středa 9. dubna 2014

Tomáš Pavelka: Zas jednou trocha (v)zrušení: rozhodnutí ESD ve věci Digital Rights Ireland a Kärtner Landesregierung

Když už máme soud, který je přímo z ústavy v rámci odpovídání na hypotetické otázky — či dokonce v hypotetických kauzách — nadán mocí rušit právní předpisy, proč si cca jednou za pětiletku nějakou tu směrnici nezrušit, že. Zejména je ale tento rozsudek tak dokonale obyčejný, že si post zkrátka zaslouží.

V rámci tzv. nepřímého přezkumu v řízení o předběžné otázce podle článku 267 Smlouvy, Soudní dvůr EU včera rozhodnutím ve spojené věci C-293/12 Digital Rights Ireland proti Irsku a C-594/12 Kärtner Landesregierung a další, zrušil směrnici 2006/24 o uchovávání údajů ze služeb elektronických komunikací. Tato směrnice měla napomoci boji se závažnou trestnou činností tím, že operátoři a další provozovatelé služeb musejí uchovávat přenosová data po dobu nejméně 6 měsíců.

Rozsudek Digital Rights Ireland je učebnicovým příkladem střízlivé politiky soudního rozhodování v Lucemburku, kterou charakterizuje algoritmizovaný test proporcionality a nechuť pouštět se do zkoumání juristicky alespoň trochu zajímavých otázek. Občas je ale dobré si připomenout, jak vlastně mašinerie přezkumu právních předpisů v EU funguje na zcela obyčejných a jednoduchých případech.

Takže — vnitrostátní soud položí předběžnou otázku, která je ve skutečnosti ovšem žalobou na neplatnost sekundárního předpisu. Vnitrostátní soud se zpravidla optá, zda náhodou nebyl předpis přijat na nesprávnémm právním základě (což v případě směrnice 2006/24 už jednou neprošlo v řízení C-301/06 Irsko proti Radě a Parlamentu). Alternativně, vnitrostátní soud se táže, zdali sekundární předpis neporušuje princip proporcionality — ať už na poli přiměřenosti či nezbytnosti zvolených prostředků — a dnes dle obecné módy přihodí k dobru i zásah do nějakého toho lidského práva. V kauze Digital Rights Ireland etc. šlo konkrétně o porušení čl. 21 Smlouvy a čl. 7, 8, 11 a 41 Listiny základních práv, tedy práva svobodně se pohybovat na území členských států, práva na soukromí, na ochranu osobních údajů, svobodu projevu a práva na řádnou správu. Soudní dvůr se ovšem soustředil zejména na právo na soukromí, které má v souvislosti s ochranou osobních údajů kultivovanou unijní i štrasburskou judikaturu.

V ostrém kontrastu k nudnému rozsudku je stanovisko generálního advokáta Cruz Villalóna. Ten se snaží originálně pracovat s pojmem „funkční dualita“ směrnice, čímž myslí, že v případě, že směrnice neharmonizuje povinnosti v právních řádech členských států existující, nýbrž zavádí povinnosti nové, podléhá jakémusi přísnějšímu principu proporcionality. Takový test po unijním aktu vyžaduje, aby kromě nových povinností také zakotvil záruky proti nepřiměřenému zásahu do základních práv — jinými slovy — aby byl při úpravě práv a povinností konkrétní. Například místo odkazu na „závažné trestné činy“ by třeba mohl obsahovat jmenovitý výčet trestných činů. Generální advokát si také všiml faktu, že data shromažďovaná poskytovateli elektronických služeb jsou často na serverech umístěných mimo EU, a tedy jejich správa v souladu s evropským režimem ochrany osobních údajů nemůže být zaručena. Z jeho pohledu se tedy jednalo o zásah do ochrany soukromí „mimořádně závažný“.

