). S odkazem na odbornou literaturu připomínal, že „pravomoc“ je způsobilost orgánu veřejné moci tuto moc vykonávat, je to tedy souhrn prostředků výkonu moci zákonodárné, výkonné a soudní. Působnost je pak okruh vztahů, na které lze pravomoc uplatnit. Kysela dále dovozuje, že přistoupením k EU se spíše změní působnost než pravomoc. V posledně uvedeném bodě bych osobně vyjádření doc. Kysely korigoval či spíše doplnil v tom smyslu, že alespoň u následných změn primárního práva je možno hovořit i o změně prostředků, kterým je moc vykonávána (tedy o přenosu „pravomoci“), protože např. vláda se bude moci i nadále k nějaké oblasti vztahů účinně vyjadřovat, ale její nástroje budou omezené/jiné, a to např. skrze právo veta v orgánech EU (akceptuji námitku, že se pak jedná o výkon pravomoci v oblasti již přenesené působnosti, ale mění to něco na tom, že samo hlasovací právo je prostředek, který opravňuje státní orgán ovlivňovat určitou oblast vztahů?). Ať již bych „opravil“ Jana Kyselu oprávněně či nikoliv, každopádně v principu s jeho vymezením pojmů pravomoc a působnost souhlasím. V tomto smyslu se i nabízí otázka, zda by slovo „competence“ používané v Lisabonské smlouvě a primárním právu obecně nemělo být (aspoň v některých souvislostech) překládáno jako „působnost.“

Co je tedy jisté? Již od přijetí čl. 10a existují pochyby, co přesně se myslí pojmem „přenesení pravomocí.“ Důvodová zpráva k euronovele mluví o „svrchovaných pravomocích.“ Byť byl čl. 10a přijímán primárně za účelem přistoupení do EU, měl by se použít i na jiné přenosy pravomocí než pouze ve vztahu k EU. Je tedy otázkou, zda obsah tohoto pojmu vázat na smysl, který mu dává primární právo ES/EU. Navíc v r. 2001 nepracovaly základní Smlouvy s pojmem „competence“ tak strukturovaně a v tolika variantách jako později Euroústava a její lisabonský klon. Mohl mít v r. 2001 opravdu ústavodárce na mysli, že pravomoc bude definována podle Euroústavy/Lisabonské smlouvy, případně jakékoliv jiné smlouvy novelizující v tu dobu existující primární právo? A chtěl to vůbec vázat na primární právo ES/EU, když přenos měl být umožněn i na jiné mezinárodní organizace/instituce?

Podle mého názoru byl čl. 10a koncipován tak, aby zaručil, že k jakémukoliv omezení výkonu svrchované moci bude třeba ústavní většiny. Ustanovení odráží situaci, kdy dochází k přenesení části suverenity, části státní moci na jiný subjekt. Přenášeny jsou jak oblasti vztahů, kde se dosud státní moc uplatňovala, tak prostředky, kterými tak činila, či jsou tyto oblasti nebo dané prostředky nějak modifikovány, takže se v důsledku toho způsoby a oblasti výkonu státní moci mění. Z tohoto pohledu považuji např. ztrátu práva veta, tj. práva posledního slova v dané věci, za typickou ztrátu svrchované pravomoci, která je přenesením pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy. Ostatně i vláda ve svém vyjádření nepochybovala ani na chvíli, že změna hlasování z jednomyslnosti na kvalifikovanou většinu představuje přenos pravomocí ve smyslu čl. 10a.

Já netvrdím, že se nemohu mýlit, netvrdím, že se vláda nemůže mýlit. Možná, že existují přesvědčivé argumenty ukazující, že definice pravomoci podle čl. 10a Ústavy je totožná s obsahem tohoto pojmu v Lisabonské smlouvě. Možná, že opravdu ústavodárce měl na mysli, že ztráta práva veta nespadá do režimu čl. 10a (dle logiky ÚS k čl. 48 odst. 7), stejně jako tam nespadá mnoho dalších změn Smluv (dle logiky ÚS k čl. 48 odst. 6). Problém je v tom, že jsem se tyto argumenty od Ústavního soudu nedozvěděl. Ani jeden jediný. Natožpak samozřejmě, aby se ÚS zabýval argumenty proti takovému výkladu, které jsem stručně načrtl výše (nepochybuji, že mnohé z vás by napadly i další).

