Nález Ústavního soudu k Lisabonské smlouvě - (opožděné) poznámky kritického čtenáře III: kauza "Lugano" a opomenutý argument prezidenta
Ve třetí, předposlední, části této série se zaměřím na část, kde se Soud dostatečně nevypořádal s jednou z námitek vznesených prezidentem během ústního jednání a úplně pak ignoroval jeho další argument, který by, opět ve vztahu k této části, mohl být relevantní. Byť se jedná o komplexní problematiku, představuje tato pasáž velice zajímavou část nálezu, i když z ní podle mého ÚS vychází stejně jako v předchozím případě trochu rozpačitě.
Senát napadl čl. 216 (nově pojmenované) Smlouvy o fungování EU, která se týká uzavírání mezinárodních smluv jménem Unie. Senát primárně zpochybňoval uzavírání smluv ve výlučné kompetenci Společenství, jejichž okruh se Lisabonskou smlouvou rozšiřuje, a které umožňují, že pro ČR je závazný mezinárodní závazek Společenství (např. s USA či jakýmkoliv jiným subjektem MP), aniž by prošel vnitrostátním ratifikačním procesem. Zvláště v případech, kdy mezinárodní závazek Společenství přijímá Rada kvalifikovanou většinou, se může stát, že ČR bude takovým závazkem vázána, byť s ním nebude souhlasit.
Samozřejmě, že ÚS neměl nejmenší problém vypořádat se s takto postavenou námitkou. ÚS uvedl, že uzavírání mezinárodních smluv není ničím jiným než výkonem kompetence Společenství navenek. Jedná se o oblasti, kde státy přenesly kompetence na Společenství, takže je logické, že závazky přijímá Společenství prostřednictvím svých orgánů a procedur, nikoliv prostřednictvím orgánů a procedur členských států, které se uplatní jen tam, kde nebyla kompetence přenesena (aspoň takto si vykládám bod 182, který se, věřím, snaží, byť trochu kostrbatě, toto říci).
Senát totiž zjevně nepostavil otázku čl. 216 jako otázku přenosu kompetencí, tj. zda přenesení kompetencí podle čl. 216 probíhá ústavně konformním způsobem, jinými slovy, zda daný transfer splňuje kritéria bodů 130 a 135, probíraná na konci předcházejícího postu. Byl to nicméně prezident, kdo tuto otázku nastolil během svého ústního vystoupení, a to v souvislosti s tou částí čl. 216, která kodifikuje doktrínu ESD nazývanou podle prvního judikátu "AETR." Tato doktrína se týká tzv. implicitních vnějších pravomocí ES. Jedná se o nesmírně komplikovanou otázku, která není lehce uchopitelná ani pro specialisty na evropské právo. Tím spíše je třeba ocenit, že se ÚS do tohoto teritoria odvážil, byť mu na druhou stranu, nechtěl-li ignorovat prezidenta, mnoho jiného nezbývalo.
Část čl. 216, kde se Lisabonská smlouva pokouší (ne zcela přesně) kodifikovat judikaturu AETR zní:
Senát napadl čl. 216 (nově pojmenované) Smlouvy o fungování EU, která se týká uzavírání mezinárodních smluv jménem Unie. Senát primárně zpochybňoval uzavírání smluv ve výlučné kompetenci Společenství, jejichž okruh se Lisabonskou smlouvou rozšiřuje, a které umožňují, že pro ČR je závazný mezinárodní závazek Společenství (např. s USA či jakýmkoliv jiným subjektem MP), aniž by prošel vnitrostátním ratifikačním procesem. Zvláště v případech, kdy mezinárodní závazek Společenství přijímá Rada kvalifikovanou většinou, se může stát, že ČR bude takovým závazkem vázána, byť s ním nebude souhlasit.