Za zmínku stojí i Villalónův filozofující exkurz týkající se času, vědomí a paměti. O podobné výlety se čas od času pokouší každý generální advokát (připomeňme třeba Mazákovy obecné právní zásady, „které je nutno hledat spíše v platónském právním nebi než v zákonících“), ovšem ne vždy se podaří trefit tu správnou notu mezi vzpomínkami na středoškolský kurz společenských věd, intelektuální exhibicí anebo skutečně zajímavým postřehem, který nasměřuje evropské právo podél nové tangentoidy. Posuďte Villalónovu pasáž sami:

„(146) V této souvislosti považuji za užitečné uznamenat, že člověk svůj život vede v čase, který je z povahy věci omezený a ve kterém se sbíhají minulost, tedy jeho vlastní historie, a v konečném důsledku jeho paměť, i přítomnost, tedy více nebo méně bezprostřední prožitek, vědomí toho, co právě zažívá. Minulost od přítomnosti dělí hranice, jakkoli obtížně definovatelná, která je pro každého člověka jiná. Jako nesporná se jeví možnost rozlišovat vnímání přítomnosti od vnímání minulosti. Při každém z těchto vnímání může hrát svou roli vědomí vlastního života, zejména „soukromého života“ coby života „zaznamenaného“. A je rozdíl, jestli je tímto „zaznamenaným životem“ život vnímaný jako přítomnost, nebo život prožívaný jako vlastní minulost.“ (citace vypuštěny)

Cruz Villalón pak dochází k závěru, že doba měřená na měsíce je součastí života vnímaného jako přítomnost, zatímco doba měřená na roky je součástí žívota pojímaného jako paměť. Ha.

Soudní dvůr však, respektive jeho velký senát, z teoretického cvičení generálního advokáta žádné dalekosáhlé důsledky nevyvodil a vydal se pouze na osvědčenou půdu přezkumu dle principu proporcionality. Podle judikatury platí, „že unijní akt lze považovat za přiměřený jen tehdy, pokud prostředky, jež zavádí, jsou způsobilé k uskutečnění jím sledovaný cílů a nepřekračují meze toho, co je k dosažení cílů nezbytné.“ Cílem směrnice bylo „zajistit dostupnost některých údajů pro účely odhalování, vyšetřování a stíhání závažných trestných činů, respektive zajistit řádné fungování vnitřního trhu.“ (to jen aby bylo jasno, co bylo tím právním základem pro přijetí :-) Soud potom vyjmenovává jednotlivá provinění směrnice vůči principu proporcionality, která by se dala shrnout jako špatné draftování vedoucí k nízké konkrétnosti jednotlivých ustanovení, a vůbec byla doba, po kterou mají  operátoři data zadržovat, zbytečně fixní a stejně nejspíš dlouhá. Zrušeno. Tečka.

Politická hodnotová volba, kterou právníci škodolibě nazývají principem proporcionality, má v řízení před ESD vždy stejný scénář: evropský zákonodárce se rozhodl upravit určitou oblast předpisem, ve kterém se snažil více méně upřímně najít rovnováhu mezi chráněnými zájmy, respektive upřednostnit jeden chráněný zájem před jiným v mezích nějakého proporcionálního zásahu. Soud pak s volbou konkrétní úpravy nesouhlasí z nejrůznějších důvodů, protože si myslí, že rovnováha má či může vypadat jinak, tedy že legislativcem zvolená cesta je neproporcionální. Proč je jedno rozhodování politické a druhé ne, je akademickou záhadou modernity, tedy přinejmenším od francouzské revoluce. Zvlášť, když se nespokojíte s autarkními pojmy, jako jsou třeba externí a interní legitimita soudu.

Naopak skutečně zajímavou otázku, tedy zda mají vnitrostátní soudy z titulu loajální spolupráce povinnost zkoumat a posuzovat slučitelnost vnitrostátních předpisů s ustanoveními Listiny základních práv, generální advokát i soud zcela ignorovali. Vlastně tak nezodpověděli jedinou otázku, která byla alespoň trochu nepolitická a týkala se interpretace unijního práva.