Přiznám se, že nemám rád, když soud něco tvrdí, aniž by řekl proč. Zvláště mne to mrzí u takto zásadní věci. Po Lisabonském nálezu bude prostá většina Parlamentu rozhodovat o vzdání se práva veta, protože „změna hlasování“ není podle ÚS přenosem svrchované pravomoci. Myslím, že toto je jedním z nejzávažnějších dopadů nálezu, výsledek, který překvapil i vládu, byť pro ústavnost samotné Smlouvy pledovala.

Bohužel, toto není zdaleka tím posledním, co jsem chtěl k této části nálezu říci. V odstavci 162 říká ÚS toto:

"Rozhodnutí podle [článků 48 odst. 6 a 7] jsou také přezkoumatelná Soudním dvorem co do jejich souladu se samotnou Smlouvou, což prokazuje, že nemají charakter novelizace Smluv, ale naopak, Smlouvy si nad těmito akty (novelizujícími formálně deklasifikované normy) podržují vyšší právní sílu."

(zvýraznění přidáno)

Zdeněk o tomto ustanovení a jeho pravděpodobné inspiraci psal v jednom ze svých lisabonských postů. Samotnou teoretickou zajímavost tohoto prohlášení nezpochybňuji, navíc dotyčný článek prof. Pfersmanna, z nějž ÚS zřejmě čerpal, považuji za výborný. Jen nechápu, jak souvisí fakt, zda měněné normy mají sílu primárního práva či jen něčeho nižšího s otázkou, zda v daném případě jde kvalitativně o přenos kompetencí, pro který naše Ústava vyžaduje postup podle jejího čl. 10a.

Teď však přijde to nejlepší. Co jsme se zatím z odst. 160-162 dozvěděli? Že v případě postupů podle čl. 48 odst. 6 a 7 se nejedná o přenos pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy a zároveň se nejedná o změnu Smluv. Na základě toho dochází ÚS k závěru, že námitky Senátu jsou neopodstatněné (bod 164). Vzápětí však požaduje po vládě, aby navrhla a prosadila takové změny právního řádu ČR, které umožní náležitou účast nejen Parlamentu, ale i přezkumnou pravomoc Ústavního soudu, pokud jde o rozhodnutí podle čl. 48 odst. 6 a 7 (v případě ÚS to dále Soud vztahuje jen k čl. 48 odst. 6).

Člověka v tu chvíli napadne, proč chce Ústavní soud přezkoumávat postupy podle čl. 48 odst. 6, když řekl, že se v tomto případě o přenos pravomocí nejedná. Odpověď nalezneme v bodě 167:

"[J]e třeba zajistit kontrolu rozhodnutí přijatého na základě článku 48 odstavce 6, 2. pododstavce, Ústavním soudem České republiky z hlediska souladu takového rozhodnutí s ústavním pořádkem. Na rozdíl od rozhodnutí podle odstavce 7, kde se pouze mění způsob hlasování (a obsah změny tedy lze posoudit již v tomto okamžiku, kdy jsou pravomoci přenášeny), rozhodnutím podle odstavce 6 se mění substantivní ustanovení Smluv. Je tedy nutné umožnit kontrolu této změny z hlediska ustanovení ústavního pořádku České republiky Ústavním soudem, aby byly respektovány limity přenesení pravomocí ve smyslu článku 10a Ústavy. Pouze tak lze garantovat, že přenesením pravomocí, ke kterému dochází podle článku 48 odstavce 6 již okamžikem přijetí Lisabonské smlouvy, nedává Česká republika možnost přijmout na základě tohoto ustanovení rozhodnutí, které by bylo v rozporu s ústavním pořádkem českého státu."

Nevyplývá náhodou z první zvýrazněné závorky, že pro tento účel se změna způsobu hlasování považuje za přenos pravomocí, byť bod 161 tvrdil pravý opak? Dále se dozvídáme, že rozhodnutí podle čl. 48 odst. 6 vede k substantivní změně Smluv, byť podle bodu 162 se nejedná o formální novelizaci Smluv (budiž, formální novelizace se zřejmě nemusí obsahově krýt se substantivní změnou, ale je to opravdu distinkce přinejmenším sporná a na atomových vahách identifikovatelná). A to nejlepší nakonec – předběžný přezkum ÚS je potřeba k tomu, aby mohl posoudit, zda byly respektovány limity přenosu pravomocí, byť podle čl. 160 víme, že v dané věci o čl. 10a vůbec nejde!