Samozřejmě, že ÚS neměl nejmenší problém vypořádat se s takto postavenou námitkou. ÚS uvedl, že uzavírání mezinárodních smluv není ničím jiným než výkonem kompetence Společenství navenek. Jedná se o oblasti, kde státy přenesly kompetence na Společenství, takže je logické, že závazky přijímá Společenství prostřednictvím svých orgánů a procedur, nikoliv prostřednictvím orgánů a procedur členských států, které se uplatní jen tam, kde nebyla kompetence přenesena (aspoň takto si vykládám bod 182, který se, věřím, snaží, byť trochu kostrbatě, toto říci).
Senát totiž zjevně nepostavil otázku čl. 216 jako otázku přenosu kompetencí, tj. zda přenesení kompetencí podle čl. 216 probíhá ústavně konformním způsobem, jinými slovy, zda daný transfer splňuje kritéria bodů 130 a 135, probíraná na konci předcházejícího postu. Byl to nicméně prezident, kdo tuto otázku nastolil během svého ústního vystoupení, a to v souvislosti s tou částí čl. 216, která kodifikuje doktrínu ESD nazývanou podle prvního judikátu "AETR." Tato doktrína se týká tzv. implicitních vnějších pravomocí ES. Jedná se o nesmírně komplikovanou otázku, která není lehce uchopitelná ani pro specialisty na evropské právo. Tím spíše je třeba ocenit, že se ÚS do tohoto teritoria odvážil, byť mu na druhou stranu, nechtěl-li ignorovat prezidenta, mnoho jiného nezbývalo.
Část čl. 216, kde se Lisabonská smlouva pokouší (ne zcela přesně) kodifikovat judikaturu AETR zní:
"1. Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, [jestliže se] uzavření dohody [...] může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti [společnými pravidly jsou myšleny především normy sekundárního práva]."
Samotný přístup ÚS k této otázce byl opět trochu rozporný. ÚS nejdříve v bodě 183 řekl:
"V této souvislosti lze ještě dodat, že čl. 216 nelze vykládat jako kompetenční normu, která by extendovala pravomoci Unie; naopak článek 216 konstatuje jen to, že Unie v rámci svých pravomocí prostě uzavírá mezinárodní smlouvy. Pravomoci přitom nejsou definovány tímto čl. 216, ale konkrétními ustanoveními zejména samotné Smlouvy o fungování EU. Nejedná se tedy o výraznou změnu proti dosavadnímu právnímu stavu; jediný podstatnější rozdíl je ten, že Unie získává možnost uzavírat mezinárodní smlouvy i v oblasti tzv. druhého a třetího pilíře, zavedených Maastrichtskou smlouvou."
Poté však v závorce dodal:
"[...]Na druhou stranu je však možné připustit, že vzhledem k výše citovanému posudku Soudního dvora 1/03 je již jasné, že navenek může EU vykonávat více pravomocí, než které jí náležejí dovnitř; v podrobnostech např. Bříza, P.: Evropský soudní dvůr: Posudek k nové Luganské úmluvě značně posiluje vnější pravomoci Společenství, Právní rozhledy č. 10/2006, 385–390, s. 389. V tomto směru by se – v případě rigoróznějšího přezkumu – jednalo o zvážení kritéria ohraničenosti pravomocí přenesených na EU v oblasti vnějších vztahů a kontroly jejich výkonu."
(zvýraznění přidáno)
Samozřejmě, že by bylo trochu divné, kdybych teď řekl, že se Soudem nesouhlasím ohledně jeho závěru týkajícího se extenzivního rozsahu vnějších kompetencí, které zvláště po citovaném posudku ve věci Luganské úmluvy ([2006] ECR 1-1145) často významně převyšují pravomoci vnitřní. V podrobnostech odkazuji na stejný článek jako ÚS;), nicméně aspoň stručně dodávám, že v uvedeném luganském posudku došel ESD k závěru, že do výlučné kompetence Společenství spadá i uzavření mezinárodní smlouvy týkající se uznávání a výkonu rozsudků ze třetích států, byť „dotčený“ komunitární předpis, konkrétně nařízení Brusel I, se týkal jen uznávání a výkonu rozhodnutí z členských států EU. ESD v zásadě řekl, že jakékoliv omezení vnitřní pravomoci ve Smlouvě nejsou pro určení vnější pravomoci relevantní a jediné, co rozhoduje je (ne)existence dotčení vnitřních norem. Samotnou otázku „dotčení“ pak vykládá velice extenzivně.