Lidová moudrost praví, že politická role soudců nabývá na důležitosti v dobách těžkých, kdy lidská práva dostávají na frak s výmluvou na efektivitu všeho druhu. Třeba je včerejší rozhodnutí Soudního dvora možné vyložit i jako proporcionální reakci na špiclovací atmosféru poslední let. Pak tedy forza curia!

9 komentářů:

JP řekl(a)...

Omlouvám se za svoji lenost to číst, ale vadilo 6 měsíců, nebo tam byly i možnosti ještě delšího držení údajů, a až ty vadily?

J. Grinc řekl(a)...

Na celém případu považuji za nejzajímavější to, čeho si všimli zde: http://europeanlawblog.eu/?p=2289 v předposledním odstavci. A sice, že tato směrnice byla přijata na základě dnešního čl. 114 SFEU, tj. sbližování předpisů za účelem fungování vnitřního trhu. Tento zjevně simulovaný právní základ, který byl patrně zvolen hlavně proto, aby se usnadnil legislativní proces (kvalifikovaná většina v Radě namísto jednomyslnosti), dokonce SDEU již v roce 2009 potvrdil jako správný.
Je potěšující, že si soud nyní všiml, že hlavním účelem směrnice je ve skutečnosti prevence terorismu a postih kriminality, a že nevydal rozhodnutí, podle kterého by rozdílné právní požadavky na uchovávání a předávání provozních údajů v jednotlivých státech narušovaly efektivní fungování vnitřního trhu, takže směrnice je přiměřená sledovanému cíli.
Vzhledem k tomu, že řada států včetně Německa měla s touto směrnicí dlouhodobě ústavní problémy, nabízí se otázka, jak by asi směrnice vypadala, kdyby byla přijímána na jiném právním základě, tj. patrně jednomyslně, což by znamenalo trochu větší tlak na respektování pozic a výhrad jednotlivých členských států.
Možná, že koncem roku 2005 nikdo neupozorňoval nebo nechtěl upozorňovat na problémy, kterými se nyní zabýval SDEU, protože „evropské řešení“ má tu výhodu, že nestojí vlády prakticky žádné politické body, které by byly v sázce ve vnitrostátní konfrontaci se stoupenci ochrany soukromí.
Možná, že mělo projednávání návrhu směrnice typický průběh, kdy se pod tlakem na rychlé dosažení cíle, se kterým přece všichni souhlasíme a všichni ho potřebujeme, zcela ignorují zásadní právní problémy, a to již na úrovni Komise. Tento stav, který pozoruji čím dál častěji, podle mého názoru ve svém důsledku výrazně přispívá ke zpochybnění teze o output-legitimitě EU.
Jan Grinc

Robert Zbíral řekl(a)...

Tomáši snad až na to poukázání na filosoficko-sokalovský výpad AG je tvůj post podobný rozsudku ESD tím, že hlavní otázky opomíjí :-)

Mě třeba napadá následující:

1) Proč soud diskutuje celou dobu o bezpečnostni občanů a podobně, když dříve potvrdil, že směrnice má jako právní základ vnitřní trh? (ten se nám jaksi nyní vypařil)

2) Proč v řadě předchozích řízení týkajících se směrnice jednoduše aspoň obiter neudělal stejné cvičení, které předvedl dnes? Mohl by se vyhnout nyní hrozícím obtížím (viz dále)

3) Co bude nyní s řízeními na porušení smlouvy, které jsou proti řadě státům vedena? Předpokládám, že je Komise stáhne, co ale s těmi rozsudky, kde už byla udělena pokuta?

4) Vůbec by mě zajímalo, proč to všechno tak trvalo, když četné ústavní soudy v této věci rozhodly dávno a jejich stejné závěry jako ty včerejší u ESD přinášely samozřejmě vnitrostátně nemalé problémy.

