K významu interní instrukce; k vázanosti veřejné správy vlastní aplikační praxí

Na našich fakultách nadchází doba zkoušek a studentští čtenáři tohoto blogu jistě ocení některé praktické příklady z české judikatury, které mohou u zkoušky upotřebit. Nedávný rozsudek NSS č.j. 7 Afs 45/2007-251 ze dne 23. srpna 2007 (kdo nechce číst rozhodnutí celé, doporučuji Sbírku rozhodnutí NSS č. 12/2007, rozh. č. 1383, kde je rozhodnutí velmi rozumně zkráceno) přináší nejenom zajímavé podněty pro studenty připravující se na zkoušky z teorie práva, ústavního nebo správního práva, ale ve svém druhém nosném závěru též zajímavou inspiraci pro právní praktiky.

I. K významu interní instrukce uvnitř správy
Jedním z častých problémů, kterým studenti čelí, je správně pochopit právní význam interních normativních aktů (interních instrukcí). Ty jsou závazné jen uvnitř veřejné správy, ovšem jejich praktické dopady pochopitelně směřují navenek (vůči adresátům povinností určených veřejnoprávními normami). Jak se má k takovýmto instrukcím postavit správní soud? Obvyklá odpověď studenta je, že jsou pro správní soud takovéto instrukce irelevantní. Podívejme se, co k tomu (v návaznosti na svou předchozí judikaturu) říká NSS.

V dané kauze vzal pražský Městský soud při zrušení rozhodnutí Celního ředitelství Praha v potaz též to, že celní úřad porušil při vyměření cla vnitřní předpis. Celní ředitelství jako stěžovatel v kasační žalobě argumentovalo ve shodě se shora uvedeným „studentským“ názorem, tedy argumentovalo, že se městský soud nesprávně opřel o porušení jeho vnitřních předpisů, když dovozoval jejich obecnou závaznost. Vnitřním aktem SPČ 1/2000 je stanoven postup při odebírání kontrolovaného zboží a rovněž při nakládání s takto odebranými vzorky a manipulací s nimi. Tento vnitřní předpis však nemá povahu pramene práva, je pouze vnitřním aktem řízení, který zavazuje pouze dotčené správní orgány. Pokud by došlo k situaci, že by tyto vnitřní předpisy byly porušeny, je pouze na nadřízeném funkcionáři, aby zjednal nápravu, příp. z tohoto porušení vyvodil patřičné důsledky. Nelze však dovozovat, jak to učinil městský soud, že vzhledem k nesprávnému postupu podle tohoto vnitřního předpisu je provedená analýza nevěrohodná.

Takovýto názor NSS rezolutně odmítl: NSS se již dříve ve svých rozhodnutích zabýval možnou aplikací interních předpisů v případech, kdy k postupu správních orgánů obecně závazné normy „mlčí“. Např. v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, č. j. 2 Ans 1/2005 - 57 [č.605/2005 Sb. NSS], Nejvyšší správní soud vyslovil právní závěr, že pokud se na základě pokynu Ministerstva financí č. D-144 z roku 1996 o stanovení lhůt pro uzavření vytýkacího řízení (§ 43 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů), vytvořila správní praxe spočívající v tom, že vytýkací řízení se uzavírají v určitých lhůtách, případně ve lhůtách prodloužených podle přesně určených pravidel, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod), že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná. […]. Interní instrukce má tedy ve správním řízení a potažmo i ve správním soudnictví význam z toho jednoduchého a prostého důvodu, že adresáti povinností jsou v dobré víře, že jednou zvolený postup při interpretaci a aplikaci práva nebudou orgány veřejné správy bezdůvodně a libovolně měnit. Podmínkou nicméně je, že jde o směrnici, která se nachází intra legem, a není tedy ani contra legem, ani praeter legem; smyslem takovéhoto interního předpisu je tedy omezit škálu možných významů interpretace zákona. Slovy NSS, městský soud nepochybil, pokud v dané věci ve vztahu k odběru vzorků (množství, postup) a k manipulaci se vzorky dovezeného zboží aplikoval i interní předpis celních orgánů SPČ 1/2000 a přezkoumal postup celních orgánů i z hlediska jeho souladnosti s tímto vnitřním předpisem.

II. Stabilita správní praxe a její vynutitelnost před správním soudem
Pro praktika je však mnohem zajímavější argumentace, která na analyzovaný text přímo navazuje, a která spojuje význam interních instrukcí s vytvořením ustálené správní praxe:
Pokud se totiž ohledně postupů celních orgánů, k nimž jsou zmocněny zákonem […], který jinak není regulován obecně závazným pravidlem chování, vytvořila správní praxe a tato je nepochybně všeobecně dodržována, nelze než konstatovat, že pro správní orgán je taková správní praxe právně závazná. Správní orgán se od ní nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový jeho postup by byl libovůlí, která je v právním státě (viz čl. 1 odst. 1 Úst) nepřípustná. Ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení [čl. 1 věta první Listiny] vyplývá princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí v případě, že mu zákon dává prostor pro uvážení, pokud se taková praxe vytvořila. […] Obecně se od vytvořené určité správní praxe lze odchýlit, avšak zásadně pouze pro futuro a z racionálních důvodů. Je totiž zcela v dispozici příslušného orgánu tuto správní praxi […] změnit anebo nestanovit pravidla žádné, ovšem něco takového může platit vždy pouze do budoucna.

Všimněme si, že tento názor NSS je mnohem dalekosáhlejší než to, co vyplývá z právní věty zveřejněné pod judikátem č. 1383 [z toho plyne i potvrzení toho, co tu již psal Vojtěch Šimíček ve svých postech o právních větách, které nesmíme přeceňovat]. Myslím si, že má-li být NSS důsledný, měl by tento právní závěr aplikovat i mimo kontext interních směrnic (byť bude někdy obtížné vytvoření správní praxe určit). Fyzické a právnické osoby se dnes pohybují ve světě neskutečně složitých právních předpisů, a pokud se tyto právní předpisy navíc ještě komplikují nahodile proměňujícím se správním výkladem, měla by správní justice zasáhnout, a libovolně (svévolně) se proměňující správní výklad směřující k tíži adresátů povinností nepřipustit. Co tedy bude racionální (nikoliv svévolné) se odchýlení od správní praxe? Měla by to být v prvé řadě proměna správní praxe zejména (1) z důvodu změny interpretovaného zákona (to je natolik samozřejmé, že i uvedení tohoto důvodu je nadbytečné, a jde ostatně i o důvod kvalitativně jiný ve srovnání s důvody dalšími), (2) z důvodu změny zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad), (3) z důvodu změny skutečností rozhodných pro interpretaci zákona (teleologický výklad).

Jakkoliv sympatizuji s rozsudkem NSS, že by takováto změna měla být pouze pro futuro, bezvýjimečně to asi bude platit jen u změny správní praxe v důsledku změny interní instrukce. Ostatní změny správní praxe mohou být natolik různorodé a spletité, že bych asi na bezvýjimečném působení jen pro futuro netrval (byť zásadně by tomu tak mělo být také). Tím také rozlišuji mezi „law in books“, na které se zásada zákazu retroaktivity aplikuje ve své rigidní formě, a „law in action“, kde se zákaz retroaktivity ve své klasické podobě neuplatní, a kam s promítá jen prostřednictvím zákazu aplikační svévole orgánů veřejné moci. Interpretace zákonů za pomoci interních instrukcí je totiž ze své povahy bližší situaci „law in books“ než „law in action“.