Ale abych neodběhl od tématu: Ano, souhlasím s ÚS a zároveň se domnívám, že zvláště s ohledem na judikaturu ESD je velice nepředvídatelné, v jakých oblastech může dojít k dotčení vnitřních pravidel a tím založení výlučné vnější kompetence Společenství. Jinými slovy, čl. 216 podle mne nesplňuje kritéria ústavně konformního přenosu pravomocí ve smyslu požadovaném samotným ÚS zejména v odst. 135 lisabonského nálezu.
Výše zvýrazněný text však nasvědčuje tomu, že Ústavní soud článek 216 onomu „rigoróznějšímu“ přezkumu podrobit nechtěl. Možná proto, že jediný, kdo jej o to aspoň nepřímo požádal, byl až prezident při ústním jednání a na takový „rigorózní přezkum“ by jeden necelý den, který si ÚS „nechal“ mezi ústním jednáním a vyhlášením rozsudku, asi jen těžko stačil. Znamená to snad, že případné znovunapadení čl. 216, tentokráte výslovně se zaměřením na konformitu transferu pravomocí, pokud jde o jeho AETR část (a s odkazem na bod 183 nálezu) by mělo před Ústavním soudem naději na úspěch?
I kdybych dal stranou zcela evidentní faktickou snahu Soudu najít za každou cenu LS ústavně souladnou (vrátím se k tomu ještě v posledním postu tohoto pojednání) i politickou problematičnost shození LS na základě ustanovení, které by se jen těžko předělávalo (i kdyby k tomu byla v EU vůle) tak, aby se nevztahovalo na ČR (není to tak jednoduché jako vrátit Irsku (a i dalším) komisaře), tak stejně si nejsem jist, zda by ÚS k tomuto rigoróznímu přezkumu vůbec přikročil a s jakým výsledkem. Tato pochybnost je motivována zejména nejasnou rolí bodu 186 nálezu.
Tento bod je totiž nesmírně zajímavý – objevuje se na samé konci části judikátu týkající se čl. 216, a to dokonce až za bodem 185, v němž ÚS přitom uzavřel (na základě analýzy v bodech 176-184), že čl. 216 není v rozporu s Ústavou. A přesto ÚS v následujícím bodě č. 186 říká toto:
"186. Na druhé straně je však třeba zdůraznit, že citovaný článek 216 je pro svou vágnost na hranici slučitelnosti s nároky na normativní vyjádření právního textu, které plynou z principů demokratického právního státu. Sám Ústavní soud – zabývaje se na jiném místě obsahem přenosu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy – dovodil, že tento přenos musí být ohraničený, rozpoznatelný a dostatečně určitý. Právě „určitelnost“ přenosu pravomocí na mezinárodní organizaci je v článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti problematická; již na první pohled je patrno, že jeho formulace (… „nebo“ … „buď“ … „nebo“ … „nebo“ … „či“ …) jsou „kaučukové“, vágní a nesnadno předvídatelné. V tomto směru se lze pro porovnání zmínit např. o obecně známé ustálené judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, která – pokud se týká pojmu „zákon“ – vyžaduje, aby byl dostupný, přesný a s předvídatelnými následky. I když si Ústavní soud uvědomuje, že požadavky na přesnost mezinárodní smlouvy nelze (patrně) vykládat tak striktně jako je tomu u zákona, přesto dovozuje, že základní prvky přesnosti, určitosti a předvídatelnosti právní úpravy musí splňovat i mezinárodní smlouva. To je však u článku 216 Smlouvy o fungování EU dosti sporné; nicméně to nezachází tak daleko, že by Ústavní soud mohl a měl vyslovit – toliko pro výše uvedené normativní vyjádření daného textu – že je citovaný článek 216 v rozporu s ústavním pořádkem České republiky."