5) Jaký je dnes status vnitrostátní transponující legislativy? Je také neplatná, protože chybí základ pro její existenci? Nebo zůstává v platnosti, ale státy ji musí co nejrychleji zrušit? Nebo se uplatní pravidlo, že "přestane-li EU vykonávat pravomoc, otevírá se znovu prostor členským státům" a mohou si to tedy upravit, jak chtějí, včetně klidně zachování současných pravidel, která jim z nějakého důvodu vyhovují?

Na závěr si nemohu nepostesknout, že všichni ti, kteří kritizují české soudy za rozsudky pouze rekapitulující skutkový stav se "zázračným" právním zhodnocením na konci, by měli nejprve mrknout do Lucemburku...

Michal Bobek řekl(a)...

Z praktickeho hlediska muze byt myslim dost vtipna absence jakykoliv odkladnych ucinku rozsudku Soudniho dvora. Jestli to dobre chapu, tak tato absence znamena, ze smernice je zrusena ex tunc, nikoliv dnem vyhlaseni rozsudku (cl. 264 SFEU analogicky).

Z toho plyne dost zajimavych otazek:
1/ Pokud budou nakopnuta, mohu udrzet platnost vnitrostatni implementacni legislativy, ktera byla prijata na zaklade neceho, co vlastne nikdy pravne neexistovalo?
2/ Pokud bych bral 51 (1) Listiny zakladnich prav EU skutecne vazne, tak i vnitrostatni implementacni legislativa, ktera provadi tuto smernici, musi padnout jako protiustani domino.
3/ Muze dojit na rozdil od unijni urovne k omezeni casovych ucinku nasledne zrusene vnitrostatni provadeci legislativy?

Pokud ne, tak by nestanoveni odkladneho ucinku v rozsudku Soudniho dvora mohlo mit velice zajimave dohry vnitrostatne. Zacneme treba s pravomocnymi trestnimi rozsudky, ktere byly vydany za pomoci vlastne neustavne opatrenych dukazu ...

Huťko řekl(a)...

Robo, 100 bodov :)) presne to som chcel napisat. Tvoj bod 5 povazujem za najzavaznejsi (vid nizsie).

Michal,

1. ano presne tak to citam, je to anulovane ex tunc; tak to citaju zatial aj ostatny komentatori; podla mna to oproti inym rozhodnutiam ukazuje ze toto bola "sila" a preto SDEU nemal zlutovanie;

2. nemyslim si ze z 51 Charty vyplyva ze narodne transpozicie musia padnut ako domino; podla mna to zalezi od rozsahu aplikovatelnosti Charty, kedze staty mozu mat mimo je aplikovatelnosti stale odlisny ludskopravny standard (pripad Meloni a znizenie standardu pre Spanielsky ustavny sud je krasny priklad); nastastie v tomto pripade hoci bola zrusena smernica o data retention uplne, sama bola len derogaciou z unijneho ramca o ochrane osobnych udajov; vdaka tomuto ramcu, preto narodna legislativa dnes nadalej stoji v rozsahu aplikovatelnosti Charty, a preto obcania mozu pravom pozadovat Chartovy standard a dovolavat sa argumentov SDEU co do narodny implementacii; to je vsak tento pripad, a paradoxne by mohli byt mozne aj ine scenare ak by tu nebola plna harmonizacia ochrany osobnych udajov;

Slovensky Ustavny sud ma v tejto veci nase podanie uz rok; tak dufajme ze po tomto rozhodnuti sa konecne rozhybe. A hned uvidime ci sa pouci a bude aplikovat vyslovene Chartu, alebo sa bude tvarit ze rovnake riesenie uz vyplyva z Listiny (pri vyklade, ktorej mal cesky Ustavny sud zjavne vo svojich dvoch rozhodnutiach nizsie naroky);

tu viac info o konani http://eisionline.org/index.php/projekty-m/ochrana-sukromia/48-ussr-preskuma-ustavnost-data-retention

zvazujeme pripis prave o aplikovatelnosti Charty ..

Martin

Tomáš Pavelka řekl(a)...