Já nechci být k ÚS nepřiměřeně příkrý a daný bod nálezu si ve spojení s ostatními vykládám tak, že ÚS je toho názoru, že rozhodnutí podle čl. 48 odst. 6 se opravdu nemá týkat přenosu pravomocí, ale předběžný přezkum vyžadovaný v bodě 167 nicméně žádá proto, aby se mohl utvrdit, že tomu tak opravdu je, tj. aby měl možnost to „zastavit,“ pokud by takové rozhodnutí k přenosu kompetencí vedlo a tím tedy překročilo meze unijní kompetence dané čl. 48 odst. 6. Jenže v duchu této logiky by pak ÚS mohl požadovat předběžný přezkum veškerých aktů přijatých na základě primárního práva. Copak nemůže každý z nich překročit meze stanovené primárním právem? Žádá tedy ÚS předběžný přezkum pro veškerou odvozenou normotvorbu? S ironií by šlo dodat, že pro veškerou asi ne, protože sekundární právo přece požívá presumpci ústavní kompatibility (viz předcházející post).

Ale ironii si ÚS za jistě velký kus práce odvedené na celém judikátu nezaslouží. To nemění nic na tom, že nemůže chtít všechno. Nelze tvrdit, že něco nemá s přenosem kompetencí nic společného a zároveň to chtít předběžně přezkoumávat pro případ, že by to v daném případě náhodou něco společného mělo, když v jiných srovnatelných situacích nic takového nepožaduje. Není možné v jednom bodě říci, že změna hlasování není přenos a o pár odstavců dále (byť v rámci obiter) říci pravý opak. Nemohu se ubránit dojmu, jako kdyby odst. 165-167 psal někdo jiný než ty předcházející, jako kdyby došlo ke slepení částí různých analýz (jak poznamenal soudce zpravodaj v TV interview, ÚS měl k dispozici několik analýz, byť v judikátu samém se o nich nezmiňuje, třebaže v jiných svých rozsudcích někdy uvádí, koho požádal o vyjádření).

Celkově nemohu tuto část uzavřít jinak, než konstatováním, že nebýt této části judikátu, byl by můj dojem z něj nejméně o 30% lepší. Zde vidím hlavní nedostatky a lituji, že možná na ÚS neměli dost času či konsensu, aby se jim podařilo dosáhnout přesvědčivějšího výsledku.

Ještě dodatek – někteří se mohou ptát, zda mohl ÚS shledat Lisabonskou smlouvu v souladu s Ústavou, pokud by uznal, že čl. 48 odst. 6 a 7, resp. postupy jimi předvídané, mohou vést k přenosu kompetencí ve smyslu čl. 10a Ústavy.

V případě hlasování by argumentace byla jednoduchá – ČR by přenášela kompetence již ratifikací Lisabonské smlouvy, ale za podmínky, že přenos se stane účinným až přijetím rozhodnutí o změně hlasování podle čl. 48 odst. 7. Podmínky ústavně konformního přenosu definované zejména v bodech 130 a 135 nálezu jsou podle mne splněny. Bod 130 požaduje „omezenost“ přenosu, tj. že přeneseny budou jen pravomoce některé, a to jen v míře nedotýkající se formální ani materiální roviny demokratického právního státu (v podrobnostech viz bod 130 či např. i bod 97 nálezu). Bod 135 pak zní:

"Z ústavněprávních mezí přenosu pravomocí obsažených v článku 10a Ústavy však dále vyplývá potřeba zřetelnější ohraničenosti (a tedy i určitosti a rozpoznatelnosti) přenesených pravomocí, spolu s dostatečnou kontrolou, kterou nad přenášením pravomocí může Česká republika jako svrchovaný stát vykonávat."

Změna hlasování je dostatečně rozpoznatelná i určitelná, okruh oblastí, kterých se může týkat, je uzavřený, akty podle čl. 48 odst. 6 i 7 jsou přezkoumatelné ESD, takže požadavky specifikované ÚS v bodech 130 a 135 a dále rozvedené v celé pasáži týkající se první námitky Senátu (body 125-141 – i k nim bych měl drobné výhrady, ale slíbil jsem, že se zde budu zabývat jen vybranými problémy) by byly podle mého splněny.

U čl. 48 odst. 6 by mohl nastat problém s „ohraničeností“ (a tedy i určitostí a rozpoznatelností), ale podařilo-li se ÚS tento problém překonat u mnohem vágnější a roztáhnutější klauzule flexibility (další z částí, kterou jsem se v tomto blogovém exposé rozhodl vynechat, byť ani ona není v mých očích bezproblémová), tím spíše by jej překlenul zde.

V dalším postu se podíváme na problematiku implicitních vnějších pravomocí EU spojenou s jednou nevypořádanou námitkou prezidenta republiky.