(zvýraznění přidáno)
Má snad tento, dodatečný, bod plnit funkci onoho „rigorózního přezkumu“ nebo aspoň jeho části? S některými pojmy spojenými s ústavně konformním transferem tento bod pracuje. Na druhou stranu se však nijak nedotýká samotné AETR doktríny a mluví spíše o kaučukových formulacích celého čl. 216. Ponechejme stranou, že citované spojky podle mne žádnou vágnost nezakládají, pouze umožňují vypočítat situace, kdy vnější kompetence vznikají. Důležité je, že se ÚS nezabývá otázkou ohraničenosti (určitelnosti, rozpoznatelnosti) ve vztahu k AETR doktríně a z tohoto pohledu by se tedy dalo stále argumentovat, že tato otázka zůstala nepřezkoumaná a může být vznesena znovu.
K tomuto bodu ještě jednu poznámku. Z textu je evidentní, že ÚS považuje z daného hlediska (kterým asi bude opravdu obecný požadavek srozumitelnosti právního textu, který se musí (zejména) uplatnit i ve vztahu k ustanovením přenášejícím pravomoci) čl. 216 být na samé „hranici slučitelnosti s nároky na normativní vyjádření právního textu, které plynou z principů demokratického právního státu.“ Dokonce říká, že splnění tohoto ústavního požadavku je v tomto případě „dosti sporné.“ Přesto se nakonec přiklání k tomu, že to ještě nezašlo tak daleko. Bylo by samozřejmě vítané, kdyby ÚS nabídl lepší představu o metodologii, kterou používá pro posouzení kritéria srozumitelnosti právního textu, místo pouhého konstatování, že i když je to dosti sporné, tak to ještě nezašlo až tak daleko. Každopádně se však z textu zdá, že ÚS měl v tomto bodě zřejmé pochybnosti o slučitelnosti daného článku s Ústavou. A zde bych chtěl citovat z prezidentova ústního vyjádření:
"Na závěr bych chtěl vyjádřit své přesvědčení, že účelem řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy s naším ústavním pořádkem je preventivní eliminace situací, kdy by Česká republika převzala mezinárodní závazek, který by byl v rozporu s ústavním pořádkem. Proto se domnívám, že by Ústavní soud – v případě pochybností o souladu či nesouladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem – měl spíše učinit závěr o jejím rozporu s ústavou. V tomto se odkazuji na komentář Elišky Wagnerové a dalších k zákonu o Ústavním soudu vydaný nakladatelstvím ASPI v loňském roce, kde se doslova říká: „Ústavní soud by se v tomto typu řízení neměl pokoušet rozpor odstraňovat konformním výkladem ať už jedním či druhým směrem... Jakékoliv pochybnosti o nesouladu by jej spíše měly vést k závěru o obsahovém rozporu.“ Rozhodování v případě pochybností by proto vždy mělo být ve prospěch ústavního pořádku, nikoliv proti němu."
Myslím, že toto byl od prezidentových právníků výborný tah. Zajímavé je, že ÚS ve shrnutí prezidentova ústního vyjádření tento argument neuvedl. Nikde v nálezu se s ním nevyrovnal, byť v bodě 213 uvádí, že reagoval i na argumenty prezidenta vznesené při ústním jednání.
Máme zde tedy tvrzení prezidenta, podpořené autoritou díla, jehož spoluautorkou je vedle dalších respektovaných expertů i sama místopředsedkyně Ústavního soudu, že když ÚS pochybuje, má rozhodnout ve prospěch ústavního pořádku, tedy proti mezinárodní smlouvě. Pak tady máme bod 186, kde ÚS podle všeho opravdu pochybuje. Přesto shledává smlouvu ústavně souladnou. Plyne z toho, že ÚS implicitně odmítá validitu uvedeného argumentu? Nebo snad v bodě 186 nepochybuje? To ať zváží autoři uvedeného komentáře při přípravě dalšího vydání, z nálezu samotného se to nemají šanci dozvědět...
V příštím postu již "jdeme do finále." Čekají nás zajímavosti, drobná sporná místa, obecná shrnutí a závěr.