Díky za reakce. Dochází mi, že nadpis je poněkud zavádějící, poněvadž tento post měl být spíš anekdotou na styl lucemburského rozhodování nežli anotací případu samotného. O kauzu směrnice 2006/24 jsem se popravdě ani příliš nezajímal.

Každopádně díky za věcný náhled na věc. Několik poznámek:

ad JP – soudu konkrétně vadilo, že doba uchovávání dat byla stanovena fixně na minimálně 6 a maximálně 24 měsíci a neumožňovala operátorům stanovit ji na základě objektivních kritérií tak, aby docházelo k zásahům do soukromí jen v nezbytně nutné míře. (para 64. rozsudku). Toto kopíruje trend rozhodování soudu v otázkách ochrany osobních údajů, kdy ke každému případu se má přistupovat individuálně a hledat rovnováhu mezi ochranou soukromí na jedné straně a efektivitou vymožení práva na straně druhé (např. rozsudek C-275/06 Promusicae). Ovšem pak se mi z toho všeho nějak vytrácí smysl harmonizace.

ad J. Grinc a Robert bod 1, 2 – otázka právního základu tu nebyla podstatná, protože už byla judikována a soudy se po ní neptaly. Nicméně je vcelku zajímavé obiter generálního advokáta v para. 102, že „Důvody pro zachování [směrnice] z hlediska právního základu jsou paradoxně důvody pro její zrušení z hlediska proporcionality.“ K další diskuzi o právním základu viz text okolo.

Ad Robert bod, 5 a Michal body 1-3 – status prováděcí legislativy bych neviděl tak zle. Ono totiž směrnice 2006/24 harmonizovala vnitrostátní předpisy přijaté na základě výjimky z obecného režimu ochrany osobních údajů dle čl. 13 směrnice 95/46 a dle čl. 15 zvláštní směrnice 2002/58 o elektronických komunikacích. Jinak řečeno, směrnice 2006 nebyla jakýmsi právním základem prováděcí legislativy, která by se po zrušení takového základu sunula jako domino. Směrnice může být (závazným) důvodem pro přijetí legislativy, ale absence směrnice nemůže být důvodem pro nepřijetí legislativy (zvláště ve sdílené kompetenci). Samozřejmě s ohledem na ústavní limity. Naopak žaloby na členské státy, které danou výjimkou nepřijaly (protože je k takové výjimce nutila až směrnice 2006/24), nyní jakýkoliv právní základ pozbyly.

Otázkou tedy je, zda nyní existující prováděcí legislativa je uplatňováním práva Unie ve smyslu čl. 51 Listiny. Zde se asi všichni shodneme na kladné odpovědi, a to přesto, že směrnice 95/46 je jen minimální harmonizací. Co se týče ochrany osobních údajů, tak tato existující retenční legislativa potenciálně snížením standardu minimální úrovně ochrany směrnice 95/46 ve smyslu výjimky dle čl. 13 a směrnice 2002/58 čl. 15. Pak tedy bude nutné posoudit ECHR/EU/ústavní soulad takové výjimky v jednotlivých případech. Souhlasím zde tedy s Martinem „Huťkem“

Ad Robert bod 4 – dobrá otázka :-)

Huťko řekl(a)...

Koho zaujíma, tu je naše stanovisko k rozhodnutiu SDEÚ = Stanovisko EISi k rozhodnutiu Súdneho dvora EÚ vo veci zrušenia data retention

Tomáš Pavelka řekl(a)...

Omlouvam se za chybu v mem komentari z 13.4., smernice 95/46 je uplnou, nikoliv minimalni harmonizaci. Tedy argument tam receny plati a fortiori.

Martin Kopa řekl(a)...

Jen pro doplnění, slovenský Ústavní soud minulý týden pozastavil ve věci PL. ÚS 10/2014 účinnost ustanovení zákona o elektronických komunikacích, která vycházela ze zrušené směrnice. Více info také zde.