Má snad tento, dodatečný, bod plnit funkci onoho „rigorózního přezkumu“ nebo aspoň jeho části? S některými pojmy spojenými s ústavně konformním transferem tento bod pracuje. Na druhou stranu se však nijak nedotýká samotné AETR doktríny a mluví spíše o kaučukových formulacích celého čl. 216. Ponechejme stranou, že citované spojky podle mne žádnou vágnost nezakládají, pouze umožňují vypočítat situace, kdy vnější kompetence vznikají. Důležité je, že se ÚS nezabývá otázkou ohraničenosti (určitelnosti, rozpoznatelnosti) ve vztahu k AETR doktríně a z tohoto pohledu by se tedy dalo stále argumentovat, že tato otázka zůstala nepřezkoumaná a může být vznesena znovu.
K tomuto bodu ještě jednu poznámku. Z textu je evidentní, že ÚS považuje z daného hlediska (kterým asi bude opravdu obecný požadavek srozumitelnosti právního textu, který se musí (zejména) uplatnit i ve vztahu k ustanovením přenášejícím pravomoci) čl. 216 být na samé „hranici slučitelnosti s nároky na normativní vyjádření právního textu, které plynou z principů demokratického právního státu.“ Dokonce říká, že splnění tohoto ústavního požadavku je v tomto případě „dosti sporné.“ Přesto se nakonec přiklání k tomu, že to ještě nezašlo tak daleko. Bylo by samozřejmě vítané, kdyby ÚS nabídl lepší představu o metodologii, kterou používá pro posouzení kritéria srozumitelnosti právního textu, místo pouhého konstatování, že i když je to dosti sporné, tak to ještě nezašlo až tak daleko. Každopádně se však z textu zdá, že ÚS měl v tomto bodě zřejmé pochybnosti o slučitelnosti daného článku s Ústavou. A zde bych chtěl citovat z prezidentova ústního vyjádření:
"Na závěr bych chtěl vyjádřit své přesvědčení, že účelem řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy s naším ústavním pořádkem je preventivní eliminace situací, kdy by Česká republika převzala mezinárodní závazek, který by byl v rozporu s ústavním pořádkem. Proto se domnívám, že by Ústavní soud – v případě pochybností o souladu či nesouladu mezinárodní smlouvy s ústavním pořádkem – měl spíše učinit závěr o jejím rozporu s ústavou. V tomto se odkazuji na komentář Elišky Wagnerové a dalších k zákonu o Ústavním soudu vydaný nakladatelstvím ASPI v loňském roce, kde se doslova říká: „Ústavní soud by se v tomto typu řízení neměl pokoušet rozpor odstraňovat konformním výkladem ať už jedním či druhým směrem... Jakékoliv pochybnosti o nesouladu by jej spíše měly vést k závěru o obsahovém rozporu.“ Rozhodování v případě pochybností by proto vždy mělo být ve prospěch ústavního pořádku, nikoliv proti němu."
Myslím, že toto byl od prezidentových právníků výborný tah. Zajímavé je, že ÚS ve shrnutí prezidentova ústního vyjádření tento argument neuvedl. Nikde v nálezu se s ním nevyrovnal, byť v bodě 213 uvádí, že reagoval i na argumenty prezidenta vznesené při ústním jednání.
Máme zde tedy tvrzení prezidenta, podpořené autoritou díla, jehož spoluautorkou je vedle dalších respektovaných expertů i sama místopředsedkyně Ústavního soudu, že když ÚS pochybuje, má rozhodnout ve prospěch ústavního pořádku, tedy proti mezinárodní smlouvě. Pak tady máme bod 186, kde ÚS podle všeho opravdu pochybuje. Přesto shledává smlouvu ústavně souladnou. Plyne z toho, že ÚS implicitně odmítá validitu uvedeného argumentu? Nebo snad v bodě 186 nepochybuje? To ať zváží autoři uvedeného komentáře při přípravě dalšího vydání, z nálezu samotného se to nemají šanci dozvědět...
V příštím postu již "jdeme do finále." Čekají nás zajímavosti, drobná sporná místa, obecná shrnutí a závěr.
Žádné komentáře:
Okomentovat